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第三部分：中国宪政改革的实施步骤

 

 

终结党专制，建设多元宪政民主政治，是一个根本性的制度变革。这是就原则而言。就具体操作而言，则必须考虑到制度转型所包含的全部复杂性，这不但在于原有制度结构和要建设的制度结构在许多方面正相反对，转型过程必定是一个解构和建构同时进行的过程；而且在于改革的路径、可能采取的方式是多维的，基于不同的资源动员方式，不同的利益博弈方式，在不同条件、背景下实施的改革，会在成果、收益代价比以及其他社会后果评价方面产生极大的差异性。

在研究中国宪政改革的具体步骤之前，我们首先要确定以下三条原则：

第一，改革的战略设计要彻底，战术设计要循序渐进；

第二，由执政党主动进行的改革，将是成本最小的改革；

第三，建设性的反对派：民间自由力量的角色认定。

 

改革的战略设计要彻底，战术设计要循序渐进

 

所谓“改革的战略设计要彻底”，就是说终结党专制体制是宪政改革坚定不移的总目标，这个总目标要贯穿于改革之战略设计的各个方面。中国的宪政改革不能再局限于原体制内执政党的自我修补，这样的小修小补是解决不了根本问题的，是没有前途的。

所谓“改革的战术设计要循序渐进”，则指改革的具体推进要积小步成大步，不能指望一口吃掉一个胖子。苏东各国改革的历史证明，由一党专制走向多元宪政民主体制都会经历一个或长或短的动荡期，成熟的改革者必须考虑改革的约束条件和社会承受能力，理性地、审慎地提出改革的每一项举措，从而尽可能安全地度过这一个时期。

中国的事情尤其如此。中国是一个内部情况极其复杂的大国，要避免因改革设计和实施举措不周而引起大的社会动荡，这样的动荡在极端场合可能会给民族带来灾难性的影响。从这个意义上说，本报告也提倡“稳定”，提倡稳定基础上的改革。但――必须强调这一点――这种稳定是积极行动中的稳定，不是消极停滞中的稳定；是动态的稳定，不是静态的稳定；是建设中的多元民主社会的稳定，不是用歌舞升平粉饰的专制社会的稳定。

改革本身是一个极其复杂的系统工程。改革者要有一个全盘规划，前期推出的改革措施要为后续的改革创造条件。虽然改革的实际进程总会充满变数，但有没有这样一个规划仍然是大不相同的。俄1992年到1993年的府院之争，导致俄强总统、弱议会体制的建立，而这个制度是否就是俄可能采取的最合适的民主体制，则不一定。事实上，叶利钦在决定向前苏联共产党体制提出挑战时，尚未有一个明确而周密的俄罗斯联邦的宪政设计与实施方案；苏联解体前后急剧变换的政治和经济形势，又不断打乱改革者的部署，迫使改革者做出调整。这是一个可以为中国改革者引为镜鉴的教训。

中国宪政改革是必须要走的路。我们现在所考虑者，是如何使改革的设计、行动既大胆，又稳妥；既能达到预想的目标，又不致使民族付出过多的代价。要做到这一点，显然――

 

由执政党主动进行的改革，将是成本最小的改革

 

历史上由当政者主动推行的变革不乏其例，明治时代的日本和沙皇俄国的彼得大帝改革都是“自上而下的革命”的典型。由当权者主动进行的改革有利于开始就把变革的全盘置于审慎的宏观筹划之中，并有步骤地加以推进；有利于减少任何变革都会形成的社会紧张，营造社会结构各个层面之间以及社会不同利益群体之间良性互动的改革格局。

然而，中国今天将要进行的宪政改革与当年的日本明治维新和俄国彼得大帝改革有一点根本不同，那就是改革直接指向当权者自身，改革的目的是要摧毁使当权者成为当权者的现存政治体系。那么这种自己为自己掘坟的事情，中国共产党是否有勇气去做？

本报告认为，如果中共中央最高决策层勇于接受这个挑战，自己去做党专制体制的掘墓人，这不但意味着中国当代史（包括中国共产党自身历史）的改写，而且将意味着中国的宪政改革实现了真正的成本最小化，因为改革最大的阻碍力量变成了推动力量。当然，做自己的掘墓人会很不自在，但一个真正以民族未来为己任的政党（迄今为止，中国共产党一直以此自命）是不应该惧怕真理的。更何况――正如本报告反复申明的那样――如果共产党真的这样做，被埋葬的只是党专制体制本身，中国共产党自己恰好可以借这个机会洗去身上的污垢，革除体内的肿瘤，争取选民的信任，以全新的姿态出现在中国的政治舞台上。

