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　　农村合作基金会是广泛分布我国农村乡镇的“社区性的，在社区范围内为农业、为农民服务的资金互助组织”。目前，据不完全统计，全国已有2万多个乡镇及近4万个村建立了合作基金会，共拥有可融通资金约1000亿元。一些地方的合作基金会从其资金来源、资金投放、网点设置及其运作方式看，早已超出“社区内互助”的性质，向追求盈利的金融组织演变。
　　农村合作基金会的产生与发展，确实在一定程度上弥补了原国有专业银行（主要是中国农业银行）在农村退却所留下的资金需求缺口，适应了在农村建立市场经济体制的需要，对增加农业的资金投入，提高农民的收入起到了积极作用。
　　但在我国相当多的地区，自1992年以来，随着集资规模急剧膨胀，农村合作基金会开始暴露出一系列问题。至1996年底，基金会的集资规模比1992年扩张了十几倍。其资金来源构成中，个人股金已占绝大多数，可高达70％—80％以上，村社集体股金比例下降到不足5％。 资金的吸收与投放突破了社区性，许多基金会广设集资网点，筹资范围已由农村迅速延伸到城市，“股金”的性质变形为高息储蓄，不少基金会向入股者许诺比银行1年期存款利率高30％—50％的固定红息回报， 跨社区的资金投放及基金会间的资金横向调剂猛增。会员和服务对象分离，占集资总额75％以上的农户（个人）得到的合作基金会提供的服务借款所占比重越来越小，而入会资金不足集资总额1 ％的乡镇企业却享受了50％以上的融资服务等等。这种发展使农村合作基金会的性质发生了质的变化。在同样的经济大背景条件下，农村合作基金会也象其它农村金融组织（农业银行、农村信用社）一样，陷入了高额不良资产的境地，而其经营机制的“灵活”更使其步入高不良资产→高息吸储→高风险投放→更高的不良资产→更高息吸储的恶性循环。一旦循环链条达到某一边际断裂时，其信用基础的薄弱就不可避免地带来了地区性社会震动。
　　本文意在探讨地方政府（乡镇政府）在农村合作基金会演变过程中的强大作用，笔者认为，在我国农村现有的经济、社会环境下，正是地方政府的干预行为，导致农村合作基金会陷入目前进退两难的境地。
　　　　　　一、地方政府扶持农村合作基金会的动机
　　我国农村合作基金会出现于80年代初，80年代中期有了很大的发展，此后，特别是1992年以来，农村合作基金会遍地开花，它们几乎都是在社区政府的扶持下发展起来的。那么，社区政府扶持农村合作基金会的动机是什么呢？
　　在中国，由于市场发育的不完善，社区政府在社会经济现代化过程中实际扮演着重要的角色。社区就业的增加、收入的提高等都是地方基层政府所需承担的责任。由于多数农村，农民收入水平普遍较低，收税的难度大，税源不充分，乡镇政府所需的社会福利支出无法从低水平的财政收入中获得。“在此背景下所孕育的企业组织必将成为完成和实现社区、政府目标的一个重要承担者”（见《中国工业改革与效率》）。而作为政府对企业承担社区公共目标的一种补偿，社区政府也必然要将其所能支配的资源向社区内的企业倾斜。社区政府依据其所能获取的合作基金会决策空间，向这些企业投入资金，通过保障企业的运转直接获得较高的税源收入来保证政府目标的实现，同时也通过这一方式，增强企业对政府的依赖而间接迫使企业帮助政府实现社区的目标。
　　90年代以前，地方政府能够凭借自己的信用担保，为企业从原国有专业银行获取相当大一部分资金投入。而90年代以后，随着原国有专业银行确立效益目标，经营逐步规范化，政府担保失效了。同时，国有农村金融机构实施压缩增量投放，以盘活存量为主的政策，实际减少了对乡镇企业，特别是中小型乡镇企业的资金投放。这些，使地方政府通过企业实现社区目标的困难越来越大，企业摆脱社区政府的倾向更增加了政府的压力，因此，寻求社区政府可支配资源的冲动就愈发强烈。这可解释为地方政府大力推动农村合作基金会的动机。
