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　　行政区划是一个国家对领土实行分级管理而作出的一种行政管理区域的划分和调整。古今中外，任何国家都是根据政权建设和经济、社会发展的需要，依据有关法规，综合考虑地理条件、经济联系、民族分布、历史传统、风俗习惯、人口规模、国防建设等客观因素，将国家的地域划分成若干层级和幅员不等的行政区域，设置相应的地方国家政权机关，行使国家的权力，执行国家任务，实施行政管理。因此，行政区划是关系到国家长治久安的一项国家大政，在国家的政治、经济活动和人民生活中占有十分重要的地位。
　　行政区划属上层建筑，它要为经济基础服务。经济在行政区划这个社会大环境中能否得到有效发展，已成为衡量行政区划工作优劣的标志。行政区划从政治体制和行政管理体制等方面直接影响与制约经济体制和经济活动，由影响资源的管理和开发，进而对城市和生产力的合理布局、区域经济的形成和发展，特别在调整经济结构、激发区域商品等方面，行政区划所起的制约作用更为显着。由此可见行政区划在区域经济发展中的建设功能。此外，行政区划在对外有它特殊的外引和开拓功能，对邻域有其示范和辐射功能。因此，行政区划亦是国家进行宏观经济管理的一种重要手段。
　　中国共产党十一届三中全会以来，国家进入以经济建设为中心新的历史时期，制定了改革开放的基本国策。为推进全国经济全面改革，首先在东部沿海地带建立一些外引内联的经济试验区或示范区，实行特殊政策，加大改革开放力度，取得了显着效果，继之又辟沿江和沿边为开放地带，从而呈现出四面围合，中间开花，万马奔腾，全面开放的壮观局面。经济的腾飞，必然对行政区划的管理提出新的要求。如何顺应改革开放的大潮，为进一步解放和发展生产力服务，已成为当前行政区划工作的新课题。今先就我国沿海对外开放地带行政区划施行什么样的模式较好，进行初步探讨，以期抛砖引玉，谨请匡正。
　　行政管理体制取决于政治体制。我国自1949年实行政企合一的政治体制，几十年来，教训殊深；1978年，在中国共产党十一届三中全会上，政治体制改革被列为国家实行改革的两大目标之一。但是，与确立任何新制度一样，新的政治体制的全面确立，需要有一个过程。因此，寻求沿海对外开放地带行政区划模式，也要因势利导，分两步走。第一，从现实出发，寻求在政企合一政治体制依然存在情况下的可行模式，作为过渡；第二，超前规范，寻求在实行政企分开政治体制时的可行模式。
　　　　　　一、政企合一体制下的行政区划模式
　　政企合一政治体制的主要特征是政府职能的综合性，政府不仅要管其辖境内的一切行政社会事务，而且还要直接参与经济过程，即人们常说的“用行政手段抓经济”。为适应政企合一政治体制的需要，对设在一个县（区）内的经济技术开发区，适宜建立以发展工业项目为主，兼有商业、金融、社会生活服务等多功能的“小而全”式的管理体制，给经济技术开发区以管理区内人、地、物的行政权力，使责、权、利融为一体，设立行政区，成立一级政府，一般给予镇级建制，个别给予市或市辖区级建制。其理由：一是经济技术开发区一旦建成，基本上是小城区的规模，它的空间和人口与现行的一般建制镇差不多，即使在经济水平上高于一般的建制镇，但一般均还未能达到设县或市的标准，特别是作为城市重要特征之一的第三产业的比例还很小；二是镇虽与乡同级，但镇已显示出城市化的气息，与乡有质的差别，在对外开放方面能发挥外引和开拓功能；三是乡镇企业的兴起，锻炼了大批乡镇干部，不少已成为干练的企业家，只要上级政府委以重任，赋予政策，完全可以挑起组织大规模经济技术开发的大梁；四是从发展角度考虑，多数经济技术开发区将来有可能发展成小城市，现在设置建制镇，亦为日后撤镇改市奠定基础；五是这种在一个县（区）境内作乡镇级基层行政区划的变动，对国内外的社会影响均不大，社会各界易于承受，便于今后行政区划的全面改革。