对共产党领导者来说，做出如此决断，不仅需要勇气，还要铸就、培养新型政治智慧。当国家政治发展发生历史性的转折、基本方向发生变化的时候，传统智慧不但不起作用，而且往往起反作用。新型政治智慧既表现在抛弃党专制的传统认知模式和观念系统，更表现在采取完全不同的政治策略、组织运作方式，改变与对手打交道的心态，学会互相尊重前提下的互相妥协。这一切都是可以学习的，只要当政者下定这个决心。

当然，以上所谈只是本报告的一种假设。也有其他可能，比如执政党顽固到底，拒不进行任何实质意义的宪政改革。如果是这样，情况自然要更复杂，中国完成现代社会政治转型的时间也将会长得多。但文明发展的大趋势是不会改变的，只不过中华民族将为政治制度的现代化付出更多代价。

 

建设性的反对派：民间自由力量的角色认定

 

从1976年四五运动开始，中经80年代的高校竞选和学潮、六四天安门公民维宪运动、90年代的自由组党尝试，到新世纪的公民维权、争取网络言论自由，中国民间自由力量为中国政治现代化做出了可歌可泣的努力，付出了巨大牺牲。这里的“民间自由力量”泛指中共党务和官僚系统外一切不赞成中国共产党的党专制体制、以各种方式促进中国民主化事业的人士或组织，包括海外民运和港澳民主派组织。自由知识分子是民间自由力量中的核心成分。

中国民间民主运动的历史证明了一条真理：权利是争来的，不是统治者赐予的。面对专制强权，民间自由力量首先要有抗争的勇气，所有抗争智慧、抗争艺术的运用都以勇气、胆略的存在为前提。

另一方面，随着中国民间民主运动日益走向成熟，越来越多的人认识到，以理性、渐进方式实现中国民主化转型对全民族来讲乃是最佳选择，尽管这并不意味着放弃公民“革命”的权利――假如统治者顽固到堵死一切改革的渠道并造成无法遏制的国家危机时，公民自然有保留、乃至使用“革命”手段的最终权利。但这是下下策。暴力冲突将造成生命与财产的巨大损失，由此形成的社会心理创伤和深深的敌意也不利于一个正常社会的建设。所以，一切负责任的社会力量都应该寻求理性、合法、非暴力实现中国民主化的方式、方法和道路，在相互协商、妥协、谈判中争取事情的最好结果。只要有百分之一的机会，就要付出百分之百的努力。要看到，在人类已经进入21世纪、各国（特别是前苏东各国）政治现代化已经积累如此之丰富的经验与教训的条件下，我们中国人没有理由处理不好自己的政治转型问题。

本报告以为，中国民间自由力量在中国宪政改革中应当承担的，是一种“建设性的反对派”角色。这包括两层含义：

首先，民间自由力量必须以“反对派”的身份对执政者构成压力，迫使其改革。尽管前一小节指出，执政党主动进行的改革将是成本最小的改革，但这只是理性分析的结果。从现实看，当执政者已经和一个巨大的特殊利益集团（权贵利益集团）裹在了一起时，“向自己开刀”的主动改革将是极其困难的事情。宪政改革意味着权贵集团利益的受损，乃至最终丢失，所以它不可能不是一场艰苦卓绝的战斗。没有足够的民间压力（外部压力），就不可能促使当政者内部发生分化，促使中国共产党党内的改革派战胜保守派，出来引领事态发展的潮流。

其次，这种“反对派”一定是“建设性”的。它要不断提出改革的正面主张，但会充分考虑当政者的处境和难处，考虑社会的承受能力和承受限度；它既有坚定的信念，又有灵活的策略；它并不主张与当局决裂或“摊牌”；它随时准备做出妥协；它能够在必要的时候进两步，退一步；它愿意与中共党内的改革力量结成同盟，共同为中国的民主化而奋斗、而努力，并在必要的时候忍辱负重。

如果我们可以把奉行“建设性的反对派”原则的民间自由力量界定为中国政治光谱中的“中右”（以便和持极端反共立场的“极右”势力相区别），把中国共产党内的宪政改革派界定为“中左”（以便和中共党内的“极左”保守势力相区别），则中右与中左的联盟就是所谓“中派联盟”，[1] 这种联盟有助于实现中国宪政改革的“双赢”。“双赢”所体现的乃是“正和博弈”（博弈双方都有所得），而非“零和博弈”（得失之和为零，甲之所得即乙之所失），更非“负和博弈”（各方所得之和为负值，也即各方皆失）。

