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　　在发展中国家的社会现代化进程中，必然伴随着行政管理的科学化进程。因为行政管理科学化本身就是社会现代化的重要组成部分，而且是在其中起着特殊作用的部分。发展中国家的现代化进程主要是政府主导型而不是自然发展型，政府在推动着现代化。因之，政府的行政管理是否科学，对其社会现代化的进展举足轻重。
　　要推进行政管理科学化，这是谁都不会有异议的。但中国当前的行政管理科学化的进程却显出一种孤军深入、单线作战的态势，结果是处处受制，举步维艰。因此笔者认为：推进行政管理科学化，既应注意行政管理本身的科学性，更应注意营造行政管理科学化的环境氛围。
　　行政管理科学化进程是在纷繁复杂的社会环境中进行的，它本身就是社会环境的产物。我们所说的行政管理科学化的环境氛围，就是指影响制约行政管理科学化环境的气氛。如果这些环境氛围是有利于行政管理科学化的，行政管理科学化的进展就会顺利得多。反之亦然。
　　行政管理科学化受制的环境氛围，可以说是一个要素复杂的系统，就其主要点来看，可列出经济氛围、政治氛围和文化氛围，笔者拟就此三个方面略陈管见。
　　　　　　一
　　行政管理科学化的经济氛围是指行政管理走向科学化的社会经济状况。从根本上讲，行政管理科学化是社会经济发展的必然要求，社会经济状况是行政管理走向科学化的推动力量。
　　我们知道，行政管理科学化的进程开始于19世纪末20世纪初。其所以产生乃是现代化大工业的发展所需。现代大工业促进了社会的分化，产生了多元的社会，导致了社会权力的分散和多元化。为了协调好各阶级、各阶层和各种社会集团的经济利益，政府必须依靠科学的管理。同时，由于社会事务日益复杂化，不采用科学方法也无法管理好社会事务。在这种情况下，传统农业社会依靠等级特权、以超经济强制的手段、以牺牲大多数社会成员即小农的社会利益的方法来满足统治阶级利益的政府管理方式就只好让位给科学性的政府管理了。从此，行政管理中以经验、权威为基础的管理就逐步向科学化的管理转变了。同时，现代大工业以追求高效益为目的，以科学管理为手段，这种社会经济形式对政府行政提出了科学化的要求，他们要求划定政府权力的范围、规范政府的行为、限制政府权力的为所欲为。《行政法》、《行政诉讼法》、《行政赔偿法》这些法律在许多国家通过实施，就是社会经济条件要求的典型反映。政府为了对社会、对社会经济发展负责，其管理活动就必须克服经验性、随意性而迈向科学性。
　　经济环境氛围对行政管理科学化起着决定和推动的作用。经济环境氛围包括生产力、生产资料所有制、社会产品分配、社会经济组织等。
　　在我国的经济环境氛围中，促进行政管理科学化的有利因素是较多的，它推动和促进着行政管理向科学化迈进，甚至可以说，我国行政管理科学化的起步是在经济环境的压力下开始的。
　　我国的行政管理在计划经济时代是全能的、包揽一切的。一切社会资源都由政府用行政权力配置。这种管理不讲效益，政治冲击力推动经济运行，不按经济规律而按主观意志办事，谈不上科学的管理。大跃进、“文化大革命”等灾难性行为便是这种不讲科学的管理的必然产物。80年代的经济体制改革冲破了行政权力的垄断和约束，家庭联产承包责任制、乡镇企业等农村经济开始走向市场，追求效益。继之，城市经济中的承包制、股份制、租赁制进一步摆脱行政控制。这就使得行政组织与经济组织的一体化走向二者的分离和分化，造就了许多以追求自身利益和效益为目的的经济独立实体。这些实体在一步步争夺自己应有的地位和权益，对政府对企业的干预采取抵制和反抗的态度。1984年以来，厂长、经理们一而再、再而三地呼吁扩大企业自主权，希望政府减少对企业的干预，使企业成为真正的法人。这种呼吁的实质是要求从根本上解决政企关系，使政府回归本位，让政府管好自己应管的事情。在这种情况下，政府相继向企业放权，《企业法》、《转换企业经营机制条例》对行政权和企业经营权作了初步的界定。当政府行政从企业管理中退出而又不能很快在宏观领域进行科学有效的管理时，出现了社会经济秩序的紊乱，如坑蒙拐骗、偷税漏税、制假制劣等随之产生。在企业维护自身权益和消费者维护自身权益的行为压力下，行政权力开始在监督、制定规章、惩治不法方面发挥作用了。这就是行政管理走的转变职能、改革机构的第一步。
