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　　作者认为，职能分类是管理分工的基础，管理职能是在系统目标与管理主体任务指导下对管理工作内容或工作过程按其质的规定性与统一性所作的分类，而不是系统目标与主体任务本身，也不是实现目标与任务的具体手段。而政府经济管理工作内容与管理过程质的规定性与统一性是由国民经济的产权特性和政府在经济建设中的地位与任务、客观经济规律以及管理对象的属性与特点所决定的。作者从科学管理的要求出发，通过对上述因素的系统考察，对市场经济体制下我国政府的经济职能进行了分类，并阐述了其客观必要性与主要工作内容。
　　作者：阮文彪，现在安徽农业大学农业经济系工作。
　　任何以共同劳动为基础的社会化大生产，客观上都要求管理主体按照分工协作的原则，对管理对象实施有效的管理，而管理分工的基础和依据是职能分类。只有在科学的职能分类的基础上进行政府行政管理体制与机构改革，才能从根本上做到因事设人、职责与目标明确，促进政府机构的“精悍与效率”，最终实现政府行政的目标。经济建设是党和国家新时期的工作重心，经济职能在政府职能中具有核心的地位。因此，科学地划分政府经济职能，对于当前的政府管理体制与机构改革，加快政府职能转变，促进社会主义市场经济的健康发展具有十分重大的意义。
　　按照科学管理的要求，管理职能强调的是管理对象与工作内容质的规定性（同一性）以及工作过程的有机统一性（内在联系），而这种“规定”与“联系”又是在特定系统整体目标与任务指导下的规定与联系，以保证系统目标与任务的有效实现。从目标与职能之间的关系看，管理职能仅仅是对工作内容或工作过程所作的分类，而决不是系统目标本身。管理职能按照分工与协作的原则与相应的管理机构联系起来，就构成了特定的职责结构。如果在划分政府经济职能时，不能认识这一点，不仅会造成职能划分的混乱，以致误导政府行政管理体制与机构改革，而且在实际工作中还会引起手段、职责与目标不明甚至颠倒错位的问题。我们当然不能象萨缪尔逊那样就事论事地把“最低的福利”、“公共劳务与税收”、“法定的命令”、“直接控制”、“稳定的财政政策和货币政策”、“政府从事生产”甚至“稳定尖锐和长期的失业和通货膨胀的循环及达到和维持健康的经济增长”都作为政府和经济职能（作者）。我们可以说“制订经济发展规划”是政府的职能，但“掌握和运用经济手段”能否作为“与规划”相提并论的政府经济职能是值得商榷的。如果不是按照科学管理的要求，按管理工作或内容的规定性与统一性进行职能分类，那么，这种划分对实际的管理分工又有什么指导意义呢？可以说，管理就是管理主体为实现系统（组织）目标，采用各种管理方法（手段、方式或途径），行使管理职能，对管理客体施加影响并对其结果负责的行为与过程。
　　那么，管理工作内容或工作过程质的规定性与统一性又是由什么决定的呢？我们认为，主要是由以下因素决定的：一是国民经济中的产权特性及政府在经济建设中的地位与任务；二是管理对象的属性与特点；三是客观经济规律。
　　社会主义市场经济体制的建立，要求政府和企业在“两权分离”的基础上，通过角色分离与重新定位，严格实行政企分开，各司其职，各负其责。政府在社会经常生活中主要充当国有资产所有者以及宏观经济管理者与调节者的角色，而企业在获得了生产资料经营权的同时，也就获得了作为法人主体和市场竞争主体、完全独立的商品生产者的地位与权力。政府和企业则是主要通过市场发生经济联系，国家利益和企业利益也主要是在市场联系中获得协调与统一。　　　
　　政府和企业市场经济地位变化后，政府经济管理的主要任务已不再是“直接领导和组织社会经济”，其主要任务包括三个方面：一是行使国有资产所有权职能，保证国有资产的保值增值，以巩固和壮大社会主义经济基础；二是对宏观经济进行调节与干预，以保证国民经济在结构优化和总量平衡的基础上获得有效增长；三是对微观经济活动进行指导、协调和服务，以增强企业活力，保证国民经济发展获得生机勃勃的微观基础。在管理方法上，随着“两权分离”和“政企分开”，企业在法律上获得了完全独立的商品生产者地位和经营自主权，政府也就不能通过对企业合法经营行为的直接控制与干预来实现宏观经济发展目标。市场经济体制下，政府应以市场为“中介”与“中心”，主要通过利用与价值有关的经济杠杆与手段，按照客观经济规律的要求，对社会经济生活进行间接调控，实现宏观经济发展目标。所有这些变化，必将对政府经济职能提出新的要求。
