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　　宪法规范是宪法学原理研究的重要课题之一，如果我们将宪法学研究分为形式研究和实质研究的话，宪法规范的研究必然是形式研究的龙头。然而，多年以来，对于宪法规范的研究仅仅停留在对宪法规范特点的概括和说明上，至于更为具体和更为广泛的研究则较少。为深化这一问题的研究，笔者对一些学术界较少涉及的有关宪法的问题谈一点体会。
　　　　　　一、宪法规范的形成
　　对宪法规范形成的研究有助于我们把握宪法规范的范围、层次和效力，因而它是宪法规范研究的首要问题。宪法规范的形成一般要通过法定主体依照法定的立宪程序或其他程序来完成。从实践看，宪法规范的形成有以下几种方式：
　　1.制定。制定是形成宪法规范的最基本方式，宪法的主体规范都是通过这一形式产生的，宪法的制定方式又分为两种情况：
　　一种是具有制定的主体以立宪程序制定，由此产生宪法典或重要的宪法性文件。立宪程序由下列步骤构成：(1)提出草案。先是设立具有广泛代表性的制宪机构，然后由制宪机构提出宪法草案；(2)审议草案。宪法草案拟定之后，通常提交给制宪会议或普通代表机关审议，当然有的国家还有特殊的宪法草案审议程序。如在美国，最初的立宪活动实际上就是成立国家的过程，因而宪法草案由制宪会议形成后，便提交各殖民地议会审议通过。在我国，宪法草案在提交代表机关审议前，还有一个全民讨论审议的程序。1954年宪法的制定过程是，先由中央人民政府成立具有广泛代表性的宪法起草委员会，由它根据中共中央提出的宪法草案初稿确定宪法草案。对宪法草案的审议经历了三重讨论，第一次是各方面代表人物的讨论，参加讨论的有8000多人，讨论进行了两个多月；第二次全民讨论，参加讨论的有1.5亿多人，也进行了两个多月；第三次才是全国人大代表审议。1982年宪法草案的审议也是以类似的程序进行的。(3)通过草案。通过宪法草案一般都采用绝对多数票制，即制宪会议或代表机关以全体成员的2/3以上或3/4以上多数赞成通过，有的国家还以公民投票的方式通过宪法。在美国，宪法草案还是经两年时间以3/4以上州议会通过的程序而成为正式宪法的。(4)宪法公布。公布是宪法制定的法定程序，通常由制定会议或代表机关公布。
　　宪法规范以制定方式形成的另一种情况是以普通的立法程序制定宪法性文件，这些宪法性文件也是宪法规范的组成部分。如选举法、国家机关的具体组织法规、地方自治法规等。
　　2.认可。认可也是宪法规范形成的主要方式之一。它是指对已有的政治习惯或政治文件、法律文件进行宪法确认，使其成为宪法规范的一部分，宪法惯例的形成和一些宪法性文件的形成就采用这种方式。宪法规范的认可有立法认可和非立法认可两种情况。立法认可是由国家立法机关或宪法法院依照立法程序明示认可，而非立法认可往往是政府默示承认。例如，欧共体国家以国内立法的方式确认欧共体法具有比本国法更高的法律效力，就是对欧共体法的一种明示性宪法规范认可。而我国国家高级领导人员的人选的提名程序，尊重先由中国共产党中央委员会提出建议，再由全国人大主席团依照法定程序正式向大会提名的做法，就是一种默示性宪法规范认可。
　　3.判决。在英美国家的司法制度中，承认法院具有创制法律规范的功能，因而形成的判例法规范是法律规范体系的重要组成部分。在这些国家，宪法法院、议会上院、普通最高法院依照司法程序进行的判决中，既有对原有宪法规范的解释和说明，也有对原有宪法规范的补充、发展，从而创设出在内容上或适用范围上全新的宪法规范是例证。这些具有创宪性质的判决，有的由此成为宪法惯例从而确立起一种新的宪政运作制度，如1803年美国联邦最高法院对“马伯里诉麦迪逊”一案的判决形成了美国宪法监督的基本模式；也有的宪法性判决虽然不能成为一种宪法惯例，但它对以后类似事件的处理具有指导性约束力，可以作为具体规范充当类似案件的判决依据。这些判决都是宪法规范形成的一种方式。
　　　　　　二、宪法规范的逻辑结构
　　宪法规范的逻辑结构，就是宪法规范作为宪政行为规则必须具有的形式要素。在宪法规范的设计中，形式要素的齐备是保障其实有规范性的前提和基础。
