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　　哈佛大学费正清东亚研究中心主任傅高义指出：冷战结束后，美国失去了明显的国家目标，此时特殊利益集团和媒体在接踵而至的政策真空中赢得了较高的声望，而人们现在仍未能取得一致的意见来与利益集团的感染力或者媒体塑造的形象相抗衡。利益集团和电视报道，无论是多么不切实际，无论是与美国整个优先考虑的问题多么不一致，现在却能左右国家的政策，难道我们（思想库）不能阐明新的国家目标，与利益集团的论点和晚间新闻最新报道施加的影响进行一番较量吗？（注：席来旺《美国的决策及其中国政策透析》，九洲图书出版社1999年版，第172页。）从傅高义的话语中， 一方面可以看到在后冷战时代美国独霸全球的国际环境以及政治思想日益多元化的国内环境下，美国外交越来越受制于利益集团与新闻媒体；另一方面又可以察觉到美国思想库不再安于现状，力图在美国外交中谋取更大的发言权。事实上，时至今日，思想库已经在美国外交政策的酝酿、形成、决策、实施和评估中起着举足轻重的作用。在某种程度上思想库“似乎就是政府的实实在在的一部分，总统部下对政府机构的控制甚至不如他们”。（注：伦纳德西尔克，马克西尔克：《美国的权势集团》，商务印书馆，1994年版，第162页。）尽管思想库对于美国外交起了如此之大的作用，但“当众多的研究文献在探讨利益集团、外国政府、公共团体和其他非政府组织如何游说政策决策符合其结构利益时，很少有学者关注思想库是如何寻求对美国政治日程的影响的，从而忽视了美国政府决策体系内部思想库的作用”。（注：Donald E.Aselson:American Think—Tank and Their Role inUS Foreign Policy,St.Martin’s Press.Inc.1996.p1—2.）因此，就学术研究的角度而言，思想库与美国对外政策这个问题还是很值得探讨的。同时自70年代中美关系正常化以来，美国的思想库积极的参与美国对华外交，可以说思想库对于促进中美两国关系的健康、稳定的发展起了积极的作用。如2000年6 月，当国会准备审议给予中国永久正常贸易伙伴地位的提案时，以布鲁金斯学会、战略与国际问题研究中心、对外关系委员会为首的八家着名的思想库在国会参议院联合举行讨论会，就给予中国永久正常贸易伙伴地位的问题与持反对意见的议员展开辩论，敦促国会通过给予中国永久正常贸易伙伴地位的决议案。但同时思想库在某些时候却无助于中美关系的发展，甚至在某种程度上恶化了中美关系。值得特别注意的是，近年来严重影响中美关系的“中国威胁论”便是肇始于1992年美国保守主义的思想库传统基金会的一份研究报告。所以说，研究思想库与美国外交的关系有着积极的现实意义。
　　 一、美国的思想库
　　思想库作为公共组织的一种存在形式，它不同于其他一些公共组织。“它不像大学，因为它没有学生也不设课程，同时它的研究方向也不如大学那样方方面面，而是集中于公共政策领域；它不同于基金会，因为它不像前者那样对研究项目进行捐助，相反它却从基金会那里得到资助；它也不同于公司集团，因为它是非盈利的研究机构；它也不是政府机构，它是独立的法人实体，一般不受国家控制”。（注：Howard J.Wiarda,American Foreign Policy:Actors and Process, HarpercollinsCollege Publishers,1996.p137—138.）简而言之，“思想库是一种以公共政策研究及影响为其首要发展目的的研究机构”。（注：Howard J.Wiarda, American Foreign Policy: Actors and Process,Harpercollins College Publishers,1996.p138.）它具有非赢利性、非官方性、公益性等特点。美国的思想库是在政治、经济、外交、社会等方面问题日益复杂，科学技术日益发展的情况下，为适应美国执政当局的需要建立起来的。