　　根据上述科学管理和实现政府宏观管理任务的要求，结合我国经济管理对象的若干特点，我们认为，市场经济体制下，政府应通过行使以下经济职能，才能充分发挥其在社会主义市场经济体制建设中的作用。
　　（一）制订计划　经济计划是实现有效调控的必要条件之一，是社会主义经济有计划按比例发展规律的客观要求。计划职能是任何社会化大生产的首要职能。社会主义经济就其本质来说，是以各种经济活动在计划指导下的自觉性为特征的，没有科学统一的国民经济计划，宏观调节就无的放矢，社会主义国民经济各部门之间的比例协调、生产和需要的相适应、总供给与总需求的平衡以及经济发展和国民经济现代化目标就难以实现。
　　计划经济体制和市场经济体制下的计划在本质上并没有区别，但其内容、范围和形式却有很大的不同。计划经济体制下的计划内容与范围基本上无所不包，并以年度计划为中心，虽然在经济体制改革过程中逐步缩小了指令性计划的范围，但传统行政管理的行为惯性使得许多指导性计划实际上等用于指令性计划，因而，不可避免地将各级计划部门的主要精力囤捆于年度计划的编制、落实执行与检查总结上，而计划执行的结果则是“形势大好，问题不少”。考虑到我们的计划水平不高和为了充分发挥市场机制的作用，市场经济体制下的计划应以中长期计划为主，计划工作的重点应放在预测总产值水平及其增长率的基础上，对总供给与总需求以及国民收入的平衡、积累和消费的比例、投资规模与结构、产业结合、技术结构、地区结构、劳动就业、货币发行等重要方面进行计划。为了提高计划的科学性，要彻底改变传统计划经济体制下计划决策的观念和方法，实现计划决策的民主化与科学化。
　　（二）管理资产　“两权分离”后，政府代表国家行使国有资产所有者的权力与职能，通过国有资产的界定与评估、经营权让度与风险管理、国有企业经营监督等工作，确保国有资产的保值增值。目前，理论界对改革全民所有制在国家所有制下的产权形式和国有资产管理办法尚存在着争论与分歧。所面临的主要问题是，国有大中型企业在获得了“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的法人实体和市场竞争主体后，能否真正承担起“负盈又负亏”的责任。如果不能真正改变目前的“负盈不负亏”状况，国有资产的保值增值只能是一个理论上的可能性。“管理的基本原则－－一定的人对所管的一定工作完全负责。”无论国有资产经营权采用何种形式让度，国有资产管理的关键在于政府能否在经营权让度条件上来个“质的跳跃”，真正克服“软性约束”，硬化风险责任约束刚性。
　　（三）组织培育市场　健全的市场体系是充分发挥市场机制功能的基础和前提。我国的市场体系还很不完善，特别是全国统一的、与世界市场接轨的大市场急待进一步发展与完善。市场是商品生产与交换发展的结果，但不能因此否认市场对商品经济的反作用。实际上，我国商品经济发展落后与市场发育落后有很大关系，长期用人为的手段遏制市场的发育所带来的恶果是人所共识的。改革开放以来的实践证明，地区经济的发展在很大程度上取决于那里的地方政府“搭台”是否搭得好。市场建设涉及到布局、资金、技术、管理以及各方面等一系列问题，不可能仅仅依靠几个部门和企业自身力量，就能解决好的。社会主义统一的大市场体系要求彻底打破部门和地区封锁与壁垒，拆除一切有碍于市场发育的樊篱。政府要在调动各方面积极性并给予方便、协调与支持的同时，妥善安排与组织好市场建设，中央和地方政府要合理分工，密切配合，争取在较短的时间内建立起较为完整统一的社会主义市场体系。
