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　　直到20世纪末，东西方国家才终于在这一点上达成了共识：市场机制是迄今为止人类拥有的最具效率和活力的经济运行机制和资源配置手段，其无与伦比的功能优势在于借助价格机制的作用，把经济人的理性利己行为转变为利他行为，并自动实施供求调节，实现经济运行的瓦尔纳均衡和资源配置的帕累托最优。但是市场机制也不是万能的，即使是在发达的市场经济条件下，市场机制也存在着自身无法克服的缺陷。这些缺陷在西方市场经济中被称为“市场失败”。市场失败为政府干预提供了基本依据。事实上，在发达的西方市场经济中，政府干预已成为渗透到市场经济运行过程中的“内生变量”。（注：关于政府干预，国内外学者有许多阐释。如斯蒂格里兹：《政府经济学》， 春秋出版社1988年版；《政府为什么干预经济》，中国物资出版社1998年版；世界银行《1997年世界发展报告》编写组编着：《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，中国财政经济出版社1997年版；蔡玉峰：《政府调节经济学》，中国发展出版社1995年版；徐滇庆、李瑞：《政府在经济发展中的作用》，上海人民出版社1999年版。）对处于市场化初期、有着特殊国情的中国来说，市场失败比发达市场经济国家表现得远为复杂和严重，相应的，政府在干预社会经济生活、弥补市场失败、推动市场化改革方面就必须承担更重要的职能，也面临着更艰巨的挑战。
　　　　　　一、由市场固有缺陷决定的中国政府一般性经济职能
　　对一切实行市场经济的国家而言，市场机制固有的内在缺陷具有普遍性和必然性，由此而造成的市场失灵要求政府必须在以下几方面发挥其经济职能。
　　1.保持国民经济的综合平衡和稳定协调的发展市场调节实现的经济均衡是一种事后调节并通过分散决策而完成的均衡，它往往具有相当程度的自发性和盲目性，由此产生周期性的经济波动和经济总量的失衡。例如在粮食生产、牲畜养殖等生产周期较长的产业部门更会发生典型的“蛛网波动”。再者，市场主体在激烈的竞争中，为了谋求最大的利润，往往把资金投向周期短、收效快、风险小的产业，导致产业结构不合理。这就需要政府运用计划，利用财政、货币、信贷、汇率、优惠、制裁等政策措施、经济杠杆和法律手段，特别是采取“相机抉择”的宏观调节政策，适时改变市场运行的变量和参数，以减少经济波动的幅度和频率，同时通过制定发展战略和产业政策，或对若干重要领域进行投资来引导生产力的合理布局，优化产业结构，保持宏观经济稳定与经济总量平衡。
　　2.遏制市场竞争走向垄断　在市场竞争较为深入的阶段，自由竞争往往会走向自己的反面——产生垄断，而垄断又会极大地限制竞争，从而导致对市场竞争机制的扭曲，使其不能发挥自发而有效的调控功能，这就需要政府充当公益人，对市场主体的竞争予以适当的引导、限制，如制定反托拉斯法、价格管制、控制垄断程度等。在这方面西方发达国家百年来的经验教训多有可供我们借鉴之处。
　　3.补偿和纠正经济外在效应　所谓外在效应（externality ）是指“单个的生产决策或消费决策直接地影响了他人的生产或消费，其过程不是通过市场”。（注：贝格、费舍尔和多恩布什：《经济学》（英文版），纽约，1984年，第334页。）也就是说， 外在效应不能通过市场机制自动削弱或消除，这意味着有些市场主体可以无偿地取得外部经济性（external　 economics ），　 而有些当事人蒙受外部不经济性（external diseconomics）造成的损失却得不到补偿。 前者常见于经济生活中的“搭便车”现象，后者如工厂排放污染物会对附近居民或其他企业造成损失，对自然资源的掠夺性开采和对生态环境的严重破坏等。这类外在效应难以通过市场价格表现出来，当然也就无法通过市场交换的途径加以纠正。通过意识形态信念和道德教育固然能够使之弱化，但作用毕竟有限。只有通过国家税收或补贴政策或行政管制，才能使外部效应内在化，最大限度地减轻经济发展和市场化过程的外在效应，保护自然资源和生态环境。