它最早出现在19世纪末20世纪初的美国“进步主义”时代，是美国工业化，城市化，官僚集团化的产物。而以外交事务为其主要研究方向的对外政策思想库，其产生、发展、壮大可以说是与美国全球性大国地位的逐步形成相一致的，是美国外交事务日益复杂化、多元化的结果。最早的美国对外政策思想库出现在一战之后。当时根据“与会者致力于建立一个研究所，起名为‘国际事务研究所’”的巴黎和会附带决议，于1919年，在巴黎成立了国际事务研究所。该研究所开始时设了两个分部，其中一个就在美国。之后，随着1921年对外关系委员会的成立，直到二战爆发前，美国诞生了第一代对外政策思想库。其中比较着名的除了对外关系委员会外，还有布鲁金斯学会、胡佛研究所、卡内基国际和平基金会。二战结束后，一跃而为头号世界强国的美国面临着大量的问题要处理，而其中尤以国际事务为最，于是在这种时代的背景下，美国对外政策思想库得到了迅速的发展，涌现出以兰德公司、哈德森研究所、城市研究所等为代表的美国外交事务的第二代思想库。随着越南战争的结束，冷战的渐趋缓和，美国“自由—保守”的主流思想文化被越战的噩梦击得粉碎，在这样的国际国内环境下，60—70年代美国的思想库如雨后春笋般的萌发出来，思想也日益多元化。关于外交事务的思想库也为数不少，其中以美国公共政策研究所、传统基金会、战略与国际事务中心、三边委员会最为有名。它们共同构筑起了美国第三代的对外政策思想库。
　　时至今日，美国对外政策的思想库中虽然基本上继承了前几代思想库的特点，但同时又有新的发展，这主要体现在以下几点上：
　　 1、思想库的思想倾向日益多元化
　　正如上文所言，越南战争的噩梦彻底打碎了美国自冷战开始以来建立在国内反共一致基础上的“自由—保守”的主流政治文化，这促使美国的政治思想文化愈发多元化。“自由—保守”主义固然还存在着，但已不是社会的主流思潮；相反保守主义、自由主义却日益发展，成为主导政府决策的主要思想基础。与之相适应，外交思想库也因为思想倾向的不同而产生了分化，形成了以公共政策研究所为代表的自由派思想库，以卡内基国际和平基金会为首的中派思想库和以企业研究所为代表的保守派思想库。
　　 2、思想库日益政治化
　　外交思想库深知其赖以生存和发展的主要动力不在于单纯的学术研究，而在于通过让政策制定者接受其见解、主张，进而使学术研究成果成为实实在在的美国外交政策。因此，思想库越来越谙熟美国政治的特点和操作过程。他们懂得如何与政策制定者打交道；如何使自己的建议易于被政策制定者理解，并进而被采纳；以及如何协调政府各部门间的分歧，使其形成一致。下面的一则事例就很能说明思想库的浓重的政治化色彩。“美国80年代在对待中美洲革命的问题上，两党产生了很大的分歧，一方认为这是严重的冷战冲突，另一方认为这只不过是因贫困和不公平而产生的国内事件。两派互不相让，美国的中美洲政策陷于困境。在这种情况下，思想库提出了一个双方都可以接受的方案：建立两党委员会来形成最后一致”（注：Oward J. Wiarda, American Foreign Policy:Actors and Process,Harpercollins College Publishers,1996.p141.）从而使美国外交摆脱了困境。
　　 3、核心思想库越来越集中于华盛顿
　　以往美国核心的对外政策思想库如对外关系委员会都集中在纽约，这在一定程度上反映出美国东部权势集团对美国外交的控制。但随着60—70年代美国外交的一系列挫折，东部权势集团的势力日益受到中西部权势集团的挑战，“牛崽”大有取代“扬基崽”之势。因此中西部财团支持的思想库也越来越成为主导美国对外政策决策的主要力量。但同时这些思想库的驻地主要集中在华盛顿，于是华盛顿就逐渐成为对外政策核心思想库的集中营。这其中最为着名的思想库有传统基金会、公共政策研究所等。
