我国农业和农村经济的改革和发展

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  农业和农村经济,是我国整个经济改革和发展中的一个重大问题,也是吴敬琏老师长期关注着的一大研究领域。我国改革以来的农业和农村经济问题之所以备受人们重视,我想主要原因有三个:一是12亿多人口和9亿多农民的国情,决定了农业、农村和农民问题必然对我国经济、社会、政治和文化等各个方面都具有举足轻重的影响,在中国,农业不发展,农村不繁荣、农民不富裕,什么事情就都难以真正做好。二是中国的改革,是在农村率先突破并首战告捷的,21年来我国各个领域所进行的改革,有许多基本经验乃至具体做法都源自于农村的改革。三是无论从体制的创新还是从增长动因的转换来看,农村无疑是迄今为止改革相对彻底的一个领域。这样讲当然并不是认为农村的改革已经大功告成,而只是想说,对于农村改革,无论是它的成就还是它的教训,都非常值得人们去作进一步的理解和消化。
  我想谈一下对三个问题的认识。
  1、农村改革的最成功之处:家庭承包经营制度的确立,实现了由经营体制的变革到新的财产关系的形成
  农村的改革,最初是以“包产到户”的形式去突破人民公社高度集中的统一经营体制而开始的。但很快,“包产到户”的形式就普遍地被“包干到户”的形式所替代。之所以会出现这种替代,主要的原因还不在于“包干到户”比“包产到户”更为简便易行,而在于它对原有的经营体制来说,是一种更为彻底的变革。“包产到户”,主要是对原经营体制中的劳动的集中管理进行了改革。有了承包地,农户就有了支配自己劳动的自主权,但产品的支配权仍属于生产队。生产队在收取各承包户上缴的产品后,进行统一核算、统一分配,显然,资产积累的功能仍在于生产队。因此,实行“包产到户”,农业的经营主体仍然是生产队而不是农户,以“包产到户”形式进行的改革,实际上也只是在农村原经营体制框架内所进行的改良。“包干到户”则大不相同。用农民的话来讲,所谓“包干到户”,就是“交够国家的,留足集体的,剩下都是自己的”。很明显,这里体现的实际是一种分配关系的变革。在“包干到户”下,农户获得了产品的支配权,从而也就获得了独立核算、自负盈亏和自我积累的功能,由此农户才能够成为一个独立的经营主体。毫无疑问,农户追求成为一个独立的经营主体,是“包干到户”之所以能够迅速而普遍地替代“包产到户”的根本原因。
  农户成为经营主体之后,一个最重要的变化,就是农户获得了积累自有资产的可能性。实际上,改革20年来,农户以“剩下都是自己的”那部分产品为起点,也确实已经积累起了数量可观的自有资产。1978年,全国农村中基本没有属于农户自有的生产性固定资产,而根据农业部有关部门的统计,到1998年底,全国农户自有的生产性固定资产已经有近6800亿元,占农村土地以外的全部生产性固定资产的38%。
  应当说,农户自有资产的形成和不断积累,对于活跃和繁荣农村经济起到了极其重要的作用。由于农户拥有了支配自己劳动和形成自有资产的自主权,于是才出现了农村生产要素的流动和重新组合,出现了农村产业结构的深刻变革,出现了乡镇企业的异军突起;与此同时,也发育起了以承认农户自有资产权益为基础的合伙制、合作制、股份合作制、股份制等一系列充满活力的资产组合和经营形式。因此,农户自有资产的形成和积累,不仅对于农村总资产的增长具有重要意义,而且对于农村资产运行的体制和机制创新则具有更为重要的意义。
  必须看到,20年来农户自有资产的增长,决不是以牺牲集体的公有资产为代价的。1978年底,人民公社三级所有的生产性固定资产总额为849亿元,而据农业部有关部门的统计,到1998年底,全国乡镇和村、组所拥有的集体生产性固定资产已经达到了10297亿元,占农村土地以外的生产性固定资产总额的57.4%。农村土地集体所有的制度没有变,农村的集体资产仍在增长,但农户却增加了数量可观的自有资产。“包干到户”所创造的集体和农户在资产积累上“双赢”的格局,确实非常值得我们去做进一步的深入思考。