　　4.组织与实现公共产品的供给　所谓公共产品，是指那些能够同时供众人共享的产品和劳务，并且供给它的成本与享用它的效果并不随享用它的人数规模的变化而变化，如公共设施、环境保护、文化科学教育、国防等。正是公共产品具有消费的非排它性和非对抗性特征，一个人对公共产品的消费不会导致别人对该产品消费的减少，于是只要有公共产品存在，大家都可以消费。这样，一方面公共产品的供给固然需要成本，这种费用理应由收益者分摊，但另一方面，即公共产品的供给一经形成，就无法排斥不为其付费的消费者，于是不可避免地会产生如前所述的外部经济性以及由此而出现的“搭便车者”。更严重的是，既然如此，人人都希望别人来提供公共产品，而自己坐享其成，其结果便很可能是大家都不提供公共产品。而缺乏必要的公共产品，便会大大降低资源配置的效率。这就需要政府以社会管理者的身份组织和实现公共产品的供给，并对其使用进行监督。
　　5.调节收入和财富分配　一般说来，市场能促进经济效率的提高和生产力的发展，但不能自动带来社会分配结构的均衡和公正。奉行等价交换、公平竞争原则的市场分配机制却由于各地区、部门（行业）、单位发展的不平衡以及各人的自然禀赋、教养素质及其所处社会条件的不同，造成其收入水平的差别，产生事实上的不平等，而竞争规律往往具有强者愈强，弱者愈弱，财富越来越集中的“马太效应”，导致收入在贫富者之间、发达与落后地区之间的差距越来越悬殊，构成对经济持续增长和社会协调发展的极大威胁。这就需要政府通过制定社会保障政策等措施，调节收入分配，防止贫富分化。
　　6.划定市场主体的产权边界和利益分界，维护经济秩序　在市场经济活动中，个人、企业等市场主体的各种经济行为的方式及其目的的实现固然受到市场各种变量的支配，并且这些变量以其特有的规律调整着他们的行为，自发地实现着某种程度的经济秩序；但是作为经济人以谋求自我利益最大化为目标的市场主体又总是在密切、广泛、复杂、细致的经济联系中进行竞争，产生利益矛盾和冲突是不可避免的，而当事人自己以及市场本身并不具备划分市场主体产权边界和利益界限的机制，更不具备化解冲突的能力。这就需要以社会公共权力为后盾的政府充当仲裁人，设定体现和保障市场原则的“游戏规则”，即以政策或法律的形式明晰界定和保护产权关系的不同利益主体的权利，保证市场交易的效率和公正性，确保市场机制运行的基本秩序及市场主体的合法权益不受侵犯。
　　上述六个方面是所有市场经济中政府所必须履行的职能，是弥补市场的内在缺陷的需要，也是政府干预的基本方面，中国当然也不例外。
　　　　　　二、由体制转型决定的中国政府阶段性经济职能
　　中国处于市场化进程初期亦即体制转型期，不仅面临着市场机制存在内在缺陷的问题，而且面临着市场力量薄弱，从而不能充分有效地实现资源配置的问题。这样中国政府除了弥补市场失灵外，还必须在以下三个方面发挥其功能。
　　1.部分地替代市场　所谓部分地替代市场，就是在市场机制尚不能充分发挥作用的领域，由政府代替市场行使一部分配置资源的职能，以适应经济发展的需要。在我国现阶段，市场经济形成和发展所需要的各种资源都很有限，特别是现代企业家人数较少，素质也不高，尚没有成为一支重要的社会力量，这样，单靠市场机制来引导现代化经济的发展，不仅力度不够，而且持续的时间较长，稳定性也较差。这在客观上要求政府代替市场行使一部分配置资源的职能，以推动现代化经济的发展。
