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弗吉尼亚方案(1)

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 弗吉尼亚方案

 卢兄：

 让我们再回到费城会议，回到那关起门窗、与众隔绝的会场。

 会议开始的时候，富兰克林曾经建议请一个牧师，每天清晨来一次，以祈祷作为每天会议的
开端。也许，他希望在一个矛盾重重的会议上，大家不要每日揣着一团“争”的火气来。这是他
们在那个时代，面对内心和外部的困境时的精神出路，上苍的存在，使他们打消霸气，也时时避
免过度的自我膨胀，以致认为自己“天下第一”。

 可是，针对富兰克林的建议，北卡罗来纳州代表的一句回话，让大家立即看到了当时联邦政
府的窘迫。这位代表很简单地否决说，“我们根本没有请牧师的这笔钱”。所以，只好大家每天回
去自己祷告吧。决议召开费城会议，目的只是“修改”原来的政府结构。也就是修改《邦联条款》。
可是，大家都明白，以前这“友好联盟”的弊病，不是小修小补就能解决。所以，他们心里都有
“大动”，甚至另起炉灶建立一个全新政府的思想准备。各州宪法近几年已经纷纷出笼，代表们
又都是各州的政府中人，对一般的共和政府构架，并不陌生。可是，现在要端出来的，是一个凌
驾在各州之上的联邦政府，究竟如何是好，大家也心中无数。比如说，一个最基本的困惑就是，
弱政府不行，是要强一些，可是，多强？它和州政府的关系又是什么？

 这种情况，非常像联合国的建立。美国今天毫无疑问已经是一个国家，因此，我们常常会忘
记，当初，它是农商时代的13个独立小国家的微弱联邦。没有这个联邦，小国家们感觉一样可
以自己过日子，对联邦反倒是顾虑重重。它们在历史上一直有独立的殖民地主权，习惯了自己是
独立的“国家”，习惯了我行我素。现在，说是要有一个联邦和联邦政府，就像突然要出现一个
联合“国”和联合国“政府”一样，人们怎么看待它？

 难道我们不再认为自己是中国人，而成了“联合国人”？还是我们又是中国人又是联合国人？
这个问题你一定觉得听上去很奇怪。可是，这正是当年美国人的问题。他们甚至无法接受自己突
然成了什么劳什子“美国人”。

 接下来的问题是，这个“联合国政府”对我们有什么样的约束？联合国既然诞生，当然是因
为有需要，是时事所迫，可是，我们应该把它作为政府的能力维持在怎样的强度上？弱了不管事，

过强了，是不是会动辄干涉我们的内政？这也正是当年美国人的担心。

 促成会议的詹姆斯·麦迪逊，怕会议变得没有头绪，他觉得要先有一个建议的文本，一个讨
论的基础。更何况，他也想试试，把久远以来的读书思考，结合弗吉尼亚州的管理实践，整理成
一个自己的方案。他和弗吉尼亚代表团的同事早来了十几天，一起工作、讨论、成文。最后，带
着一个史称“弗吉尼亚方案”的文件，来到会场。

 他们推出年仅33岁的州长约翰·兰道尔夫，宣读和解释这个方案，他一口气讲了三四个小
时，这个方案有新政府的15条提纲。

 “弗吉尼亚方案”描述了这样的一个全国性政府：这个政府设有一个国家元首，或者说国家
行政长官；有一个国家司法机构，还有两院制的国家立法机构，其中，第一院是众议院，由民众
普选产生，第二院是参议院，由第一院选出。对于立法机构的产生，弗吉尼亚方案提出，两院的
议员人数都依各州人口的多寡，按照比例分配。

 在兰道尔夫讲完之后，来自南卡罗来纳州的代表平克尼，也站起来发表了自己的构想。他的
方案和弗吉尼亚的构想非常接近。他的方案分出章节，非常细致。主要内容听上去简直就像是把
“弗吉尼亚方案”的主要思路重复了一遍。