　　美国的思想库可谓成千上万，包罗万象。据不完全统计70年代就有17000多个，其中与外交事务有关的思想库占有很大的比例。 面对如此之多的思想库，该如何通过分类将其梳理清楚，从而达到进一步了解美国对外政策的目的呢？有些学者认为应当以思想库的资金来源分类，将其分为：政府投资型思想库、基金会资助型思想库、自我经营自我收益型思想库。另外一部分学者认为应当以思想库思想倾向为分类标准，将其分为左、中、右三派。以上分类可以说都有一定的道理，但一般来说研究思想库最为重要的是要研究其对政府决策所起的作用，所以以思想库影响对外决策的能力来分类是再确切不过的了。同时，思想库的规模一般决定了其决策能量的大小，所以笔者试以规模大小为主要参照的量化标准将美国对外政策的思想库分为：小型思想库、中型思想库、大型政府思想库、大型民间思想库。
　　 1、小型思想库
　　这类思想库的特点是规模小，其专职研究员大约在20—30人左右，年度科研经费也基本上在100—200万美元左右。一般说来正因为其规模小，所以这类思想库大多没有能力从事广泛的外交政策研究，而往往将有限的经费投诸于某一专业领域。同时由于这类小型思想库大多不在华盛顿，远离政治中心，这就决定了其直接影响政府决策的能力有限，所以这类思想库更重视通过出版学术刊物间接影响美国对外政策。正因为如此，此类思想库往往能发挥出超过自身规模很多的影响力。这类思想库有时亦被称为大型思想库的“小伙伴”，主要是因其经常向大型思想库输送科研成果和人才。比较着名的这类思想库有：总部设在马省的外交政策分析研究所和总部设在路易丝安那的外交政策研究所。
　　 2、中型思想库
　　这类思想库的特点是规模适中，人员在50—100人左右， 年度科研经费不超过1000万美元，对外交政策有一定影响，在某些特定时刻此类思想库甚至能起到许多大型思想库望尘莫及的作用，如在里根政府时期曾煊赫一时的胡佛研究所。但同时因其所在地不在华盛顿，其影响外交决策的能力较之大型思想库还是有限的。最着名的此类思想库是创立于1919年的胡佛研究所。
　　3、大型政府思想库
　　这类思想库的特点是由政府直接出资创立，主要的研究工作都是直接以政府决策为导向，因而其本身不具有独立性，完全是政府的附属品。这类思想库中最为出名的当属兰德公司。创立于1948年的兰德公司，起初隶属于美国空军，经过40年的冷战岁月的洗礼，已经成为美国规模最大的研究机构之一，年收入高达9400万美元，其中从联邦合同中赚取的赢利占了80％。兰德公司是一个综合性的研究机构，研究主要集中在以下4个领域：①、空军项目；②、国内问题研究；③、国家安全研究；④、军队研究。值得注意的是，最近10年中国研究已经成为兰德公司的研究重点。
　　 4、大型民间思想库
　　这类思想库的特点是规模庞大，资金力量雄厚（科研人员一般超过100人，年度科研经费也在1000 万美元以上），同时又多集中于华盛顿，易于接近权力的中心。这类思想库较之前三类思想库对美国对外政策起着更为重要的作用。这里有必要详细介绍一下这类思想库中代表性的六家思想库。
　　（1）传统基金会
　　这家以基金会名称出现的思想库成立于1971年，虽然历史并不算长，但其活动能量却很大，现已成为美国新保守主义的核心思想库，其研究宗旨是为“决策者提供当代最重大问题的最新研究成果，以适应于保守主义的政治哲学，即：追求个人自由、限制政府作用、扩大市场体制、巩固国防实力”。因而在思想倾向上极端保守。该思想库重点研究领域为：内政与经济政策、外交与国防政策、联合国改革。
　　（2）布鲁金斯学会
　　布鲁金斯学会创立于1921年，是美国着名的综合性政策研究机构。该会以持自由派观点着称，常被称为“开明的思想库”，同时它又与民主党关系密切，许多该会重要成员系民主党人，所以该会在很大程度上起到了为民主党出谋划策，储备和提供人才的作用。该会下设3 个部：经济部、财政部、对外政策部，其中对外政策部的主要职能是研究国际安全和国际关系。
　　（3）乔治城大学战略和国际问题研究中心