　　　　　　二、政府如何获得农村合作基金会的决策权
　　首先，我们关注的是农村合作基金会的产权界线是否清楚。一般认为，市场形成的基础在于市场活动主体之间的产权界线是否清楚，有了清楚的产权界线，市场发育便可形成完整、明确的行为规则，抗拒非权益所有者的干涉与控制。当我们对农村合作基金会的产权结构进行考察时，我们发现，就帐面而言，基金会的产权界线基本是清楚的。
　　我国的农村合作基金会的建立是与农村双层经营体制的建立相联系的。80年代初，由于实行农民家庭联产承包制，生产队的职能发生根本性转变，退出了原来直接从事的土地经营活动。农村的社队集体资金实行“队有乡管”，实际上退出了生产领域，处于暂时闲置状态。这些“队有”资金由乡镇农经组织代管，少数经济较发达地区的农经组织便利用这些资金，开展内部融资活动，在保证村社正常支取使用的前提下，将闲置资金用于支持“两户一体”（养植户、种植户、个体工商户）和乡镇企业，利率略高于信用社，纯收益按代管资金额度分配。这是最初产生的一类农村合作基金会。另一类合作基金会则是在村社范围内，纯粹由农民自愿入股组建的。应该说，这样组建起来的合作基金会其产权界线基本是清楚的，其行为，如不以盈利为目的，不对外吸收存款，服务对象只限于社区内的集体经济组织内部或社区内的农户等，均表现出清楚的目标行为规划。
　　农村合作基金会大发展期间，股金比例提高非常快。例如，1992年底，重庆地区农村合作基金的股金占集资余额的53％，但到1995年底，股金所占比重已上升到85％，其中，个人股金在全部股金中占到75％，而村社集体股金只占4％。应该说，股金占绝大比重的这种发展， 表明基金会内部产权明晰化过程进一步增强了。而个人股金比例的大大扩张，应使基金会向着独立商品经营者的角色转化。但正象我们所看到的那样，各地的农村合作基金会均不同程度地受到了地方政府的行政干预，会员的合法权益得不到保障，其基本清楚的产权界线并没有能够抑制政府将其意志强加到基金会身上。其原因何在？笔者以为原因有二：
　　党的十三届八中全会《关于进一步加强农业和农村工作的决定》明确指出“中央、地方、集体和农民都要增加农业投入，逐步建立和健全国家、集体和农民个人相结合的投资体系”，要“继续办好农村合作基金会”。此后，全国各地在地方经济利益的强烈驱动下，都提出了把建立农村合作基金会作为深化农村改革的一项重要内容，作为广泛筹集资金、增加、扩大生产规模、增加财政收入的一项战略措施来抓。从上到下，层层布置、宣传，不断提出新的上规模的要求。政府出面组织、宣传、鼓动，等于以政府的信用为股东作了担保，急剧放大了基金会的集资效应，同时降低了基金会从不完善的市场组织资金资源的交易费用，地方政府的行为在一定程度上替代了市场的不足。在这一过程中，政府无需投入任何实物资源，仅给予名义上的支持，作为对等的回报，政府就可参与基金会决策空间的分割。
　　其次，地方政府在极大程度上充当基金会保护神的角色。农村合作基金会自其建立、发展过程中，始终没有相应的法律依据。仅有一些相关的文件和规定，如《关于进一步加强农业和农村工作的决定》，中发［1993］11号文件，1994年农业部和中国人民银行所发《关于加强农村合作基金会管理的通知》以及一些地方性的“通知”等。法律的欠缺，使地方政府在很大程度上扮演裁判者的角色。无论是基金会创办审批；还是在其运作过程中违规与否，如是否跨社区经营、是否随意升降利率；甚至经营管理是否规范；民主管理体制是否健全；资金风险机制是否完善等，几乎全部取决于地方政府的态度和判决。同时，基金会创办所需的各种要素也都多由地方政府出面，依靠政府权力来为其组织，包括与上级有权机构通融，与工商、税务、银行的交涉，甚至基金会的经营管理者的确定、办公场所的征用、欠款的催收等都必须依靠政府的保护与支持才能完成。如果说，地方政府的发动使其获得了一次性分割基金会决策空间的权力，那么，充当保护人和裁判员角色又使其获取了不断分割决策空间的权力。