　　与所有的法律规范一样，完整的宪法规范也是由假定条件、行为模式和法律后果三部分构成的。假定条件，是指宪法规范中规定的适用本规范的条件或情形；行为模式，是指宪法规范中规定的允许、授权、要求、禁止、鼓励的内容，即对假定事项的处理原则；法律后果则是指宪法规范中规定的违反或符合该规范时将要产生的制裁或奖励措施。
　　宪法规范的逻辑结构并不等于宪法条文的内容结构。宪法规范是宪法条文的内在本质，宪法条文是宪法规范的外在表现。同一宪法规范，其逻辑结构的不同部分可能体现在不同的宪法条文中；而同一宪法条文，也可能体现不同宪法规范逻辑结构的不同部分。因此，宪法规范在逻辑结构上的完整性与宪法条文的包容内涵并不吻合。宪法规范必须在逻辑上由假定条件、行为模式和法律后果三部分构成，否则便不成其为宪法规范，也无以保证其现实的规范性；而每一宪法条文实际上不一定包含其所规定的宪法规范的所有逻辑环节。
　　　　　　三、宪法规范的效力
　　在我国学术界，关于宪法规范的效力一直有两种观点。一种观点认为，宪法规范的效力就是宪法的效力，即具有最高的法律效力，是普通立法的基础，任何普通法律不能与它相抵触，任何人不能有超越它的特权；另一种观点则认为宪法规范具有最高权威性，但无具体惩罚性，它通过其他法律达到制裁目的。（注：《宪法学》（全国自考教材）第18页，许崇德撰写，1994年4月北京大学出版社出版。）两种观点都值得商榷。首先，宪法规范的效力不能与宪法的效力相等同。宪法的效力是指宪法作为国家根本法对整个国家生活和社会生活进行调整所具有的最高法律效力，它体现为权威的最高性、覆盖面的广泛性和作用的原则性。而宪法规范的效力则是指宪法规范作为一种行为规则所具有的具体约束力，它具有作用范围的特定性和作用方式的具体性，二者不能混为一谈。其次，不能将宪法规范的效力等同于宪法条文的效力。宪法规范作为完整的规范形式必然包含“法律后果”，而法律制裁与惩罚是其中最重要的表现。宪法规范的法律制裁究竟是以宪法条文的方式表现出来还是以普通法律规范的形式表现出来，只是一个立法形式表现的问题，它并不影响宪法规范法律制裁效力即具体惩罚性的客观存在。不能因为宪法条文没有具体制裁措施，就认为宪法规范没有具体惩罚性。否则，就会导引出宪法规范没有具体强制力的结论。而宪法条文没有表现出具体制裁，并不等于宪法规范就没有具体制裁效力，更不等于宪法规范没有具体的强制效力。第三，不能将宪法规范效力等同于具体制裁，更不能将“制裁”等同于“惩罚”或普通的刑事、民事制裁。宪法规范的效力有多种表现方式。
　　笔者认为，宪法规范与其他法律规范一样具有强制性效力，而且是最权威性的法律强制效力。宪法规范的效力具有以下几方面的独特表现，这也是宪法规范效力不同于普通法律规范效力的特点。
　　1.宏观调整效力
　　宪法规范的宏观调整效力，就是宪法规范所具有的按照民主宪政原则和国家政治统治需要，从大的方面提出原则，理顺和规范各种国家关系和社会关系的实际作用和效果。宪法规范的宏观调整效力是通过宪法立法中一系列“禁止”、“鼓励”、“提倡”、“保护”、“限制”等的条文来确立国家基本政策，通过公民基本权利和义务的规定来确定国家与公民之间的关系，通过各种宏观政策和国家基本制度的规定来明确各种政治力量在国家生活和社会生活中的政治地位及其与国家之间的关系、相互之间的关系，通过对国家机构建设的基本原则的规定来确定国家机关相互之间的地位和关系等，来最终得到充分发挥和表现，从而形成规范国家生活和社会生活的实际效果的。
　　2.微观组织效力
　　宪法规范和微观组织效力就是指宪法规范具体组织、协调、指导国家权力行使过程的实际效果和作用。宪法规范的微观组织效力是通过宪法立法中一系列“授权”、“命令”、“限定”、“职权”、“职责”、“关系”、“原则”、“程序”等的条文来确定各国家机关组织和活动的规则、程序、职权范围和权力行使方式及限度，从而实际发挥作用的。
　　3.政治确认和制裁效力
　　宪法规范的政治确认和制裁效力是指宪法规范所具有的对特定主体和事项赋予或剥夺、确立或撤销其政治地位、政治权力、政治效力、政治关系的实际效果和作用。这是宪法规范与其他法律规范在效力上最典型的不同。宪法规范的政治确认和制裁效力是通过宪法立法中有关政治地位、政治原则、基本制度、公民基本权利和义务以及选举、监督、罢免、弹劾、不信任投票、撤销、宣告无效、剥夺权利和地位等方面的规定实现的。