　　跨县（区）域的经济技术开发区，暂不设立行政区和变更行政区划；划入经济技术开发区的区域和居民点等地理实体，仍沿用原来的行政管理机构进行行政管理；经济技术开发区所在的各乡镇可分别委派一名领导班子成员在经济技术开发区管理委员会兼职，以保障经济技术开发区顺利发展为前提，在互利的基础上做好开发区与乡镇之间的协调工作。这将有利于保持县级行政区划的稳定，避免社会波动。
　　　　　　二、政企分开体制下的行政区划模式
　　1.新模式的构思
　　要说政企分开政治体制下的行政区划模式，那将是经过政治体制改革和行政区划改革后的一种全新的模式。
　　行政区划作为国家行政管理和宏观经济管理的重要手段之一，要设法顺应改革开放的时代潮流，要为进一步解放生产力和发展生产服务。多年的实践证明，传统的被动应付式的行政区划工作方法已不能适应当前新形势的需要，必须要大胆地解放思想，勇于开拓，积极创新，从宏观上构思行政区划改革的总体构架，在周密筹划的基础上，积极试点，稳步推广。国家在建海南省时，为了适应海南经济特区发展的需要，大胆地试行了省—县—乡三级管理体制，从而保障了经济特区各项改革措施得以顺利实施，促进了特区经济发展，达到了“精简、效能”行政区划层级改革的目标，这是对地域型政区实行改革的成功范例，为我国行政区划的全面改革作出了良好开端。
　　行政区划新模式的基点是：少层级，多单元，单一地域型；还市镇为聚落的本来面目，恢复它们是工商贸聚集之所的本质和地位。基本构架是：地域型政区：国　—→　省—→县（区）〔一二三等〕—→乡（街道）
　　　　　　↓　　　　↓　　　　↓　　　　　　　　　　↓城镇型聚落：市　　　　市　　　　市　　　　　　　　　　镇
　　　　　　（一等）　（二等）　（三等）
　　我国是世界上行政区划实施最早的国家，《禹贡》九州的传说，实为我国行政区划发端的传说。行政区域最初的划分都是地域型的，一直到本世纪二十年代末，无论是二级、三级还是多级层次，皆是如此，究其原因，并非我国古代没有城镇，唐代都城长安，是当时世界上第一个拥有百万人口的最繁华的特大城市；那时之所以未将长安设置成城市型政区，其原因很简单，因为市镇再大，它终究只是个聚落，是一个点，而行政区域则是国家对其领域成片无隙地划分成若干有限部分，分级构成体系，实行有效的行政管理，若以点来划分，则不仅划分的数额会很大，而且呈离散状态，不便构成体系，这在管理上不免产生重叠或遗漏，造成统计上的失真和分派上的漏洞，结果是无法对整个领域实施有效的行政管理。到了本世纪二十年代末，我国开始设置城市型政区，但仍隶属于地域型政区，实行的是以地域型管城市型，即以面管点，全国仍保持地域型政区的格局。可是到了五十年代，设置了一些名为城市型实为地域型的政区，即假城市型政区，凌驾于县级地域型政区之上，使市的概念开始模糊了，尤其是“市区”一词，说不清，道不明。八十年代初，又出现了撤地改市、撤县改市，以及市管县、市管市等假城市化和不合逻辑的憾事；更有甚者，有人竟然被这种现象弄得糊涂到以假城市型政区重庆市的人口与栖身于世界特大城市之林的上海城区人口相比，闹出了中国的第一大城市已不再是上海而是重庆的笑话。虽然建制市在促进社会进步方面曾有过它不可磨灭的历史作用，但对它的负面影响也不容低估。