　　乔治城大学战略和国际问题研究中心成立于1962年，其创始人之一为曾担任过里根政府国家安全事务特别助理的理查德·艾伦。该研究中心以研究长远战略和外交军事问题而着称。该中心现有研究人员200 多人，年度科研经费约1000万美元。这个研究机构总的来说属于共和党传统保守思想库，但其保守色彩不如胡佛研究所那样浓厚，因此又有些中间偏右的味道。值的注意的是该中心与台湾关系密切，据说台湾曾向该中心捐款100万美元修建图书馆。
　　（4）卡内基国际和平基金会
　　卡内基国际和平基金会创立于1910年，其创建人是美国着名的资本家卡内基。该思想库的宗旨是：通过研究，维护世界和平。该思想库因为有着卡内基大量的捐助， 所以其科研资金非常充裕， 其年预算达到8500万美元左右。该中心的最大的特点是不设常设研究人员，而采用资助学者完成科研项目的形式，来开展研究工作。这就使其学术研究灵活多样。
　　（5）企业研究所
　　美国企业研究所创立于1917年，年度预算约1500万美元，研究方向主要集中在中东问题、北约以及拉美问题和其他一些综合性国际问题，该所的宗旨是为共和党的外交、经济和其他国内政策提供政策咨询。它作为共和党的主要思想库，如今以与民主党的思想库——布鲁金斯大林学会并称为两党的“影子内阁”。
　　（6）政策学习研究所
　　该所是由两位不满于肯尼迪政府政策的高级官员拉斯金与巴纳特在辞职后创建的，因而自其创立之初就带有深深的自由主义烙印。这家思想库曾强烈批判过美国在越南的战争，在某种程度上还支持过美国外交中的马克思主义思想，因此在冷战的岁月中曾长期处于联邦调查局和中央情报局的监视之中。该所在美国并不是一个很主流的研究所，但其通过极为左翼的思想往往对美国外交的决策起很大的牵制作用。
　　 二、美国对外政策思想库影响美国外交的方式及特点
　　正如上文所言，美国对外政策思想库赖以生存和发展的动力是使研究成果被外交政策的制定者采纳，成为实实在在的美国外交政策。而外交决策者能否采纳思想库的研究成果，一方面固然取决于研究成果是否符合美国的国家利益，而另一方面，思想库影响美国对外政策的方式及特点也在其中起了相当大的作用。因此，研究美国思想库影响美国外交的方式及特点对于全方位的解析思想库与美国外交的互动，进而充分认识思想库在美国外交中所起的作用有着十分重大的意义。具体说来，这种特点方式体现在以下几方面：
　　1、思想库通过人员的安排来影响美国的外交政策
　　这种方式在美国被称之为“旋转门”现象，即思想库核心成员成名之后，往往会被吸纳到政府决策部门，直接作用于美国的外交决策。如基辛格在对外关系委员会效力多年后，在尼克松时代便出任了总统国家安全事务特别助理；而原先政府决策部门的官员在退出政坛后，往往会在思想库找到其发挥余热的机会，美国前总统尼克松便是如此，因“水门事件”而辞职后，自创思想库—尼克松基金会，从而对美国对外政策继续施加影响。通过“旋转门”，学界和政界，思想和权力之间得到了很通畅的交流，从而有效地保证了思想库能对美国对外政策施加积极影响。
　　2、思想库通过社会公共活动来影响美国外交政策
　　思想库经常定期举办一些诸如国际问题研讨会，答谢午宴等活动。在这些活动中，受邀参加的往往是一些政界名流，其中有白宫和外交部官员，有议会议员及其助手，还有各党派领导人。思想库和政界人士通过这种方式达到了互通信息，交流思想的目的。思想库可以及时地了解到政府的政策走向，从而使研究能同步甚至超前于这种走向；而政府则可以及时地从思想库汲取研究成果。如乔治城大学战略和国际问题研究中心和布鲁金斯学会通过轮流举办的“加迪斯—开普”中东问题论坛，在中东问题上有力地影响了美国对外决策。而美国政府则通过吸取思想库的研究精华，使其中东政策更加科学化。
　　3、思想库通过出席国会听证会影响美国外交政策