　　政府的替代活动，主要表现为政府选择和确定某些有动态比较优势和示范效应的现代产业部门，运用政权力量影响其要素投入和配置状况，以促进其发展。从政策手段看，政府替代，是政府用行政办法直接代替市场行使配置资源的职能，如兴办国有企业，对某些生产要素的价格实行直接的干预等。间接替代，是政府通过财政补贴、信贷分配、税收优惠、进口限制等办法，影响民营企业的经营方向，使其投资于经济发展急需和潜在收益率较高的项目，或通过经营许可、价格限制等办法，防止私人经济部门中的过度竞争。需要强调的是，此类职能具有明显的阶段性，被称为“发展中的政府职能”，随着市场体系的完善，这一职能将逐步弱化。
　　2.培育市场　所谓培育市场，是指由政府采取种种措施，为市场发育创造良好的环境和条件，以加快市场发育的进程。在市场经济建设过程中，中国政府之所以要承担起培育市场的作用，是由于我国的市场发育受到社会历史条件特别是传统计划经济体制的强韧惰性力的重大制约。在市场化进程十分缓慢的情况下，要拆除市场发展所面临的各种障碍，建立能够促进市场发展的机构和经济条件，政府必须发挥重大的关键性的作用。
　　培育市场是一项巨大的社会系统工程，其中关键性的几项内容是：（1）培育市场主体。政府应废除各种形式的等级制度和特权制度， 使社会各阶层均有择业、就业、迁徒、契约的自由。要鼓励民间的投资热情，使民营企业制度尽快建立起来，要进一步深化企业制度改革，使其逐渐成为独立的市场竞争主体。（2）建立市场体系。 在发展商品市场的同时，要重点培育要素市场，促进有关改善劳动、资本、技术、信息等市场的制度的发展。要打破地区封锁、部门垄断的局面，促进国内统一的大市场的形成。（3）改进价格制度。 但应注意克服政府干预所带来的价格的过度扭曲，逐渐把价格理顺，特别是要逐步建立起主要由市场形成价格的机制，在时机成熟的条件下，允许大多数商品和要素的价格在市场上形成。（4）加快宏观管理体制的改革， 使市场机制更充分、更有效地在资源配置中起基础性作用。政府宏观管理体制的改革要立足于使经济运行中的主要参数，都通过合理的影响市场价格信号而起作用。政府宏观调控则主要针对经济周期、通货膨胀、失业、国际收支等总量问题，为市场机制的发育与演化创造良好的条件。（5 ）加快国内市场与国际市场的对接。如促进进出口贸易的发展，改善投资环境，吸引外国直接投资，打破国内与国际两个市场相互分割的体制。培育市场是一个制度变革和制度创新的过程。在这个过程中，政府应进行市场法制建设，制定并实施各种市场法规。
　　3.推进市场化改革　中国要在很短的时间内实现从根深蒂固的传统计划经济体制向现代市场体制的根本性转变，其间政府起着重要的推进作用，这主要表现在几方面：（1）减少无序状态，缓解矛盾冲突， 将混乱限制在最小范围内，缩短体制转轨过程，并保证平稳顺利地实现市场化改革目标。特别是中央政府对加快建设新体制机制和法律框架具有决定性作用。（2）引入市场经济会造成社会躁动不安， 并很可能造成大规模政治冲突。这时，政府就应该以说服为后盾，向社会公众灌输市场经济观念，在社会普遍推行市场经济原则，逐步使之为公众所接受并法律化。（3）市场化改革过程就是利益重新调整的过程， 它在短期内会引起通货膨胀、失业、经济失调和相对收入下降等剧烈波动，贫富差距迅速扩大。由此势必导致一部分人产生失落感，对现行分配制度产生不满，如果不满情绪弥漫全社会，就会变为社会不稳定的重要因素。这时，为了减少改革阻力，政府就应该为失业人员提供保险，创造就业机会等。（4 ）经济改革的成功需要一个稳定的相对宽松的宏观经济环境。在体制转轨过程中，改革举措的失误，常常导致宏观经济不稳定，如高通货膨胀、外贸逆差、金融系统混乱等。宏观经济不稳定会阻碍体制转轨。这时，政府就应该实现政府财政收支平衡，营造宽松的经济环境。总之，对于中国这样的市场经济后发国家，政府对于促进市场发育和建立市场竞争秩序负有更加重大的责任。我们完全可以利用自己的“后发性优势”，充分利用社会有组织的力量缩短赶超的过程。