  2、农村改革中久攻未克的难题:市场的发育和建设
  农村的改革已经初步造就了具有自主经营、自负盈亏、自我积累、自我约束能力的经营主体,那就是农户。但是,即便塑造了经营主体,如果缺乏完善的市场体制和运行机制,主体的行为也往往会发生扭曲。相对于农村微观经营主体的发育而言,农村的市场建设则明显滞后。从大的方面看,这主要有两个原因:
  一是从主体本身的情况来看,我国的农户作为经营主体,其规模毕竟太小,经营过于分散,因此不便于了解市场、进入市场和规避市场风险。农民进入市场的组织化程度低,主要是由于三方面的原因造成的,第一,我国农民缺乏合作的观念和传统。第二,我国至今尚未制定有关合作制的法律、法规,缺乏对农民组织规范的合作制的引导。第三,虽然农村的经营体制已进行了比较彻底的改革,但农村的社会管理体制却没有发生多大的变化,人民公社时期形成的农村三级行政管理体制仍沿袭至今,而且,经济管理和社会管理不分的情况仍然很突出。这种地域性的、内向型的乡村组织,对于农村的社区管理来说显然是必要的,但在大多数地方,这样的乡村组织尚不具备组织农民打破社区封闭、走向广阔市场的能力。
  二是从农产品的流通体制来看,存在的问题仍很突出。从表象看,绝大多数农产品,都早已形成了市场定价、自主流通的体制,如肉禽蛋菜、水果、水产品等,但市场化的程度都还很低,突出的表现是缺乏准确、高效的市场供求信息网络,缺乏适应市场需求的产品品质标准,缺乏与农民利益联系紧密的大规模的营销组织或企业,缺乏现代化的储存、保鲜和运输能力,致使农民的生产往往难以把握住市场需求变化的脉搏,农民的利益往往在流通环节受到较大的损害。而对于还不允许市场定价、自主流通的像粮食这样的农产品,由于市场供求和价格波动的风险过于集中,不是集中于政府,就是集中于农民,结果往往容易出现周而复始的市场震荡。因此,农产品流通体制的改革和完善,仍然是当前农村市场建设的一项繁重任务。
  3、当前农村的突出问题是农民增收困难,但这不可能局限在农业和农村内部去解决
  农业发展已经进入了一个新的阶段。农产品供求中数量不足的矛盾缓解了,但品种、质量的矛盾突出了。随之而来的,是农民收入的增长也遇到了更大的困难。在需求不旺、农价下跌的情形下,国家为保护农民的利益,采取了按保护价敞开收购农民余粮等措施,力度不可谓不大,但农民收入的增长却仍然不尽如人意。可见到了现在这个阶段,对农产品实行生产者价格支持的政策,其效果是十分有限的。因此,中央已经明确提出,新阶段的农业发展,必须以市场需求为导向、以科技进步为动力:一要全面提高农产品的品质,二要因地制宜、发挥各地农业的比较优势,三要扩大对初级农产品的转化和加工,四要根据当前多数农产品供大于求的实际状况,支持生态脆弱地区的农民退耕还林还草,使部分劣等耕地退出生产,恢复生态环境。这些目标实现后,无疑将促使我国农业的整体素质有明显提高。
  但我国人多地少,要增加农民的收入,根本性的措施还在于必须减少农民的数量。农业剩余劳动力不转移,农民就富裕不了,农业也难以现代化。但数量巨大的农业剩余劳动力往哪里转移?现实的途径就是两条,一是转向乡镇企业,二是进入城镇就业。但无论是哪条途径,有两点可能是基本的趋势,第一是基本将转到小企业去就业,第二是基本仍将在县域的范围之内居住。这就提出了一个大问题,即如何看待小企业、如何看待县域经济的问题。