　　当然上述有利因素并不说明在营造经济环境氛围方面就已大功告成，无事可做了。具体说来，还应从下述方面着手。
　　首先，还应在解决政企分开问题上继续努力。当前，政府仍在一定程度上履行着直接管理企业的责任，如决定企业领导班子的人选、向企业强行摊派、硬性调拨企业财物、以不断的检查评比骚扰企业的正常工作等等。这些既影响了企业的独立运作，又使政府陷于繁琐的事务之中，无力促进自身的发展，影响行政管理科学化的进度和范围。河北省政府致力于全省信息情报系统的建立，为企业提供信息服务，取得良好的经济效益和社会效益，深受企业的好评。这说明政府促进社会经济的发展如果抓住自己应该干的事情把它干好，比直接干预企业的工作效果好得多。政企分开，造就更多的经济利益主体，会大大增强推动企业自身管理科学的压力，同时，又使政府有条件来推动自身管理的科学化和高效化。
　　其次，进一步解决生产资料公有制的具体实现形式问题。过去，我们一直实行生产资料国有制，并认为它是公有制的高级形式。而国有制不是使生产资料所有者和生产资料直接结合的最有效的形式，而是国家政权（通过国家官员）同生产资料直接结合的形式，这种形式只能加强行政权力的垄断，而不会促进行政权力走向科学。当然国有制形式是历史形成的，不可能很容易解决这一问题。但是，通过有效的形式把国家所有制中生产资料所有者、劳动者和生产资料有效结合起来，使国家行政权力与生产经营适当分离却是必须解决的理论和实践的重大问题。只有寻找到了介于国家所有者和生产资料之间的这种中间环节式的关系者，才能既有利于经济的发展，又有利于行政管理走向科学化。当前经济体制改革碰到的重要问题也是国家所有制这个问题。如果公有制向多形式发展，促进行政管理科学化的环境氛围更为有利。现在，政府处于脱身不能、进身不行的尴尬境地，仍然陷在许多具体事务中，无法致力于自身的科学化、现代化建设。
　　最后，社会消费品分配的有序化。社会主义条件下社会消费品的分配应实行按劳分配的原则。但是当前经济环境氛围中分配不公现象严重。一方面是平均主义还相当严重的存在，另一方面是两极分化又在扩大，这就使社会各个阶级、阶层集团和个人对社会分配问题格外关注。社会分配问题成为社会经济生活中的敏感问题，稍有不慎，便会引发社会危机。这就大大地限制了劳动人事制度、劳动工资制度改革的进展。如果能调整社会消费品的合理分配，淡化居民对分配问题的浓烈程度，那就会使政府行政管理面临更少的逆向压力。因之，贯彻按劳分配原则，调整好社会消费品的分配，使之有序化，会大大有利于行政管理的科学化进程。
　　　　　　二
　　政治环境氛围是指政治制度、政治形势的情况。我们知道，行政管理本身就是政治活动的重要组成部分，因此，行政管理科学化直接受到政治环境氛围的影响和制约。改革开放以来，我国政治逐步向民主和法制方向发展，为行政管理创造了良好的环境氛围。因为行政管理科学化在政治上的前提条件是民主和法制。只有民主，人们才能有效地控制和监督政府，使之在行政活动中力求高效益，为广大人民提供及时而有效的服务。这样，政府行为就必须科学化。同时，只有在法制国家中，行政工作有法可依、违法必究，行政工作才有科学的标准和规范，行政管理才不会随心所欲，而是有明确的方向和目标，这样，才可能走向科学化。
　　目前，政治环境氛围的营造应从以下几个方面入手。