　　美国政治的一大特点就是国会在国家政治决策中起了举足轻重的作用，总统的每一项重大外交动议都需要国会批准。国会在审议外交议案时，对外交事务不是十分了解的议员们是十分需要外交专家咨询的，而同时国会也是一个决策很松散的机构，它不象行政部门那样有专职外交人员，这一切就决定了议会必须借助思想库的智慧来行使用权其外交决策权。而通过邀请着名思想库成员参加国会听证会，就成为议员汲取外交精华的一种很好的形式。这就使思想库有机会通过参加国会听证会有力地影响美国外交决策。如1979年2月5日，国会参议院外交事务委员会就“台湾综合草案”进行听证会时，就邀请了包括鲍大可、李侃如等中国问题专家在内的咨询团来进行政策咨询。后来的事实表明，最后被国会通过的“美国与台湾关系法”就是“台湾综合法案”与专家团建议相综合的产物，这就足见思想库对于美国外交的影响力了。
　　4、思想库通过私人关系直接游说决策者， 进而影响美国外交政策
　　由于思想库成员与政界要员往往有着千丝万缕的联系，而同时“旋转门”现象更使这种关系紧密化，所以一般说来，许多重要思想库的成员和政界官员都有很不错的私交。这就使得思想库成员可以通过与决策者的直接联系影响美国的对外政策。如在东南亚经济危机期间，印度尼西亚政府就试图通过聘请基辛格出任国家发展顾问，从而借助其个人关系，促使美国政府给予印度尼西亚更多的经济援助。
　　5、思想库通过大众媒体影响美国外交政策
　　思想库的精英们通过在电视、电影等大众媒体中的频频亮相，通过媒体强有力的听觉和视觉效果，一方面可以引发公众对于某一国际问题的关注，另一方面通过全民关注，就形成了有利于其政策被决策者采纳的公众舆论，从而间接地影响着美国外交政策。如在海湾战争最初的48小时，美国的各大思想库成员就屡屡出现在诸如CNN 早间新闻等大众强势媒体上，向大众推销其战略构想，进一步促使政府形成一致的中东政策。
　　6、思想库通过出版着作或提出专题报告来影响美国外交政策
　　针对当前或未来的重大国际问题出版专着，或者提出专项研究报告是美国对外政策思想库影响美国外交政策的常见形式。如，1957年，美国对外关系委员会成员基辛格，经过大量研究，写出了《核武器与对外政策》一书，提出了“有限核战争”的思想，从而促使肯尼迪政府改变了“大规模报复战略”而采用“灵活反应战略”。又如80年代，胡佛研究所就出版了《80年代的美国》一书，该书全面地反映了保守派对美国国内外问题的看法。在美国对亚洲政策问题上，提出了“平衡战略”的建议，认为美国不应从亚洲撤军，也不要与日、中组成反苏统一战线，而应在亚洲各种力量中维持均势，这一建议后来成为里根政府亚洲政策的主轴。
　　7、思想库通过定期出版专门外交期刊影响美国外交政策
　　一般说来，美国各大思想库都有自己定期学术期刊，如对外关系委员会的“外交”杂志，战略和国际问题研究中心的《华盛顿季刊》等。思想库通过在学术刊物上发表最新研究成果，或邀请美国政界外交界重要人物发表看法， 形成社会舆论和学术思潮来影响美国外交政策。 如1947年，对外关系委员会的乔治—凯南在“外交”杂志上以“X 先生”署名发表的《苏联行为的根源》一文所提出的“遏制战略”，就成了美国冷战外交的主导思想。
　　 三、美国对外政策思想库的实质
　　许多学者认为，美国对外政策思想库影响美国对外政策这一现象是美国政治决策民主化的体现。也即，一方面通过思想库这一中介可以将大众和决策者紧密联系起来，通过思想库的公共活动，使决策者知道大众的要求，进而制定相应的反映大众利益的政策；另一方面，通过各个思想倾向不同的思想库的竞争，在多元化决策模式中实现政治决策的民主化。但事实并非如此，美国对外政策思想库作用于美国对外政策并不是美国政治决策民主化的体现，恰恰相反，它是变相的精英政治，以大财团为代表的美国政治精英事实上控制着思想库。这主要表现在以下两方面：