 

有了以上三条原则，我们现在就来讨论中国宪政改革的具体实施步骤。

 

取消言论限制和结社限制是走向民主的第一步

 

言论自由和结社自由是任何国家建设民主社会的基础。言论自由首先指发表异议的自由，因为只允许一种声音存在的社会肯定不是一个民主社会；结社自由首先指政治性结社的自由，因为没有这样的自由，公民就不可能以集体的、组织化的方式对社会政治生活施加独立影响。

这两条当然都是与党专制的传统相矛盾、相冲突的。中国宪政改革的开局必须由此入手。

客观地讲，改革开放以来，特别是在那些非政治领域，中国公民权利的被尊重程度已经有了很大进步，比如消费者的权利、残疾人的权利等都已经或正在成为全社会的共识。宪政改革就是要把这种对公民权利的尊重、共识引入政治领域。要使每一个中国公民懂得，对自己感兴趣的社会政治问题进行独立思考并公开发表意见、或以政治性结社的方式参与社会政治生活，都是自己作为公民的神圣权利，任何人无权剥夺。

执政党和政府逐步放宽乃至最终取消言论限制和结社限制，这是中国社会走向民主的第一步，也是最基础、甚至最重要的一步。

从表面来看，这种“减法”似乎并不难：以言论自由为例，只要政府少干预，传媒和舆论自然就会活跃起来。

对自由知识分子和公众一方，情况当然是这样的。但对执政党来讲，这却意味着一个巨大的转变。党的各级领导者必须放弃媒体只能由党加以控制的陈旧观念，用社会公器、公民社会和公民权利的概念取代“党的宣传思想阵地”、“喉舌”和“主旋律”概念。在制度解构和建构方面，则应逐步采取下列举措：

● 改变中共宣传部门的任务和组织机构，淡化乃至最终取消中共中央宣传部和党的各级宣传领导机构控制新闻、出版、文学艺术创作的职能。

● 推动立法部门制定《新闻法》、《出版法》和其他文化立法，以法律形式保障新闻、出版自由和文学艺术创作自由。

● 允许民间办刊、办报、办电视台，允许民营资本投资出版业。

● 改变政府对互联网的监控。

● 允许公民使用各种现代技术手段接收境内外信息，保障公民对国内外重大事件的知情权和参与评论权。

 

在取消结社限制方面，应采取的措施包括：

● 修改目前的社团管理条例，变社团申请批准制度为“自动准入”和备案制度。鼓励公民成立各种政治性社团。

● 改变工会、共青团、妇联、工商联等“群众组织”和“人民团体”的御用性质，使其成为工人、青年、妇女、私企老板等群体权益的真正代表者。同时，允许各种社会群体建立自己的独立组织，比如，农民可以建立农会，自由职业者可以成立行业性协会，商人可以成立独立商会，等等。

● 落实宗教信仰自由原则，不再限制公民自发的宗教活动和各种“非官方”宗教组织的发展。

● 实现以上变革的观念前提是，改变中共根深蒂固的视独立团体为潜在敌人的传统概念；实现以上变革的制度前提则是，改变中共各级统战部门和民政部门的工作性质、流程与职责。

 

改革教育体制、废除党化教育

 

改革教育体制、废除党化教育是民主建设的基础工程。所以宪政改革一旦启动，这个基础工程就要破土动工，且要贯穿于中国宪政民主建设的全过程。在某种意义上可以说，全部宪政改革的“有形”部分（或可见部分），比如选举制度的改革、议会体制的构建、司法制度的改革等，都依赖于宪政改革的这个“无形”部分，因为所有改革的行动，都要由具体的人来实施；公民具有民主宪政的理性认知，其改革的行动就会更加自觉。

中国目前的教育体制，包括教育机构分类、教育行政管理、教学内容设置等，都是适应党专制体制的需要建立起来的。党化教育代替了公民教育，成为各级教育机构公共教育的核心。要解构这个体制，应采取的措施包括：

● 逐步取消各级各类学校中的“政治课”，改为公民教育课，培养现代公民观念，提倡独立思考和开放式教育，提倡平等对待、合理汲取人类创造的所有文明成果，提倡科学地、客观地、全面地认识历史，特别是中国近代史和现当代史。相应的，在中考、高考和研究生入学考试中，取消政治课的考试。

● 改变“思想政治工作是党的传统和优势”的陈旧观点，压缩以至最终取消各级各类学校中的党务工作系统。改变用“政治表现”评价学生的传统做法。废除学生入学、教师评职时的“政审”。