　　加强法制建设。科学的行政管理要求依法行政。行政权力的行使要有确切的依据、明确的对象和恰当的手段，这都需要有法律的保障，不然，行政权力的行使就会出现滥用权力或当使不使，造成行政工作的失误、失职。有人说，行政权力的科学化依赖于政治环境的法制化，此诚不假。改革开放以来，我国法制建设取得了不少的成果。人民代表大会制度的健全，大量的法律法规问世，为行政管理有法可依、依法行政创造了良好的前提。但是，我国当前的立法还不完善，特别是社会立法如保障公民权益和促进公民积极有效地参与各种政治活动（例如监督政府）等方面的立法明显落后于经济立法，因而使经济立法孤军深入，给政府的行政管理增加了难度。如破产法的出台缺乏福利保障相配合，结果破产企业的一切后果都由政府承担，而使政府苦不堪言。人民对政府进行有效监督的法律未出台，人民的监督就有随意性，也缺乏力度，因而对政府的行政管理科学化缺乏促进和监督力量。新闻舆论是促进政府行政管理科学化的重要力量，然而由于没有新闻法，致使新闻监督无法可依，新闻舆论机构总处于左顾右盼的犹疑状态。加强各种社会性立法，使各种法律联为一体，有机配合，是营造行政管理科学化的法制环境氛围的重要工作。
　　群众政治活动热情的激发。行政管理科学化既是政府领导人及其工作人员自身觉悟的要求，又是政府服务对象——广大群众敦促的结果。有人说，行政管理科学化的又一前提是社会民主化。行政管理科学化就是人们要求政府更好地为全民服务、政府适应人们的要求而自我改进的过程。可以说，没有广大群众政治活动热情的提高，行政管理科学化就缺乏动因和压力。这里所说的政治活动热情不应是宗教式狂热情感的迸发，也不应是纯信仰引出的非理智行为的动员，而应该是广大群众出自对自身、部门、地区、民族、国家的利益的关心而产生的功利性的情绪的更张。大跃进、“文化大革命”式的政治狂热并不是真正意义的政治热情，因为那是建立在无知、盲从的基础之上的。真正意义的政治热情应该和利益关注联系在一起。人们出自对利益的关心而对影响政府行为充满积极性，那才是真正的群众政治热情。如人们对领导人贪污腐败的关心是基于担心公众的（包括其个人的）利益为少数人侵吞而产生情绪的激动。这种情感使党和政府加大了惩治贪污腐败的力度，采取了不少有效的措施，就有利地促进政府对其领导人和工作人员的科学管理，这就营造了促进行政管理科学化的良好环境氛围。在当前我国这种群众政治热情的氛围是不足的。人们对个人利益的过分追逐、对集体和公众利益的过分冷漠，使得人们对政治活动热情不高。连选举人大代表这种关系国家政治生活的大事，人们倾注的关心都太少。对代表的提名、了解不关心，甚至对投票都不太关心，有的农村地区还要用发奖金或罚款的方式才能使农民去参加投票。广大群众游离于政治活动之外，政府行政工作处于无力的监督之中，那么，行政管理科学化就无从谈起。
　　要营造有利于广大群众发挥政治热情的环境气氛，需要建立健全各级各类群众利益表达的渠道和机制，使上下情通畅。群众的意见、利益和要求能够通过各种方式向党政机关表达、传送，并能得到应有的回答。只有这样，群众才会真正去关心政治，提高对政治参与和政治监督的积极性。假若陷入了无处可说话或说了也白说的状态，群众的政治冷漠是无法克服的。在当前我国向市场经济转化的情况下，社会各阶层正在发生分化、组合，形成不同的利益团体，这些团体之间有矛盾、有依赖、有协调，还有斗争。政府必须在其间充当仲裁者、审判员，因而必须建立起各种利益表达机制，否则行政管理工作会因信息壅塞而受到损害。
　　政治环境气氛中重要的还有干部人事制度改革。我国当前行政管理科学化进展缓慢的原因就在于我国笼统的干部制度及其管理方法。行政管理科学化要求政府系统的人员素质高、职位分类明确、人员相对稳定、有竞争机制等。而我国的干部人事制度仍然流行着统一调配的方式，党政、群团、企事业单位的领导干部是可以由领导机关和组织部门任意调整、使用的，不少干部都是万金油式的干部，对各行各业的领工作他都可以胜任，一会儿厂长、经理，一会儿局长、处长，一会儿校长、院长。同时，我国的领导干部除非犯罪犯法，很少被免职，因而被人称为“铁交椅”。这样一来就形成论资排辈的状况，优秀人才难以发挥作用。没有干部人事制度的进一步改革，行政管理走向科学化是不可想象的。要营造有利于行政管理科学化的干部人事制度环境，必须把政务类和业务类公务员区分开来，用各自不同的办法进行管理。政务类人员可以由选举、任命产生，而业务类人员必须经公开竞争考试产生，必须实行严格的职位分类，贯彻专业化原则。这样才能培养和造就一支高素质的行政管理队伍，行政管理科学化才有坚实的基础。