　　正是由于政府的这种介入，使基金会的产权基础发生了变化。尽管很有可能地方政府在基金会中并无任何可以以合约形式出现，并可表现在基金会资产负债表上的有形投入，但政府却可以分享相当大的一部分只有产权所有者才应具有的决策权，从而使农村合作基金会的行为表现出了明显的政府动机。
　　　　　　三、我国农村现存的信用基础使政府大力扶持和发展农村合作基金会的动机蕴蓄了危机
　　几年来，原国有专业银行从农村的退却实际是有选择的退却，是向商业化转轨、规避风险的行为。对于那些效益好的大型乡镇企业，国有商业银行不仅未放弃，反而加强了扶持。同时，这些企业对农村合作基金会相对较小的资金资源也不感兴趣。据笔者对安徽、四川、陕西等地乡镇企业的调查表明，总资产规模较大的企业得到的贷款较高，紧缩并未对大型乡镇企业的资金使用构成威胁。这些企业总是能够在其需要时从国有商业银行获得充足的贷款服务。因此，真正需要社区政府动用合作基金支持的，社区政府也有能力支持的，仅是那些中小型的，难以通过制度性货币市场获得资金资源的企业。因此，社区政府扶持农村合作基金会的动机隐藏着极大的风险。
　　中小乡镇企业的资产通常是建立在高比例负债基础上的，随着金融机构日益商业化，这些企业获取贷款的约束变硬了，其信用条件的薄弱使其无法使用正规的信贷资金。即使是那些经营情况较好的小企业，也往往因贷款规模小，审查、监督成本相对较高而使金融机构不愿支持。偿债的压力、利用商业信用能力差、固定成本中非现金费用所占比例偏低、创造营运中现金流入量的能力低等，都使这些企业表现出强烈的不断扩大负债的内在饥渴。在其贷款饥渴遇到较强硬的约束时，便会向其它方面转移，而与其它的信用形式相比，农村合作基金相对较低廉的资金就成为这些企业的首选对象。
　　与高负债相对应的是这些企业所表现出的对国民经济景气的高度敏感性。据周其仁博士的研究表明，“从宏观角度看，乡镇工业企业的增长无论是在相对变动，还是绝对变动幅度上都经历着剧烈波动”。其得出的数据显示“样本企业的年度波动幅度比其所处的经济环境的年度波动幅度要大得多，……从年度增长率的变化幅度大小来看，呈现出显着的通增顺序，即‘全国工业→全民工业企业→集体工业企业→样本企业和乡镇工业企业’”。
　　当工业和国民经济景气来临的时候，从事工业活动的收益水平比之于获取债务的代价大大提高了，这对高比例负债经营的企业是一强刺激。同时，景气也在鼓舞着形形色色的债权人，使潜在的资金得以迅速注入了跃跃欲试敢于扩大“负债经营”的企业。　 正如我们曾在1984 —1985年、1987—1988年、1991—1992年经济升温过程中所看到的那样，哪个企业获得了更多的负债，它就获取了更多的收益机会。这对整个负债经营不能不产生强大的示范性效应。在企业获取贷款约束硬化的条件下，上述示范作用使地方政府不甘心坐视收益机会的丧失，因而动用和动员起所有可能支配的资源投入乡镇企业，其中包括农村合作基金会的资金。