　　（四）规范市场市场经济的健康发展需要平等、公正、公开的市场秩序。如果市场处于紊乱无序的状态，市场机制就无法有效地发挥作用。政府规范市场的职能就是通过“市场规范”及其相应的市场管理组织体系，造就一个平等竞争、公平公开交易、合法经营的市场秩序。市场规范是一切市场主体权力义务规定和市场交易行为与关系准则，任何违反市场规范的行为都将受到法律和行政制裁与舆论谴责。政府规范市场的职能主要通过两方面工作来实现：一是完善市场经济法规和市场行政管理制度；二是完善市场管理组织系统。规范市场的基本要求是做到“有法可依，违法必究，执法必严”，各部门和机构既要合理分工，又要配合作战。目前，市场铁序较为混乱的状况必须引起各级政府的高度重视，采取切实可行的措施，促使市场行为的法制化、规范化。
　　（五）调控市场　现代市场经济并不等于“自由经济”，社会主义市场经济在本质上应是按照宏观经济计划运行的自觉过程，建立社会主义市场经济的目的就是要使市场在社会资源配置中起基础作用，以利于进一步解放和发展生产力。在决策主体多元化和自由竞争的情况下，市场机制的自发作用对宏观经济运行具有自动调节的功能，最终实现资源的优化配置，社会主义市场经济发展要求政府充分利用这种自动调节功能。但市场有其自身的弱点和消极方面，完全竞争的市场在现实中也是不存在的。市场的自发性和盲目性特点所导致的消极后果包括竞争过程中资源的重复与盲目配置造成资源的浪费与损失，投资和需求膨胀引发通货膨胀，收入分配不公导致贫富悬殊甚至两极分化，等等。这些后果在市场尚未发育成熟、资源短缺、供求矛盾突出、区域间生产力水平差异大的情况下更易发生。并且市场机制对优化资源配置的作用过程是较为缓慢的，对公共物品的供给无能调节。因此，如果任其自发作用，不仅宏观经济发展目标难以实现，而且可能还会引起宏观经济发展的波动、震荡乃至危机。过去，我们试图通过直接干预的方法和手段来实现宏观经济按比例发展。实践证明，这种直接调控的方法与手段不但难以保证计划目标的质量与效率，而且窒息了微观经济活力，给经济发展带来了一系列严重的问题。市场经济体制下，各个微观经济单位实行分散自主决策，政府则通过市场实现间接调控，通过“政府调控市场，市场引导企业”来解决国民经济按计划目标运行的问题。政府调控市场的依据是科学的计划与客观经济规律。实际上，市场调控是在科学计划指导下，按照客观经济规律，自觉干预市场机制的过程。政府调控市场主要方式有两种：一是利用经济杠杆与手段（主要是财政政策与货币政策）；二是直接参与市场（物资吞吐，中央银行公开市场业务，直接投资等）。通过引入和调节可控市场参数，影响企业活动的约束条件与环境，促使企业做出符合宏观调控目标要求的决策，使其经济活动朝着宏观计划要求的方向发展。
　　（六）服务市场（主体）　政府作为社会经济生活的领导者，领导者重要职责之一就是为对象提供服务，从某种意义上讲，“领导就是服务。”社会主义市场经济的健康发展要求市场主体诚实劳动、合法经营，同时，激烈的市场竞争会使经营者和消费者在生产经营与商品消费中遇到各种困难，劳动者在知识更新与就业上遇到障碍，市场主体之间会产生各种矛盾与纠纷。因此，政府应通过各种服务帮助他们摆脱困境，适应市场与环境。这些服务内容包括提供公共物品、法律宣传与咨询、经济信息发布、资产效益评估、企业发展战略研究、就业指导与培训、经济关系协调等等。
　　（七）保护与治理环境及保护动植物与人民群众的生命安全　发达国家工业化过程中的环境污染有目共睹，环境问题已引起经济学家们与国家社会的高度重视，经济与环境协调发展的呼声越来越高。人类作为生态系统的有机组成成份之一，也只有在与环境的协调中才能求得全面与长远的发展。我国在世界环境保护与治理中的地位及社会主义基本经济规律决定了我国政府在市场经济建设中必须从战略高度重视环境问题。我国地大物博，特别是生物资源十分丰富，许多动植物资起源于我国，有些为我国所特有。对这些珍稀的国民财富应予以珍惜与爱护。此外，农业在我国国民经济中举足轻重，动植物的自然再生产过程是农业赖以生存与发展的自然基础。因此，保护与治理环境及保护动植物的安全在我国经济发展中具有特别重要的地位。
　　（八）严格控制人口增长　经济再生产包括物质资料再生产与人口再生产两个相互联系、相互影响的方面，人口的再生产必须与生活资料再生产相适应与协调是马克思主义的基本经济观。计划生育是我国的一项基本国策，必须警钟长鸣，严抓不懈。