 查理·平克尼所代表的南卡罗来纳州，紧挨着我们住的佐治亚州，就是今天，在美国都算是
个落后的地方。平克尼那年才29岁。那么，是不是有人会怀疑他抄袭了“弗吉尼亚方案”呢？
不会。在场的诸位，彼此都在大陆议会相熟，都知道那是聪明的年轻人在偏远的南方，自己闭门
造车的杰作。因为远在一年之前，他就已经在大陆议会建议和宣读过一次了。

 大家之所以没有在费城会议上特别重视平克尼的方案，就因为他的方案和率先宣布的“弗吉
尼亚方案”撞车了。这是一个非常务实的会议，不是在作方案评奖。所以，大家没准还在想，你
没有不同意见，就别再浪费大家的时间重复一遍了。平克尼因为年纪轻，实在很为自己骄傲，舍
不得埋没了自己。多年之后，他还高兴地对别人提起：在制宪会议上，大家还叫我“宪法查理”
呢。

 提到这样一个细节，是想让你知道，在美国制宪之前，精英们普遍地对于欧洲传统的政治学
就有研究、实践的风气。甚至早在独立战争的年代，各州已经有一批人，很仔细地在做“立”的
工作。例如，早在1774年，即美国宣布独立前两年，宾夕法尼亚的詹姆斯·威尔逊，就对未来
国家的发展提出过设想。他说，理想的形式是，各个不同的国家，在同一主权下，彼此独立，互
相联合。这就是后来合众国的形式。

 对一个从旧制度向新制度过渡的国家，试图去“破”的一方，对“立”有什么程度的关注，
这对“破”之后的局面非常重要。否则，在“破”了之后，就可能青黄不接，带来大的动荡和伤
害。

 “弗吉尼亚方案”就政府结构本身来说，对这些与会的代表们，并不是什么新鲜的东西。因

为他们都是州政府的成员，对类似的共和政府结构并不陌生。可是，他们还是吓了一跳。为什么
呢？那就是我前面说的，他们中的大多数人知道要加强联邦政府，可是，真的一个如此结构完整
的、大一统的、强大有力的美国中央政府端出来，大家又看到，这完全颠覆了原来的联邦概念。

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弗吉尼亚方案(2)

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 在此之前，联邦的概念就是各州各自为政，所谓联邦政府，就是大家出点钱，设立一个办事
机构略为协调而已。它是不立法、不干预州的统治的。虽然事实证明行不通，要加强，可是，“弗
吉尼亚方案”中如此庞大的、完整的政府，眼看着要对各州人民作直接统治。假如是这样的话，
历史上长期存在、从“独立殖民地”进化成的“主权州”，就可能要被彻底改变了。一个他们陌
生的大“美国”将站起来。这个“美国”要自己立法，让“美国人”遵守。那不是要把主权州的
政府统统取代掉？是不是矫枉过正了？在此之前，美国是“有美国而没有美国人”，民众只是一
个个像个小国家一样的主权州的公民。现在，大家都是“美国人”吗？

 再举个例子，你或许就能够更容易地理解这个变化的震动烈度了。这个变化，相当于欧洲独
立的国家们，走向今天统一货币、没有边境、拥有宪法的欧盟。然后，再进一步，走向一个统一
的“欧盟国家”，由欧盟政府直接管理全欧洲人民，而原来的国家政府，退为一个省政府的地位。
在欧洲，这最后一步，在我们今天看来，还是难度大得几乎不可能实现的事情。而“弗吉尼亚方
案”，就是要一步完成这几乎不可能的三级跳。

 兰道尔夫说完，全场一片寂静。大家心中暗惊，却并没有真的跳起来。因为大家知道，根据
会议规则，“弗吉尼亚方案”还只是一个建议。他们若有不同意见，还有的是时间和机会表达。

 其实，“弗吉尼亚方案”只谈联邦政府的建立，却一点没提最棘手的州的主权问题。但是，
方案中的“立法机构实行比例代表制”，已经触痛了小州们。这是美国制宪会议中，最为敏感的
议题。