● 从制度上落实教育、学术独立，无论公立大学还是私立大学均应建立理事会制度，自主聘请校长，实行教育家治校、教授治校。

● 学校有自主编写教材、选择教材的自由。教育行政机关不得硬性规定必须使用哪一种教材。

● 平等对待公立教育机构和私立教育机构，私立教育机构在招生、颁发学历、提高办学层次、扩大学科设置、获得政府财政支持等方面不应受到歧视。

● 为中外合作办学提供更宽松的政策条件。

● 废除宗教机构不得办学的禁令。

 

推进基层和地方自由选举

 

中国选举制度的现状是：除在最基层的农村实行村民自治、由村民直选村民委员会外，在中国五级政权（乡镇、县、市、省、中央）中，只有乡镇和县两级人民代表大会的代表由选民“直接选举”产生；县以上（不包括县）各级人代会代表均由下级人代会“选举”产生，非公民直选，称“间接选举”；从乡镇到中央的各级政府官员均由本级人代会“选举”产生，非公民直选，亦为“间接选举”。又由于在大部分选举活动，特别是较高层级的人大代表选举和所有层级的政府官员选举中，候选人的提名权（“推荐权”）主要或完全控制在中共各级党委和组织部门手里，无论“直接选举”还是“间接选举”往往都成了带引号的“选举”，也就是“选举”只有形式而无实质内容。近些年虽然在修改地方组织法、完善选举法律程序、扩大候选人差额比例等方面做出某些努力，但进步不大。选民普遍厌选。党控制选举过程和选举结果的总格局依然是今天中国的现实。

本报告认为，这种状况必须改变。

真正的选举可以激发选民的民主意识和民主化潜能，唤醒中国宪政改革最深厚、最伟大的民众资源；也是解构党专制体制、锻造现代民主体制的基础性工程。真正的选举还有助于落实地方自治，形成有效的地方民主治理。任何关于中国老百姓文化水平低、推进民主选举有困难的担心都是多余的。民主实践是最好的民主训练。更何况，公民参加选举，首先是因为选举与他们的利益相关。只要选举过程能够真实体现选民的意志，选民就会认真对待、积极参与选举。公民教育的加强，则会进一步提高选民的参选能力。因此，关键的问题仍在于执政者是否能够痛下决心，从根本上变革现存选举制度，把选举和被选举权利真正交还给13亿国民。

从操作层面看，在议会制度尚未进行大的改革以前，中国的选举还要在人代会制度框架内进行，但这并不妨碍推出一些重要的改革举措，并逐步落实。这些举措包括：

● 修改《选举法》，扩大基层和地方直接选举的范围。不但县、乡两级人大代表实行直接选举，市级、省级和全国人大代表也完全可以实行直接选举。当然，要因地制宜，逐步推进，东部发达地区可以在提高直接选举层级上先行一步。

● 改变“党委领导，人大主办，各方面配合”的现行选举领导体制，设立独立的选举机关主持选举事务。

● 改革人大代表和政府官员候选人的产生方式，由党委组织推荐逐步走向独立团体推荐、选民联合推荐和个人自荐，通过竞选最终确定候选人。

● 逐步废除部分人大代表“戴帽”选举的办法，以真正体现民意原则和公平原则。

● 改变选区划分的随意性和行政化趋向，这些做法无非是为了保证更多的领导当上代表，但却把选举和公民的意愿当成了儿戏。

● 扩大政府官员的直接选举范围和层级。农村的乡镇长和县长可以逐步实行选民直选；经济、文化发达的大城市（比如北京、上海），也可以实行由市民直接选举市长。

● 扩大各类选举中的差额选举比例，给选民提供更多的比较、选择机会。

 

实施上述改革的前提是改变中共组织部门的职能，改变“党管干部”的传统观念和与之相应的全套制度体系。当然，考虑到中国国情、政情的复杂，地区之间差异极大，也可以采用设立“政治特区”的办法，在某些条件适宜的地方先行试验，然后推广。只要宪政改革的大目标明确，具体做法、步骤皆可斟酌，并审慎推进。

 

香港特别行政区和澳门特别行政区则应尽快实现行政长官和立法会议员的普选。

 

政党政治的建设

 

要看到，利用人代会旧体制推进宪政改革，毕竟有其局限性。从本质上讲，这种利用只能是过渡性的。中国未来代议制度的发展方向，是建设符合制度现代化的一般要求、又符合中国国情和发展需要的两院制议会政体。这样，政党政治的建设就必须提上日程。