　　（九）社会经济救助　共同富裕、人道主义和国际主义是社会主义的基本特征，社会经济发展的不平衡性是我国现阶段经济发展的重要特点。市场竞争的加剧可能还会在一定程度和范围内加剧城乡之间、地区之间、企业之间、个人收入之间的差距。国内的基本矛盾决定了我们现阶段要实行“以按劳分配为主，其他分配形式为补充”的分配制度，在一定程度、范围和时间内承认并允许这些差距的存在，以利于发展社会生产力。然而，社会主义的根本目的是消灭这些差距，实现共同富裕。国民经济系统的整体性特点决定了如果这些差距超过一定程度、范围和时间，就会严重影响国民经济的发展。实际上，“二元经济结构”、东西部差距已成为制约我国国民经济发展的重要因素。此外，我国自然灾害频繁，受灾范围广，灾情重，对于大范围的灾害，需要政府救助与社会救助（包括来自国际社会的救助）相互配合，才能保证灾区人民尽快恢复生产与生活。因此，在社会主义市场经济建设中，要有“全国一盘棋”的思想，坚持“三个有利”的标准，执行“效率优先，兼顾公平”的方针与分配政策，积极发展社会保险保障事业。同时，我国政府还要在力所能及的范围内向其他发展中国家与灾害国家伸出援助之手，帮助他们发展经济，改善与恢复生活。政府社会救助职能是社会主义优越性的具体体现，做好政府发展援助、灾难救助、个人（家庭）救助以及接受安排国外援助与对外援助，是建设社会主义物质文明与精神文明的共同要求。
　　（十）资助社会公共事业　社会主义各项事业的发展离不开国家的财政支持。发展公共事业，提供公共服务，不仅是社会主义市场经济建设的目的，而且是社会主义市场经济健康发展的重要条件。公共事业是国家主权安全、社会安定团结、市场经营环境优化的重要保证。因此，合理分配财政收入，支持社会各项事业的发展，是任何国家政府的共同经济职能。
　　（十一）体制改革与创新　改革开放给我国经济带来了举世瞩目的成就，并成为新时期最鲜明的特点。改革的目的是通过调整与完善社会主义上层建筑与经济基础、生产关系与生产力不相适应的成份，解决社会主义发展动力问题。生产力与生产关系总是在不断发展的，一劳永逸的经济体制是不存在的。我国经济体制中尚有许多不适应生产力发展的成份，经济体制改革是一项长期而艰巨的任务，改革也是一场革命，改革的目的也是为了解放生产力。我国经济体制改革具有自身的目标与特点，改革的目标模式是建立社会主义市场经济体制，改革的过程是社会主义制度的自我自觉的完善过程。然而，改革并非中国“特产”。改革与发展是当代世界经济生活的重大课题。从资本主义社会的“明治维新”到“新制度主义”与“制度创新”，从东欧的“体制变革”到戈尔巴乔夫的改革号角，都是从改革中求发展的尝试。应该清醒地认识到，一旦改革成为必要，台阶上的一切绊脚石都将被改革大军踢到一边，甚至坠落深渊，而无论其多么顽固，也都将被抛在历史的后面。改革是历史发展的必然要求与必然趋势。
　　（十二）扩大对外开放，改善对外经济关系　开放是系统发展的必要条件。我国基本上还是一个贫穷落后的发展中国家，对外开放的目的是通过创造生产力要素与商品在国际范围内的流动环境，利用国外的资金、资源、技术、管理经验和国际市场来促进国内经济的发展。２０世纪世界市场的最终形成使得全球经济一体化，当今世界又出现了区域经济集团化趋势，使得国际经济关系变得更加复杂。因此，政府要在平等互利的基础上，进一步加快改革开放的步伐，努力发展与改善与世界各国，特别是与发达国家的经济技术合作关系，培育良好的投资环境，保护中外经济技术合作主体的合法权益，充分利用国际分工与国际贸易，带动国内产业结构、技术结构的优化，以尽快实现国民经济的赶超目标。
　　　　　　　　　　　　　　（责任编辑：田焱）
　　
　　
　　
经济体制改革成都104-109F10国民经济管理与计划阮文彪19951995 作者：经济体制改革成都104-109F10国民经济管理与计划阮文彪19951995

网载 2013-09-10 21:31:41

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