  就县域经济而言,一个很大的特点是国有经济的比重低,绝大多数县的县域之内没有国有大中型企业。因此,在强调搞好国有大中型企业的同时,如何保持县域经济的稳定和发展,就是当前经济生活中,尤其是农村经济生活中的一个重大问题。搞好国有大中型企业无疑是必要和重要的,因为国有大中型企业是我国整个经济的脊梁。但如果说搞好国有大中型企业是国之大计,那么,也可以说发展县域经济和小企业就是民生经济。这是因为国有大中型企业基本不分布在县和县以下,而在两千多个县级行政区划管辖的地域之内,则生活着占我国81%的总人口,其中包括8.7亿多农村人口和近1.9万个建制镇上的1.5亿小城镇人口。这部分人口基本不可能从国有大中型企业获得就业机会和收入来源,他们的就业和收入,除了依靠农业和流动进城打工之外,就是要依靠当地非国有中小企业的发展和小城镇的繁荣。因此,可以说,县域经济的发展,尤其是县域内民营中小企业的发展和小城镇经济的繁荣,切切实实地关系着我国绝大多数国民的生计。进入90年代以来,沿海发达地区和一些大中城市周围的县域经济发展很快,县里已有较强的经济实力来支持农业、农村的发展,同时,当地的小城镇也开始较大规模地吸纳农村的转移人口,因此城乡差距已明显缩小。但在多数内地省区,主要是缺乏必要的资金和技术,县域经济的发展正面临着越来越大的困难。不少地方县级财政入不敷出,不仅无力支持农业和农村的发展,反要靠不断加重农民和农村的负担来维持运行,由此导致了这些地区农村发展的更为滞后。
  县域经济那种国有经济比重低,更少国有大中型企业的特点,使它在目前条件下既减少了若干社会保障方面的负担,但也成为它难以得到金融支持以促进自身发展的一大原因。不少地方县里原有的地方国营企业,在市场环境变化、竞争加剧的背景下大多难以适应,其中不少已维持不了正常的生产;原本是县里主要财源的供销社、信用社和粮食系统等,如今也大多自顾不暇。因此,在非公有制经济没能及时得到足够发展地方,相当部分县的财政收入实际上已经面临着严重困难。但由于财政供养的人口不断增加,县级财政的开支已呈刚性增长。为了填补日常开支的缺口以及上新的建设项目,县里不得不直接向农村和农民伸手。一个时期以来,乡镇机构和村民组织债务的普遍增加,以及采取“特产税按地亩摊、猪头税按人头收”等极不合理的加重农民负担的做法等,实际上都与县级财政的入不敷出直接有关。而这种现象滋长的直接后果,就是导致不少地方的农户和农村经济失去了积累能力,导致农村发展的迟滞。其最明显的表现,就是农民和小城镇居民的就业不充分、收入增长缓慢。因此,必须针对当前相当部分地区县域经济的实际状况,采取有效的政策措施,积极促进县和县以下民营中小企业的发展,以振兴县域经济,培育新的财源,使当地农民和农村经济减轻负担、休养生息、恢复积累能力。这不仅关系到这些地区农村和县域经济的发展,还关系到当地政权的稳固。
  可以说,促进小企业和小城镇的繁荣,是扩大生活在县域中的10余亿人的就业空间和收入来源的最现实途径。这不仅是发展县域经济的根本,更是转移农业剩余劳动力、逐步实现农民富裕和农业现代化的根本。因此,必然花更大的力量来研究小企业和小城镇的发展,尤其是要解决好对小企业的资金和技术支持问题。而发展小企业和小城镇,也不仅是转移农村剩余劳动力和增加农民收入的必由之路,更重要的是,在这个过程中所创造的投资和消费需求,必将为我国整个国民经济的发展提供广阔的市场和持续的增长动力。
《经济社会体制比较》京1~3,18F2农业经济学陈锡文20012001本文为作者在2000年2月26日“中国经济改革回顾与展望——吴敬琏教授从事经济研究50周年研讨会”上的发言。经作者同意修改后在本刊发表。——编者注陈锡文 国务院发展研究中心 作者:《经济社会体制比较》京1~3,18F2农业经济学陈锡文20012001本文为作者在2000年2月26日“中国经济改革回顾与展望——吴敬琏教授从事经济研究50周年研讨会”上的发言。经作者同意修改后在本刊发表。——编者注

网载 2013-09-10 21:29:58

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