根据中国现实，政党政治的建设应包含如下内容：

首先是各“民主党派”的独立化。

中国现有的8个“民主党派”－－中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟――荟萃了一大批优秀知识分子和各领域的杰出人才，但囿于党专制体制的限制，作为政党的这些“民主党派”却不能发挥真正的政党作用；它们只能在“中国共产党领导的统一战线和多党合作、政治协商”框架内履行“参政党”职能。在国家治理的某些具体领域，“民主党派”可以提供意见并参与治理；但它们不可能就国家大政方针提出不同于执政党的独立见解，更不可能对执政党的执政地位提出挑战。要使各“民主党派”真正走向独立，则需逐步采取下列举措：

● 改变“民主党派”主要领导人选由中共统战部门控制的现状。各“民主党派”的党员有权利以民主方式产生党的各级领导人和专、兼职党务人员。

● 改变“民主党派”发展党员条件、数量方面的限制，允许各“民主党派”自由发展、壮大自己的组织。

● 改变“民主党派”由国家财政供养的体制，逐步减少以至最终斩断各“民主党派”与中国共产党党专制体制经济上的寄生关系。政党活动经费应主要靠党员缴纳的党费和其他社会赞助解决（将来实行大选制度后，政党参加选举的费用可根据法律由政府提供部分支持）。

● 以上诸条的核心是，改变中国共产党与各“民主党派”之间领导与被领导的关系，民主党派不应再在中国共产党的统一战线范畴内活动，而应在建设中的宪政国家的政党政治范畴内活动。只有这样，“民主党派”才可能提出独立政纲，成为名副其实的宪政国家体制内的政党。

 

中国政党政治建设的第二个重要方面是允许公民自由组党，包括：

● 制定《政党法》，解除事实上存在的党禁，确认反对党存在的合法性，不能动辄以“颠覆国家政权”之类莫须有罪名逮捕、监禁持有独立政见、参与反对党活动的民间人士。

● 公共传媒要提供公平机会，供各政党宣传自己的政见、主张。

● 允许海外民运组织和民运人士回国，参与国内政党政治建设。

● 允许大陆各政党（包括反对党）与港台地区的政党和组织建立工作联系。

 

在实施步骤上，以上两个方面的政党政治建设可以同时推进，并形成有效互动。前苏东国家和台湾政治民主化的经验均证明，从一党专制走向多党和平竞争的宪政民主制度，即便是在执政者主动为之、或至少没有设置大的障碍的情况下，也需要相当时日。政党政治有一个逐步成熟的过程。解除党禁后，开始时可能出现政党林立、运作混乱的情况，然后逐渐走向规范，形成若干大党左右政局、形成制衡的格局。周密的宪政设计、开放的胸襟、改革时机的恰当选择、当政者与民间自由力量的妥协艺术都有助于减少混乱，尽快形成这样的格局，促进中国政党政治的成熟。

 

中国共产党的党内民主化

 

在党专制语境内，谈中国共产党的党内民主化意义并不大，因为党专制的逻辑决定了党内民主化的不可能性。只有从中国宪政改革的角度，从党专制体制自我解构的角度讨论中国共产党的党内民主化，这个问题才有意义。

由于复杂的历史原因，中国共产党形成了独特的党内独裁的传统。毛泽东时期是典型的个人独裁；邓小平时期是几个中共元老（以邓为核心）的寡头独裁；江泽民以后带有浓厚个人色彩的强人政治淡出，以某一帮系（比如“上海帮”或“团派”）为依托的党的最高决策层（中央政治局常委会）的集体独裁成为党内独裁的基本形式。在这种独裁中，党的最高领导者仍有重要的象征意义和实际组织意义，尽管它已不再具备毛或邓那样的个人魅力。

“民主集中制”作为中共的组织制度长期以来名不副实，因为党向来强调的是集中，而不是民主（所谓“个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央”，除第二条“少数服从多数”外，都与民主无关）。在这种制度下，不用说普通党员，就是党的中高级干部也很难对党的决策产生影响。

那么，中国共产党的党内民主化在什么条件下才是可能的？从根本上说，它有赖于中国宪政改革大趋势的形成，有赖于民间自由力量的兴起并对执政党构成强大的压力。只有在这时，中国共产党的党内民主化才会真正启动，并获得意义。这里的意义是指：在中共仍是执政党的情形下，中共的党内民主化将有助于独裁体制的自我解构，有助于中国共产党内的改革派力量同民间自由力量形成有效互动与“共谋”，为中国走向多元宪政民主创造更有利的条件。