在这一过程中，需要注意以下两点：第一，政府行为是帮助市场的发育，推进市场化改革的进程，而不是越俎代庖。第二，所谓市场秩序，说到底，就是平等竞争的秩序。因此，为了建立市场秩序，最主要之点是设定规则，保护平等竞争和防止各种妨碍竞争的行为，防止可能发生的并遏止已经出现的各种各样“分利集团”（注：奥尔森：《国家兴衰探源——经济增长、滞胀与社会僵化》，商务印书馆1993年版，第1章。 ）等各种形式的垄断。当然，我们强调目前培育市场行为的重要性，是以确保市场在经济运行机制中的基础性地位为前提的，政府在资源配置上只能是市场机制的必要的补充者和引导者，处于从属地位，否则就会导致政府失败。（注：金太军：《政府失灵与政府经济职能重塑》，《经济体制改革》1998年第2期；金太军、谈镇：《政府失灵的对策研究》，《晋阳学刊》1998年第3期；唐兴霖：《政府主导与市场机制》，《华夏》1996年第1期。）
　　　　　　三、由国情决定的中国政府特殊性经济职能
　　中国是实行社会主义制度的、落后的东方大国，中国的特殊国情决定政府必须在以下几方面充分发挥其特殊的功能。
　　1.对人口的刚性控制　中国庞大的人口基数，造成控制人口压力很大。而市场化的改革措施在一定程度上弱化了政府控制人口的手段，许多行之有效的计划生育行政管理措施相继失灵。人口增长过快，对资源的压力加重；人口增长也增加了就业负担。为了控制人口，同时又保证市场化改革的顺利进行，政府有必要在计划生育方面加强干预，确保实现人口控制目标。从人口结构看，伴随着人口转变，人口老龄化日益迫近，单纯依靠市场机制不能充分解决养老金筹集和使用问题，只有政府强制实行社会保障计划，才有可能解决得比较好。
　　2.强化对环境污染的防治　近年来，中国的环境污染问题越来越严重，这与市场化的改革有一定的相关性。一些地区、部门和企业忽视环境保护，忽视社会效益，以牺牲环境和资源为代价换取经济的超常规增长。值得注意的是，污染源在结构和分布上也正迅速发生变化，由城市向农村扩展，由以工业污染为主向生产型和生活型污染并重转变，并伴随着由以点源为主向点源与面源并重方向转变。生活污染和农村污染已成为环境污染的重要部分。经验表明，靠市场机制来解决环境污染问题是不可能的，政府尤其是中央政府必须承担起防治环境污染、整治国土资源的责任，通过对污染物排放量的总量控制、完善环境收费制度等手段，抑制环境污染，保护生态平衡，实现经济和社会的可持续发展。
　　3.加大基础设施建设的投入　中国地域辽阔，地理复杂，加上历史的原因和经济发展水平的限制，基础设施建设严重滞后，对经济发展的“基础瓶颈”制约十分明显。而基础设施建设项目一般都具有一次性（启动）投资规模大、“门槛”投资成本高、行业进入难度大、建设周期长、直接经济效益较低等特点，企业一般不愿也不能经营。如果仅靠市场推动是难以发展的，必然形成滞后于国民经济发展的“基础瓶颈”。缓解“基础瓶颈”的制约需要政府强制集中社会财力，通过财政、金融、税收、产业政策等政府行为和公共政策手段支持补贴公共项目建设，强化发展社会基础设施，使之从“滞后”达到“适应”，逐步实现“超前”，从而扫除中国经济起飞的严重障碍。
　　4.缓解就业压力　在市场经济转型过程中，中国将面临大量的公开或潜在的失业人群。随着经济市场化程度的扩大，城市失业率普遍上升，在职失业逐渐显现为公开失业。据国家劳动部统计，到1996年底，我国城镇失业率为2.9％，尚未突破3％这道警戒线（注：王东：《改革、发展、稳定的协调机制论》，《北京大学学报》（哲社版）1994 年第6期。），但隐性失业率高达16.7％。若加上约1.07亿的农村剩余劳动力当中每年约有2000万人流向城镇，（注：夏积智、朱红：《我国就业问题研究》，《经济学动态》1995年第10期。）则失业率会更高，因此我国面临着劳动力供需极度失衡的总量矛盾。在目前我国劳动力资源呈无限供给的情况下，政府推动劳动力市场的发育与制定降低失业率的政策必须同时并举。此外，为了保障失业人口的基本生活需要，政府必须加强干预，为他们提供必要的生活保障。