　　1、大财团在经济上控制思想库。一般说来， 思想库的经费来源大致有四部分：①、自我经营收益（主要是书籍出版和学术会议收益）；②、政府合同收入；③、基金会学术捐助；④、企业和个人的捐助。其中思想库自我经营收益是微乎其微的，而政府合同收入虽然为数不少，但近年来越来越多的思想库为了表明其价值中立的学术立场，越来越不屑于承担政府研究合同。所以，在某种程度上，基金会学术捐助和企业个人捐助就成为思想库主要经费来源。如战略和国际问题研究中心的年度预算约为1000万美元，其中公司捐助约占预算总额35％，基金会捐助约占40％，个人捐助越占10％（注：James Allen Smith,The IdeaBrokers:Think Tanks And the Rise of the New Policy Elite, TheFree Press,1991.p276.）。但无论是基金会学术捐助（这种捐助表面上看似乎是纯学术性的，但事实上任何大型基金会如福特基金会、洛克非勒基金会等都是由大财团控制的，因而这种学术捐助也是政治性的，是大财团控制基金会的手段）抑或是企业、个人捐助都直接或间接地来自大财团，这就决定了大财团在经济上控制思想库这一事实。
　　2、 以大财团为代表的精英集团通过人事安排从组织上控制思想库。这主要体现在以下两个方面。（1）就思想库的人员构成而言， 直接来自精英集团的和与精英集团有密切联系的成员占很大比例。从对外关系委员会1993 年的人员构成中我们就可以很清楚地看到这一点。 “在2200名会员中，企业家和银行家所占比例为25％，学者占21％，与财团有密切联系的政府官员占14％，基金会管理人员占19％，记者和媒体总裁占11％，华尔街律师占9％，其他占1％”。（注：Thomas R.Dye,Who’s Running America?Pretice—Hall.Inc.1995.p141.）（2）就思想库的行政管理而言，精英集团占据主要领导职位。我们不妨看一下现今美国着名的民主党思想库——布鲁金斯学会董事会的人员构成。“其董事会共有7人组成，分别是曾经担任过美洲银行主席和总裁的克劳森；曾经担任过可口可乐公司与波士顿银行总裁的麦克亨利；曾经出任过美洲速递总裁的乔丹；担任过布郎兄弟公司总裁的罗撒；以及前英格兰电话公司董事长卡伯特”，由此可见，精英集团在行政上牢牢的控制着思想库（注：Thomas R.Dye,Who's Running America?Pretice—Hall.Inc.1995.p143.）。
　　正因为思想库在经济上依附于、政治上从属于美国的精英集团，所以这就决定了它必然是为精英集团服务的，以精英集团的利益最大化为其奋斗目标。如1992年传统基金会所炮制的“中国威胁论”，表面上似乎是为了维护美国的世界霸主地位不受挑战，是为了美国的国家利益，事实上它代表了传统基金会背后的精英集团劳联、产联的利益，他们惧怕因为中国商品大量涌入美国市场，从而占有了本应属于这些精英集团的市场份额，所以极力反对之。又如，以麻省理工为代表的思想库向美国政府极力推销的其NMD计划，乍一看， 这似乎是为了防御无赖国家的导弹进攻，而事实上这又体现了其背后的精英集团——军工综合体的利益。因为NMD将给诸如洛克希德公司，波音公司带来大量的政府定单，从而使这些军火企业获得丰厚的利润。
　　总而言之，就思想库本质而言，绝不是美国民主进步的体现，而是一种披着诱人外套的寡头专制政治，在这种政治过程中，思想库作为大财团及精英集团的智囊团，积极谋划和活动，影响当局的外交决策，从而维护大财团及精点集团的利益。
国际观察沪15～20,31D7国际政治张继生/张启祥20012001本文通过介绍美国对外政策思想库的发展及其特点，阐述了美国对外政策思想库作用于美国对外政策的方式、过程及特点，并进而揭示出美国对外政策思想库作用于美国对外政策的实质。思想库/美国/对外政策张继生，张启祥，南京师范大学社会发展学院，南京 210093 作者：国际观察沪15～20,31D7国际政治张继生/张启祥20012001本文通过介绍美国对外政策思想库的发展及其特点，阐述了美国对外政策思想库作用于美国对外政策的方式、过程及特点，并进而揭示出美国对外政策思想库作用于美国对外政策的实质。思想库/美国/对外政策

网载 2013-09-10 21:19:55

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