　　　　　　三
　　营造行政管理科学化的环境氛围还包括营造文化氛围。行政管理科学化是在一定的文化条件、文化状况下产生的，在一个文盲充斥的国家，在一个愚昧和无知的地区，是没有科学的地位的。行政管理的科学化是现代大生产和现代科学技术的产物，因此，它对文化环境的要求是绝对的。洋务运动时期的洋务企业，引进了先进技术，因文化环境与先进技术的背离，大部分都破产了，这便充分证明了这一点。
　　我国当前的文化环境氛围，有许多有利于行政管理科学化方面的因素。随着教育的发展和科技文化的传播，人们的科学文化水平、教育水平在提高。在广大行政工作人员中，管理现代化知识在普及，在大、中专学校中，管理科学为广大学生所了解或掌握。在工作单位，人们对领导干部的管理水平、管理方法有了更高的要求。1982年开始执行的领导干部知识化、专业化、年轻化、革命化的组织路线，促进了领导干部的知识水平和专业水平的提高。这些都会促进行政管理科学化的进程。但是另一方面，传统文化中崇拜领袖、崇拜行政权力的思想根深蒂固，又影响人民积极主动地督促政府走向行政管理科学化。广大农村地区、特别是中西部农村地区教育状况的落后，会制约行政管理科学化的进程。人们的迷信和无知还影响着有利于促进行政管理科学化的良好文化环境的形成。
　　营造有利于行政管理科学化的文化环境氛围，必须致力于下列工作。
　　首先，各级政府要大力推进九年义务教育的实施，特别是在广大农村地区。只有通过提高人们的文化知识水平，才能逐步改变其无知和盲从的状况，人们才能根据自己的认识去判断事物，去维护自身的权利，去监督行政管理本身。没有这一点，就会象现在广大农村一样，中央三令五申不准增加农民负担，但农民负担有增无减，却没有多少农民能够利用中央指示精神去维护自身利益，去抵制不合理的摊派。事实上广大农民难以掌握中央指示精神，也判断不出哪些是正当收费，哪些是乱收费，他们只能直觉到数目增加了。这显然是文化知识水平不高所致。
　　其次，要大力宣传科技知识，增强科普教育。中国是个历史悠久的国家，封建迷信曾是封建统治者愚弄老百姓的工具。算命、测字、观天象、看相、看风水这些东西对人们影响很深。80年代末90年代初以来，这些东西又沉渣泛起，不仅在农村，而且在城市，不仅在一般群众，而且在大、中专学生中都大有市场。这些东西磨损人们追求科学的意志和精神，把人们引向求命、安命的迷途中去。受这种迷信的毒害，人们不去学科学、学技术，不去追求卓越的管理而是去祈求上天降福。对别人用科学、用现代管理获得成功的路程视而不见，而只归因于其人运气好。在这种文化氛围下，怎么谈得上追求行政管理科学化呢？因此，要大力加强科技教育，加大科普宣传的力度，让人民懂科学、信科学、用科学。人们的科技知识增多了，科学水平提高了，就会对行政管理提出科学化的要求，就会驱使行政机关及其工作人员去推进行政管理的科学化。
　　最后，要加强宪法教育，树立公民的权利和义务观念，增强公民的主人翁意识。我国长期的封建专制社会中，广大人民处于任人宰割的地位，封建官僚依靠权势，为所欲为。处于这种状态下的人们形成了对官吏的恐惧和对清官的崇拜。虽然我国已经解放四十多年了，人民当家作主的社会主义制度已经建立，但由于历史文化传统的影响，人们对领导人仍有崇拜和恐惧的遗迹。领导一发指示，人们便习惯于称赞；纵使领导人说错了，也不敢争辨。一位县人民代表被选出后，说“谢谢领导的重视”！要纠正这些现象，就必须加强宪法教育，特别是加强国体、政体教育，加强公民权利和义务的教育，使公民树立权利和义务观念，增强主人翁意识，克服封建政治文化的影响，积极参与国家管理，行使好自己监督政府和行政工作人员的权力。这样，行政管理科学化的文化氛围就能逐步形成。＊
　　
　　
　　
四川师范大学学报：社科版成都25-29C3管理科学吴玉宗19961996 作者：四川师范大学学报：社科版成都25-29C3管理科学吴玉宗19961996

网载 2013-09-10 21:38:02

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