　　5.遏制贫富分化　近年来中国的贫富差距呈不断扩大趋势，无论是人群还是地区均是如此。据分析，20％的高收入户和20％的低收入户的收入差距之比，1992年为3.4倍，1993年为3.6倍，1994年3.9倍， 呈拉大趋势；城乡居民收入之比则从1978年的1.8倍扩大为1994年的2.9倍，同期农民的收入差距从2.9倍扩大为6.6倍。造成这种贫富差距乃至悬殊的原因固然是多方面的，有历史形成的原因、地区资源禀赋的差异、国家经济政策的倾斜，以及新旧体制转轨时期的不公平竞争、不正当致富等原因，但市场竞争的优胜劣汰也在相当大的程度上加剧了贫富差距，而且随着全国统一市场的形成，地区间的贫富差距也会进一步拉大。这必然影响社会安定，成为引发政治动乱的严重隐患。再进一步说，我国毕竟是社会主义国家，解放和发展生产力，消灭剥削和贫穷，最终实现全体人民的共同富裕是我们建立和发展社会主义市场经济的题中应有之义。为了不重蹈西方发达资本主义国家走过的、又为库滋涅茨描述的“倒U型道路”（注：美国经济学家、 诺贝尔经济学奖获得者西蒙·库兹涅茨借助于基尼系数，以西方发达国家经历过的社会收入分配演变的统计资料为依据，提出了着名的“倒U型假说”。该假说认为， 各国经济发展由初期收入分配比较平衡开始，在其发展过程中，为提高经济效率，必须扩大收入差距，使社会不平等日趋严重，当经济发展进入高水平阶段，收入分配差别又逐渐缩小，不平等状况逐步改善。这一收入分配的变化曲线，颇象英文中倒写的“U”，故称“倒U型曲线”。该假说的核心是推定经济发展的特定阶段效率与公平是绝对对立的，为效率必须容忍数代人的不公平分配，付出诸如丧失人格尊严、品质恶化、性格扭曲、种族和性别歧视、金钱压迫、不安全感、社会动乱等惨重代价。这种所谓经济发展的“必经道路”不应作为世界各国处理增长与分配关系的普遍模式，更与我国社会主义制度相悖。），中国政府无疑担负着更为艰巨的任务。
　　需要说明的是，上述中国政府的特殊经济职能，有些属于市场经济条件下政府的一般性经济职能（如遏制贫富分化），或转型期国家政府的阶段性经济职能（如发展基础设施），只是中国的特殊国情使这些职能显得更为突出、重要和紧迫。
　　
　　
　　
中山大学学报广州C3管理科学唐兴霖/金太军20002000我国正在进行新一轮的以“转变职能”为思路的政府机构改革。要实现政府的职能转变，首先要清楚政府应具有那些职能。该文认为，市场化进程中的中国政府承担着多元的经济职能：一是为弥补市场的固有缺陷而承担的一般性经济职能；二是为推进向市场经济转型而承担的阶段性经济职能；三是为适应本国国情而承担的特殊性经济职能。市场化进程/政府经济职能/多元性本文于1999年11月获第二届全国行政管理优秀科研成果奖、论文二等奖中山大学政治学与行政学系，广州510275　　江苏省行政学院　 行政学教研部，南京　210004 作者：中山大学学报广州C3管理科学唐兴霖/金太军20002000我国正在进行新一轮的以“转变职能”为思路的政府机构改革。要实现政府的职能转变，首先要清楚政府应具有那些职能。该文认为，市场化进程中的中国政府承担着多元的经济职能：一是为弥补市场的固有缺陷而承担的一般性经济职能；二是为推进向市场经济转型而承担的阶段性经济职能；三是为适应本国国情而承担的特殊性经济职能。市场化进程/政府经济职能/多元性本文于1999年11月获第二届全国行政管理优秀科研成果奖、论文二等奖

网载 2013-09-10 21:31:39

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