假城市型政区的存在，严重地扰乱了地域型政区和行政区划的层级，不仅给行政管理带来诸多不畅，而且还压制了不少经济发达重镇的改市进程，影响了真城市化的发展。在迫切要求理顺行政区划管理关系，加快真城市化和城市群发展进程的时候，对市镇建制动真格已是唯一的选择。解决的办法是取消市镇的行政建制，恢复它们作为聚落和工商贸聚集之所的形象，以及是一个区域的政治、经济、文化、交通、通讯中心的特殊地位。按城市的经济水平，将市分为一、二、三等，使之在政治上一律平等，都是市，并与镇一道分别隶属于中央、省、县和乡各级政府；按政企分开的原则，淡化市镇的行政职能，强化其经济职能，强化地域型政区政府的行政职能，淡化政府的经济职能，政府对经济只施行宏观调控。在市镇成立经济管理委员会（简称经管会），作为相应级别政府的派出机构，负责组织与管理市镇内的一切经济活动；由各公司或企业集团代表选举产生市（镇）长，政府予以委任，并在政府中兼副职，参加政府的有关会议，目的是便于相互勾通。
　　位于沿海对外开放地带前沿的经济特区，则按海南特区的模式，依其空间和人口规模及经济水平，严格按照国家行政建制的标准，综合考虑特区的特点，设置相应的省、县、乡三级行政区，成立一级政府；对其中心城镇，按设市镇的标准，建市或建镇，成立市镇经管会，作为一级政府的派出机构，负责组织和管理特区内的一切经济活动，行使国家赋予特区的权限；由各公司或企业集团代表选举产生市（镇）长，由政府予以委任，并在政府中兼副职。
　　沿海开放城市的经济技术开发区，一律不单独设一级政府，使之栖身于原来一个或数个基层行政区域，沿用原行政管理机构；成立镇经管会，为各乡级政府的共派机构，负责组织和管理区内的一切经济活动，由开发区各公司或企业集团代表选举产生镇长，由各乡级政府共同委任；各乡级政府派一名副职领导参加开发区经管会，兼任助理，负责政企之间的协调工作。现已成立政府的开发区，其政府部门与当地原乡级政府合并。
　　沿海对外开放地带的重要口岸和经济发达的重镇，按设市标准，积极给予设市，按其等级分别隶属于县或省政府领导。
　　鉴于我国的县与县之间工农业经济总水平和科学文化方面的差异甚大，承担的公务量不等，为便于分类指导，按经济和文化等综合指标，率先将沿海对外开放地带内的县分成一、二、三等。
　　2.新模式的预期效果
　　(1)新模式实施后，可以使市镇和经济技术开发区的领导从大量的行政管理事务中解脱出来，专心致志地从事经济建设和科技开发，进行外引内联，搞好企业科学管理，提高生产力和经济效益，使市镇和开发区显示出真正的经济组织者和大企业家的形象。
　　(2)新模式废除了假城市型政区，有助于减少行政区划的层级、理顺行政区划的管理体制、避免假城市化和市管县体制的种种弊端，可以提高行政管理效率，达到“精简、效能”的目标。
　　(3)新模式可以改变目前只允许一县域内设一个市的做法，为大量够格升市的镇提供撤镇设市的宽松社会环境，促进经济发展和城市化进程，有助于贯彻国家关于积极发展小城市的战略方针和加快沿海对外开放地带城市群的建设。
　　(4)新模式可以给市镇和经济技术开发区范围的边界线赋予最大的弹性，拥有发展和扩大的空间。市镇和开发区均属城市型经济活动区，是充满活力的全开放式地区。随着经济的发展，它们的范围一直处于不断的扩大的状态，其边界呈现动态特征。如英国伦敦，要确定它的范围十分困难，因为自有历史记载以来，伦敦在建设上总是不断发展的。有人说经济发展是没有区界的，颇有道理。这与行政区域形成了鲜明对照，行政区域的边界线具有确定性、法定性和稳定性，呈静态特征。