本报告认为，应该从这个角度理解、评估中国共产党内已有的关于促进党内民主的各种观点，包括1986年到1987年在赵紫阳主持下中共中央政治体制改革研讨小组及其办公室在制定政治改革方案过程中提出的意见和建议。这些观点和建议中的许多内容，即便在今天看，仍有其合理性。

结合前苏东国家和台湾政党民主化的经验，也考虑到今后建设一个宪政体制内活动的健康政党的需要，我以为中国共产党的党内民主化应包括如下内容：

● 加强对中央最高决策机构的监督，办法是改变党的全国代表大会和中央委员会的关系，党的全国代表大会才是最高权力机关，中央委员会只是全代会的执行机关。

● 实行党的全国代表大会的年会制和代表常任制，以保证全代会履行最高权力职能。

● 民主产生出席各级党代会（特别是党的全国代表大会）的代表。

● 党的各级监察机构与执行机构平行，比如，中央纪律检查委员会不能在中央委员会领导之下，而是与之平行的权力机构，以更好发挥监督之责。

● 中央政治局不再设常委。

● 民主选举党的最高领导人，开始可以由中央委员会全体委员用差额选举方式直接选举；发展而为党的全代会用差额方式直接选举，再发展而为全体党员用差额方式直接选举，就像今天台湾的国民党和民进党已经做到的那样。候选人当然要通过党内自由竞选的方式产生。其他各级党组织领导人的产生方式亦应遵循同样的原则。

● 允许党内出现不同政治派别，鼓励不同派别就党的大政方针进行论辩。

 

在中国宪政改革进程中，作为执政党的中国共产党如要成为改革的促进力量而非阻碍力量，就必须激活党内的变革活力，通过大胆、合理的制度设计提高党内民主化水平，不惧怕激烈的党内争论和分化，不惧怕党内矛盾暴露在社会面前。通过党内竞争和新闻公开化，使党内尚未进入决策层或尚未进入高层的优秀人才能够脱颖而出，让社会听到他们的声音从而崭露头角。

从中国宪政改革的总体目标考虑，执政党还应进一步促进党务工作与政府工作的分离，包括：

● 逐步撤销中共设在国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织领导机关中的党组。

● 组织部门只管党务干部。政府官员通过正常选举渠道产生。

● 减小省级及省以下地方党组织领导机关的规模。党的领导与政府官员不重叠。

● 基层党支部甚至基层党委不再设专职。将来在宪政民主体制下，政府系统和军队等不允许任何政党设立自己的基层组织。中共应为这些部门或机构中党的基层组织的自我解构创造条件。

 

尽管以上所列都是实现中国共产党党内民主化、改变党与政府关系的重要举措，我们还是要清醒意识到党内民主的局限性。我认为，在现行体制被取代之前，无论党内民主取得多大进步，它都不可能彻底解决原党专制体制内共产党与人大、与政府、与司法机构、与其他党派组织的控制与被控制关系。中国共产党的党内民主化只是有助于推进中国的宪政改革事业；而这项事业的完成，最终还要靠所有改革力量的共同努力，通过重新制宪，对宪政改革的成果加以确认，同时厘定新的宪政国家体制的法律框架。

 

两个标志性事件的解决：勇气与时机的选择

 

本报告曾经指出，1989年中国共产党政府对六四天安门事件的镇压和1999年对法轮功信仰组织的取缔，是中共犯下的两个历史性大错；如今，它们已经成为统治者内心深处沉重的包袱，是两笔巨大的良心债。

在中国宪政改革的推进过程中，这两个标志性事件的解决迟早是要提上日程的。原则上说，早解决比晚解决好，主动解决比被动解决好。面对十数年来海内外平反六四、还法轮功信众信仰自由的强烈呼声，当权者充耳不闻，对内封锁消息，对外作鸵鸟状，不仅是不智，而且只能在自己挖的这个陷阱中越陷越深。

我们可以简单回顾一下东欧国家，特别是匈牙利和捷克斯洛伐克（当时还是一个国家）解决类似问题的历史。1956年的匈牙利事件当时也被当局定性为“反革命事件”，改革派领导人纳吉·伊姆雷被判处死刑。温和的卡达尔执政期间，由国内外政治条件所限，这个事件不可能被重新审理。直到1988年，伴随着公开化、民主化大潮的来临，为1956年事件平反由匈牙利民间自由力量首先提了出来。1988年6月，由纳吉的女儿及另外几位被处决者的遗孀组成的“历史公正委员会”发出呼吁，要求为1956年事件中的所有受害者完全恢复名誉，为被处决者举行正式葬礼，并树立国家纪念碑。执政党在强大的民主运动压力下内部发生分化，1989年4月12日匈牙利社会主义工人党举行中央全会，重新选举了政治局；5月25日再次召开中央全会，彻底推翻了对纳吉的全部指控，声明“政府坚决同过去错误的、不止一次是违法的政治决定划清界限”。6月16日，布达佩斯隆重举行了有25万人参加的为纳吉及其同案人重新安葬的仪式。