　　从上述宪法规范效力的几种形式可以看出，宪法规范的效力从根本性质上讲是一种政治性法律效力，无论是宏观调整、微观组织还是政治确认与制裁，都是一种政治运筹和政治约束，都有政治目的和政治功能包含其中。那么，宪法规范存在不存在非政治的效力呢？回答是否定的。因为即使是表现于其他普通法律之中的，属于宪法规范完整结构范围的惩治性制裁，也不是简单的普通法律制裁或惩罚，而是宪法规范政治制裁效力的延伸和替代性措施，最终是宪法规范政治制裁效力的表现。例如，我国刑法中关于侮辱罪、诽谤罪和诬告陷害罪的规定，如果被视为宪法保护公民人格尊严这一规范的法律后果的话，那它就是宪法第38条“禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤诬告陷害”这一规范的政治禁止效力的延伸的具体表现。
　　最后，还有必要指出的是，宪法规范的效力是具体的，也是直接的，但这种效力的作用方式却是直接作用和间接作用之分。这是由于人们对宪法规范效力层次的要求和理解不同或者相对于不同的作用对象而言所致。如有的宪法规范相对于某一类社会的调整来讲，其效力能够直接发挥；但相对于该类社会关系中的具体事项和人头来讲，其调整效力的发挥则需要通过中间层次具体化。正因此，就使宪法规范效力作用的过程呈现出所谓直接性和间接性来。但不能由此就将宪法规范的效力分为直接性效力和间接性效力，因为效力的作用方式的直接与间接乃是人们主观理解的不同所致，它与效力本身还是不能等同的，应该说，宪法规范对社会和国家生活的调整与规范效力都是直接的。
　　　　　　四、宪法规范的适用
　　宪法规范的适用是与宪法规范的强制性和直接的规范性相联系的一个问题，宪法适用既是宪法强制力和规范性的要求和具体表现，同时也是宪法强制力和规范性的实现和保障。如果没有宪法适用，宪法的规范性便无从谈起，甚至宪法的存在价值也有必要从法律的范畴划入道德的领域。在我国宪法学界，关于宪法的适用有两种认识：一种观点认为，宪法不存在适用问题，因为宪法规范具有原则性和概括性特点，没有直接的强制力，虽然有规范性但没有适用性；另一种观点认为宪法有适用性，但由谁适用以及如何适用却无人探讨。对第一种观点笔者是持否定态度的，其理由已在“宪法规范效力”部分关于宪法规范具有直接强制效力的论述中有所说明。下面主要谈谈宪法适用的有关问题。
　　何为宪法适用？宪法适用，就是国家专门机关依照法定程序将宪法规范实施于国家生活和社会生活，促使守宪主体执行宪法，依宪办事的法律活动。就具体内容来讲，宪法适用包括正常适用和非正常适用两种。宪法的正常适用，是指国家有权机关依照法定程序制定宪法性的法律和有关实施细则，使宪法规范中带有原则性的规则具体化，或为可直接适用的宪法规范提供督促执行的措施，或者对已有宪法规范的含义进行解释说明，以保证宪法规范具体执行的活动。宪法的非正常适用，则是指国家有权机关依照法定程序对违宪行为进行裁决，确定违宪责任和实施宪法制裁的法律活动。宪法的非正常适用是宪法正常适用的最有效法律保证。
　　宪法适用不同于宪法执行或宪法遵守。宪法适用是为宪法执行或宪法遵守提供可操作性条件，同时督促宪法执行或宪法遵守，因而带有强制性、主动性和专门性；宪法执行或宪法遵守则是按照宪法规范办事，具有服从性、被动性和广泛性。宪法适用的主体是负有法定职责的国家有权机关，而宪法执行或宪法遵守的主体既包括国家机关，也包括社会团体、政党、各种政治力量、武装力量和公民个人。宪法适用性的目的是使宪法执行或宪法遵守有则可循、有则必循，而宪法执行或宪法遵守则最终使宪法规范得以实现，宪政秩序得以形成。
　　宪法适用也与普通法律的适用有所不同。普通法律的适用仅是指司法机关依照法定程序运用法律规范审判并制裁违法行为的活动。但宪法规范的适用除违宪审查外，还包括宪法性立法具体化和宪法解释，这也是由宪法规范的原则性特点所决定的宪法规范在适用上的特点。
　　宪法适用必须要有一定的条件：
　　1.要有专门的机关。无论是立法具体化、宪法解释，还是违宪制裁，都必须要有专门的机关专司其职，而且这些专门机关还必须具有行使该项职权的人力、物力和时间条件，以保证宪法适用的有效进行。在外国，宪法适用的机关是议会和特定的违宪审查机关；在我国，如果按照现行宪法的规定，宪法适用的机关应该是全国人大和全国人大常委会。