将市镇和开发区作为聚落，以一个真正经济活动区的形象存在，不赋予行政区划界线，这样不仅可以使市镇和开发区范围边界线拥有最大弹性，留有充分发展和扩大空间的余地，而且每次的扩展都可以不涉及行政区划这一严肃的法律问题，从而给市镇和开发区的经济发展一直提供着宽松的社会环境，这对发展城市经济和维持行政区划的稳定都十分有利。即使某一市镇跨几个行政区也没有关系，城市经济活动区跨越行政区，在国际上也不乏先例，远在天涯的是美国纽约市，它的连续建成区地跨纽约、新泽西和康涅狄克三个州，近在国门的是沙头角镇，地跨深圳和香港，各方都在自己境内按经济规律进行建设，汇总起来乃是促进了市镇的整体发展。仅从沙头角1987年至1992年这一期间市容的可喜变化，就不难看出中英双方从总体上使这个边陲小镇得到了长足的发展，从香港97回归之前的政情来讲，这是两国共建一个城镇的典型范例。国际间能做得到的事，在国内肯定能办好。
　　(5)新模式能以维持县级政区的稳定达到安定团结的效果。在我国行政建制中，县级是最稳定，历史最久的一级政区。早在春秋时期就具雏形，在自秦设置郡县起的2000多年里，虽历经多次改朝换代，政权更迭，但县级这一管理层级依然如故，甚至连其通名都未变更过，由此可见县这一层级与其地域幅员划定的科学程度。鉴于县级地域的长期稳定性，世人惯以此作为籍贯，并以此为寻根认祖归宗的途径，划分同乡的尺度；若县内出了一件盛事，不仅全县人都为之兴奋，就连旅居海外的侨胞也引以自豪。正因为这样，倘若取消或肢解某一个县，则必然在县内外引起轩然大波。维持县级行政区域的完整和稳定，有利于安定团结、鼓励县境内全民和境外侨胞及港澳台胞建设家乡的积极性，这在沿海地带显得尤为突出，更为重要。
南京大学学报：哲学·人文·社科版166～170K91中国地理马永立19981998在改革开放的大潮中，各式经济技术开发区犹如雨后春笋，首先涌现在沿海对外开放地带的大地上。这里的行政区划，面临选择何种模式的新课题。科学的做法是因势利导，分两步走。在目前政企合一的体制下，在开发区设行政区和一级政府，既管行政，也管经济；跨县境的开发区暂不设行政区，原各有关行政区派员到开发区兼职，从中协调。在将来政企分开新制下，实施省—县—乡三级地域型政区管理体制；淡化地域型政区政府的经济职能，强化其行政职能，淡化市镇的行政职能，强化其经济职能，取消市镇的行政建制，存其工商贸聚集之所的功能；开发区不设政府，仍隶属原行政区，不管行政，只管经济。行政区划　沿海对外开放地带　市镇　经济技术开发区　地域型政区马永立　南京大学城市与资源学系副教授　南京　210093 作者：南京大学学报：哲学·人文·社科版166～170K91中国地理马永立19981998在改革开放的大潮中，各式经济技术开发区犹如雨后春笋，首先涌现在沿海对外开放地带的大地上。这里的行政区划，面临选择何种模式的新课题。科学的做法是因势利导，分两步走。在目前政企合一的体制下，在开发区设行政区和一级政府，既管行政，也管经济；跨县境的开发区暂不设行政区，原各有关行政区派员到开发区兼职，从中协调。在将来政企分开新制下，实施省—县—乡三级地域型政区管理体制；淡化地域型政区政府的经济职能，强化其行政职能，淡化市镇的行政职能，强化其经济职能，取消市镇的行政建制，存其工商贸聚集之所的功能；开发区不设政府，仍隶属原行政区，不管行政，只管经济。行政区划　沿海对外开放地带　市镇　经济技术开发区　地域型政区

网载 2013-09-10 21:58:22

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