捷克斯洛伐克的历史症结则是1968年苏联等五国对“布拉格之春”的镇压。1988年，当这一历史事件20周年之际，捷克斯洛伐克民间自由力量组织了第一次大规模游行，要求为“布拉格之春”平反。捷共内部对如何处理这个“烫手的山芋”亦产生尖锐分歧。在此后一年多的时间里，民间民主力量不断对执政党施加强大压力，捷共最终亦走向分化。1989年11月24日，以雅克什为首的捷共领导班子被迫全体辞职，捷共更换了党内领导人。同年12月3日，捷政府改组，5名非共产党人士进入内阁，政府公开宣布1968年华约五国入侵捷克斯洛伐克镇压“布拉格之春”是侵犯捷国家主权的错误行动。“布拉格之春”作为捷克斯洛伐克一段光荣的改革史，终于得到公正的评价。

回顾这两个国家的这段历史，我们会发现，重大历史遗留问题的提出在这里首先是作为执政者统治危机爆发的标志而获得意义的。在这两个场合，都是由民间自由力量首先“发难”，执政党则显得极其被动。但不管怎样，执政党仍然在激烈的内部冲突中最终做出正确的选择，从而为解决历史旧帐、实现民族和解、翻开历史新的一页创造了条件。

我以为，中国共产党应该从苏东国家解决历史遗留问题的经验中获得足够的启示。

首先，历史是不可以、也不可能被埋没的。一个真正对历史负责、对民族负责的执政党，一个对未来仍然具有信心的执政党，不应该回避过去犯过的错误，不应该不敢面对自己的疮疤。如果你自己不去纠正过去的错误，历史就会以另一种方式来纠正你的错误。到那时，恐怕连自我忏悔的机会都没有了。其次，对于打算纠正错误、立志改革的中共领导人来说，还有个时机选择的问题。本报告以为，如果执政者具有变革的勇气和把握时机的能力，那么为六四正名和为法轮功“平反”就不要等到危机爆发的时候再去做；相反，应该把这件事情的处理当作有步骤推进中国宪政改革、为实现民族和解而创造条件的标志性举措，水到渠成，主动认错，以得到被迫害方的谅解。届时可以做的事情至少包括：

● 中共中央正式发布文件，承认1989年公民维宪运动的正义性，为六四天安门事件正名；承认1999年取缔法轮功信仰组织的活动是错误的、非法的，并公开向法轮功信众道歉。

● 全国人大依法成立六四事件特别调查委员会和法轮功事件特别调查委员会，向全国人民公开六四镇压和法轮功信众迫害的相关资料。

● 以国家名义为六四死难者致哀，建立六四纪念馆；还可以法律形式确定每年6月4日为“中国公民日”，以弘扬1989年公民维宪运动的伟大精神。

● 给六四事件中的死难者亲属、法轮功事件中的被迫害者及其亲属以必要的精神和物质补偿。

 

本报告以为，胡温及其后继者作为新生代中共领导者没有必要把自己绑在前任的囚车里，承续、分担他们的历史恶名。正确解决历史问题是中共改变自身形象、走向新的开始的良好契机。海内外民间民主力量已经为此进行了多年的努力；问题只在于中共领导人的良知、勇气和政治智慧，这些将决定他们如何应对历史的要求，也将决定他们自己在未来历史中的位置。

 

举行制宪会议，确定多党制基础上的宪政民主法律框架

 

当中国宪政改革陆续完成上述步骤，政党政治逐步走向成熟，在各个权力层级上改革的力量已经有了相当的积累，公众对多元民主政治亦有了较充分的认知准备和实践锻炼后，举行制宪会议以便从宪法意义上确定已有的改革成果，建构新的、多党制基础上的宪政民主法律框架的任务将正式提上日程。

制宪会议可以在全国人民代表大会框架内召集（如果全国人大代表已经拥有足够的代表性，当然，由于制宪会议将达成的结果，这将是全国人民代表大会历史上的最后一次会议），也可以由全国人民代表大会授权各党派联合召集，包括港、澳各主要党派。

制宪会议的主要任务是制定中华人民共和国第五部宪法，该宪法将取消前几部宪法关于中国共产党领导地位的规定，在制度设计上真正体现宪政民主和权力制衡原则，落实公民权利，推进宪政国家结构的改革。