　　2.要有严密而合理的法律程序，以保证宪法适用的准确、及时、有效和有秩序，防止其中的随意性和违法行为。一般来讲，宪法适用程序包括普通立法程序、宪法解释程序和违宪审查程序。这些程序的设计及其作用应该是具体、全面、互相协调的，同时也应该是互补的和联动的。
　　3.要有公正性，即宪法适用本身要严格依照宪法和法律办事，不能受各种与宪法，宪政精神相违背的相关利益群体和相关政治主体的影响和干涉，以保证宪法适用的纯洁和有效。
　　4.要有权威性和强制性，即宪法适用的过程和结果要在全社会具有一体遵行的约束力，否则，宪法适用将会流于形式，宪法秩序更不可能实现。
　　　　　　五、宪法的局限性
　　任何社会调整的方式、手段、机制、规范都不是万能的和绝对的，它们既有积极作用的一面，同时又有其一定的局限性，有的甚至还有一些消极作用或可能带来的逆反效应。宪法也不例外，它的积极作用和局限性是并生并存的。对宪法的局限性进行研究，有助于全面准确的把握宪法的功能与作用，通过对宪法立法技巧和普通法律的完善来弥补不足，通过宪政运作尽量做到趋利避害。
　　依笔者所见，宪法的局限性有如下种种：1.立法过于原则，伸缩性较大。这往往导致宪法规范失去内在确定性，执法者随意性较大，并容易使其逃避责任；2.立法过粗，常留有宪政执法上的空白，易于形成执法独断专行，导致宪法被架空；3.规范设计偏重行为模式，宪法制裁很多情况下依靠具体法律来规定，导致宪法规范立法中特色性的宪政制裁较少，降低了宪法的规范性和权威性；4.制度性的确认和规定多，而实施性的规范少，导致宪法的监督保障无则可循，宪法往往流于形式；5.宪法对执政党的行为没有规范，导致执政党参与国家民主决策和民主施政过程中凭其党内规章和习惯操作，缺少有效规范。而一旦执政党滥用宪政组织和参与权力则必然导致宪政失控。
　　宪法的以上局限性为中外各国宪法所共有，不独为个别国家的特征，当然就这些局限性的危害程度来讲还是存在着国家之间的差别的。就宪法局限性的成因而言，立法不具体和立法过粗的局限性根源于宪法规范的原则性特点，这主要要通过完善宪政实施过程来解决，而不能单纯地通过大幅度宪法立法过细来达到目的；而后三点局限性则根源于宪法立法的传统缺陷，可以通过宪法立法调整来弥补。
　　具体讲，消除宪法局限性有以下对策；
　　第一，加强普通立法。这样一方面可以使已有的宪法规范更为具体而具有可操作性，另一方面也可以普通立法来规范宪法中不便规定的宪政管理空白事项，保证将宪政实践行为纳入法制化轨道。事实上，法制网络的健全和完备是保证宪法规定和宪政精神最终落实的有效条件，如果没有层层普通立法将宪法的规定逐次具体化，宪法的原则规定就犹如空中楼阁而无法接触和规范现实社会的人头和事项，宪政实施就失去依托条件。宪法统率普通立法，普通立法弥补宪法规范过于原则的不足，二者的统一作用才能建立起宪政秩序。
　　第二，强化宪法解释。宪法解释的功用在于阐发宪法原则，明确宪法规定的立法原意，同时也可根据宪政精神和宪法原则推出具体的合宪的行为规则。所以，强化宪法解释，一方面可以解决宪法实施中出现的问题，保证宪法适用的统一性和宪政精神的准确贯彻，另一方面也可弥补宪法立法的过于原则和填补立法空白。
　　第三，改进立宪方法，探索和完善真正的宪政制裁方法体系，尽量将宪法规范的制裁部分纳入宪法和宪法性法律，使宪法制裁不但在理论上成为与刑事、民事、行政制裁相并列的一种法律制裁方式，而且使宪法制裁在宪政实施中发挥最权威的主导性作用。同时，要注意在宪法立法中协调好制度确认和宪法保障措施立法的关系，使宪法监督和宪法制裁、宪法保障等制度在宪法条文上系统化、规范化。
　　第四，重视违宪审查。违宪审查一方面可以将一些宪法不能规定或不便规定的宪政管理事项纳入规范化的范围以内；另一方面在没有相关宪法规范立法前提下能起到规范社会宪政实践的作用；而一旦有了宪法规定，违宪审查又是督促其实施的最有效手段。所以，重视和强化违宪审查是弥补宪法局限性的重要一环。
　　
　　
　　
当代法学大连1～4,7D411宪法学、行政法学董和平19981998董和平　作者　西安西北政法学院　教授　邮编　710063 作者：当代法学大连1～4,7D411宪法学、行政法学董和平19981998

网载 2013-09-10 21:56:54

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