　　而一旦经济不景气的苗头出现，相反的逻辑就要强制实现，银行及其它债权人常常会无视企业的日常支付需求而从严索要贷款本息。偿债的压力减弱了企业的经营性支付能力，进而削弱了企业的获利能力，更进一步减弱了企业获得债务的能力。于是出现大量陷于“偿债危机→支付困难，收益预期下降→更严重的危机”难以自拔的企业。而当企业无力招架偿债压力时，就会按照索债强硬程度的不同，拖延、减少甚至拒绝偿债。在这一序列中，很显然，合作基金会的债务排在后面。当上述危机达到最严重时，乡镇企业因其所处的农村环境，甚至可以停止全部流量，人员可以遣散回家种地，一切开支停止了，偿债的可能性也结束了。企业的资产存量难以被用来偿债，也无法被重组。没有拍卖市场（即使有，也由于乡镇企业除土地、简陋的厂房外，几乎没有其它的固定资产）；中小企业产权交易市场未建立；企业资产的所有权、经营权和收益权难以分离；以及对本地区就业的压力等，使企业的存量资产无法变现偿债。因此，企业资产存量的各个权益主体，只好一起耐心地等待景气的来临。
　　但这一轮经济景气的启动却不同于以往的几次：金融方面的约束空前硬化；国企改革使乡镇企业的制度优势丧失了，而其技术力量薄弱的劣势日益显现出来。乡镇企业的“苏醒”过程延长了，相当一部分企业可能就此“长眠不醒”。如果说，国有商业银行因其广泛的信用基础还可以承担存量的损失，等待一个漫长的消化过程的话，农村合作基金会却没有这一机会。兑付的压力，及改变现有经济环境的无力使其只有唯一的途径可选择——扩大集资范围，提高吸储利率，寅吃卯粮，试图以新债补旧债，但这不啻饮鸩止渴。经常不能及时兑付，使股民们疑虑重重，一有风吹草动便发生挤兑。无法兑付现金的储户们便将全部怒火发泄到曾经以其信用作为担保的政府头上，地区性的社会不稳定出现了。这是促成农村合作基金大规模扩张的政府所始料不及的。
　　农村合作基金会的出现、发展与演变作为一种必然，有其客观的社会、经济基础。本文仅就社区政府的作用对这一现象进行了粗浅的分析。毫无疑问，农村合作基金会的出现、发展与演变与我国农村金融制度的不完善直接有关。在对农村合作基金会进行处理的同时，我们不能不考虑对中小型乡镇企业的金融支持问题。这些企业的生存与发展不仅影响到我国国民经济的增长，更重要的是，它们解决了大量的农村闲置劳力的就业问题。目前，这些企业的现状实堪忧虑，而依靠传统的信贷工具看来已无法维持企业的正常、合理的发展。农村合作基金会试图填补国有商业银行留下的空缺使自己背离了最初的宗旨，走向了反面。但这一问题不解决就总会出现新的，其它形式的金融组织。
　　解决这一问题需要综合治理。
　　加快乡镇企业的产权改革。割断社区政府与企业的经济关系，结束企业双重经营目标的现状，使企业在遵守有关法律、法规的前提下专心于利润最大化的经营活动。正确审视与定位政府在经济中的作用，尽量避免在“宏观调控”的借口下，干涉与参与企业及其它经济组织的生产经营活动。
　　加快银行等金融机构的改革。应创造一种能够充分调动各层管理人员根据所面临的经营环境不断进行制度创新、工具创新的制度，加强对乡镇企业的服务，通过周到的服务，使企业感到失去服务的成本大于拖延、减少、拒绝偿债的收益，逐步培育企业的信用意识，将企业纳入有组织的货币市场的范围。有必要在大银行和小企业之间建立中介的担保机构，这种专业化的机构势必能降低银行向中小企业贷款的风险，增加中小企业获取银行贷款的可能性，并减少交易费用。
　　建立、培育与健全中小企业产权交易市场，增加中小企业存量资产的流动性，可以为企业处理呆滞资产、重组等提供有组织的规范市场规则。同时，也为企业的产权改革和新型企业组织形式的形成与发展提供制度保障。
金融科学（中国金融学院学报）京70～73,38F62金融与保险许施智19981998作者单位：中国金融学院国际投资系 作者：金融科学（中国金融学院学报）京70～73,38F62金融与保险许施智19981998

网载 2013-09-10 21:39:17

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