制宪会议应研究的问题包括：

● 国体的界定。

● 立法权的组成及其实现形式，包括国会两院的名称、组织形式、议员的产生和任期、两院各自的职能、两院间的工作关系与制衡关系等。

● 行政权的组成及其实现形式，包括政府制度的确定（议会制政府，还是总统制政府，还是带有混合特征的其他政府制度），政府公职人员的产生及任期，行政权的实施及监督，行政机构与立法机构的相互制衡关系等。

● 司法权的组成及其实现形式，包括法院、检察院的职能，法官、检察官的任期，司法审查制度的建立，法官职业保障制度的建立，诉讼保障制度（包括程序制度、辩护制度、陪审制度）的建立或完善等。

● 军事权的归属与监督。

● 双轨共和制框架内的地方自治和中央与地方的关系。其中，少数民族地区自治权力的落实要给予足够的关注。

● 公民权利的落实与保障。

● 宪法的修正程序。

 

此外，制宪会议还应就宪法通过后第一次国会选举的时间、方式等做出规定。

在召开制宪会议之前，各政党和无党派人士均可提出自己的制宪方案，在公众中进行深入的讨论。制宪会议的召开，应该也是中国公民宪政教育成果的一次大检阅。

 

大陆宪政改革与两岸统一步骤的相关性

 

本报告已经指出，大陆宪政改革与两岸和平统一有密切的相关性。大陆宪政建设的实质性推进，将使两岸统一获得更广泛的民意基础，解除台湾民众对大陆政治的恐惧心理，扭转“台独”欲求，促进大陆、港、澳、台政党和社会团体之间的接近、沟通，直至促成两岸当权者之间的直接对话，为两岸最终走向统一、建构面向未来的中华大共和创造条件，铺平道路。

在大陆基本完成多党制宪政框架建构或这种建构工作已经取得实质性进展的前提下，两岸和平统一、共建中华大共和可能选取的具体途径有二：

第一，两岸政府间达成建构中华大共和的协议，方式可以以联邦制或本报告意义上的双轨共和制形式直接建立中华第三共和国，也可以先以邦联形式建立两岸间的较为松散的政治联合，然后再过渡到联邦制或双轨共和制的中华第三共和国。这种途径的选择当然要以大陆已经完成制宪改革、建立了宪政民主政府为条件。

第二，也存在这样的可能，即大陆的宪政改革已经获得实质性进展，同时，海峡两岸的沟通、协商已经达到这样的成熟程度，以至于可以以党派形式（而非政府形式）把两岸各主要政党的精英和关心中国民主未来且有真知灼见的各界人士聚在一起，共商祖国统一和民主建设大计。这是制宪会议召开的另一种可能形式，即两岸精英共聚一堂，直接讨论、拟定中华第三共和国宪法草案，并报请两岸各自的立法机构批准。

这个由两岸精英参加的制宪会议拟定的中华第三共和国宪法草案，其原则精神和制宪内容同前文所述的第五部中华人民共和国宪法大致相同，不同者则有：

● 中华第三共和国宪法草案包含对台湾宪政民主建设经验的更为直接的汲取。

● 中华第三共和国宪法草案应确定两岸统一后宪政国家结构的基本形式（单一制、联邦制或双轨共和制）。

● 中华第三共和国宪法草案应确定新的国旗、国徽、国歌和首都。

 

在以上两种情况下，促进中华大共和的建设力量都将包括：

大陆方面：

● 大陆本土的民间自由力量。

● 海外归来的民间自由力量。

● 中国共产党内、或已经从中共分离出来的民主改革力量。

● 已经独立的原“民主党派”力量。

● 港澳民主力量。

台湾方面：

● 执政党。

● 各主要在野党。

● 赞成两岸统一、共建中华大共和的其他社会团体或人士。

 

无论中华第三共和国采用单一制、联邦制还是双轨共和制，也无论它建立的具体途径为何，它都是对先贤创立“中华民国”和“中华人民共和国”原初精神的继承。在这个新的共和国里，原大陆、台湾、港澳的各政党均可以在宪政民主框架内合法竞争参政权，向社会推荐优秀公职候选人。政党的发展也将打破原来的地区界限，而开始新的整合或融合。中国公民的政治权利将借助实打实的选举、言论自由和对公共权力的有效监督得到真正落实。

 

只有当这一天到来的时候，中国宪政改革的目标才算基本实现，中华民族的伟大复兴也才算有了一个坚实的基础和出发点。

 

 

张博树 2013-08-26 14:53:08

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