 代表们不追逐个人在联邦政府的私人权力，可是，这并不意味着费城制宪会议就没有利益之
争。他们是各州民众的代表，代表了一方民众的利益。民主并不是大公无私，民众也不是“公”，
不是抽象的人民，不是铁板一块。他们是一个个的个人，由不同个人利益的组合出现，所谓“地
方利益”，就是其中最基本的一种。更何况，美国相对“中央”的“地方”，就是“主权州”。他
们以前样样都自己说了算的，当然更重视联邦政府增强之后，自己对“地方利益”还有多大的保
护能力。

 人们最开始理解的“民主制度”，都是简单的“多数定规则”。对这个基本“民主原则”大家
都没有异议。既然这样，应该很简单。可是，美国的情况，偏偏连什么是“多数”，都会成为难
题。

 你知道，论面积，今天的美国和中国差不多大，已经大得有50个州了。成立之初的美国要
小得多，国土就是今天的东海岸，细细窄窄的，只有13个州。这些州来自于不同年代自然形成
的英属殖民地，大的大，小的小，很不整齐。这里的大小还不仅是指面积，更是指人口的多寡。
例如成立最早的殖民地弗吉尼亚，在1780年是74万人口，而我们居住的佐治亚州，面积虽大，
在那年只有5　6万人，不到弗吉尼亚的1／10。算起来，基本上是三个大州，十个小州。

 既然立法就是大家推选代表在国会定规则，这样，要保护自己州的百姓利益，就是在未来的
国会立法投票时，要有举足轻重的分量。那么，什么是多数呢？国会若以“州”为单位计数，大
州一个代表，小州也一个代表。这样，小州联合起来，就可以轻易通过对小州有利的立法。小州
就不会“人微言轻”。可是，这个“多数”只是“州数”的多数。以人口计算，“多数州”就可能
还是“少数人”。大州觉得，民主的多数，当然以“人”为计数单位。否则，大州那么多人，却
让顶着“州”的大帽子的少数人定规则管理，还算什么“民主”？

 这在今天欧盟成立的过程中，我们都可以看到和体会到，有英法德这样的大国在，小国们何
以放心自己的未来？

 这就是世界上第一个民主制国家，面对“多数决定”时，从自然冒出来的“大州小州”议题
中，凸现的此后将会不断遇到的“少数”的担忧。显然，了解民主制度这个基本原则的人，谁也
不想在社会中，成为利益被忽略的“少数”。一开始，问题就出来了：少数也应该有他们的生存
权利和合法利益。他们怎么保护自己？

 在当时，有各种各样的“少数”的问题存在。而在初生的美国，最先提出的问题是“少数州
的地方利益”。各州都要避免成为被忽略、被多数吞噬的少数。所以，小州的方法，是坚持“未
来的国会，必须一州一票”，避免自己变成“少数”。小州虽小，一联合，就是有力的“多数”，
这是依靠民主制度、以小变大的魔术。而提出第一个方案的弗吉尼亚，本身是个大州，自然会提
出按人口计算的比例代表制，也是为避免在“一州一票”之下，大州变小，“变”成“少数”。

 所以，对“比例代表制”反应最强烈的，就是小州特拉华。按照人口比例，弗吉尼亚要选出
16个国会代表，特拉华才能摊上一个。按照总体人口计算的话，他们只占1／90。所以，在费城
会议一开始宣读各州对代表的任命书时，他们的任命书就非常特别。由于这个会议本身的表决，
也有如何计数的问题。特拉华州议会有先见之明，在任命书上规定，假如费城会议上的投票，不
是一州一票，而是要实行什么“比例代表制”的话，“州”就不给这些代表授权，他们就可以马
上退出会议回家了。

 好在，方案不是决议。大会的“委员会制”和“全体大会制”，又给所有的代表留下了充分
讨论、反复决议的空间。所以，虽然不同意，还可以商量。有着最大冲突的难题，一开始就先搁
下了。

 另一个最受质疑的问题，就是联邦和现有的主权州的关系。按照麦迪逊对“弗吉尼亚方案”

的解释，他认为，所谓联邦制，就是以州为运作基础的政府，而所谓国家制政府，则是直接统治
民众个人的政府。我刚才提到过，这个跨越对当时的美国，实在太大。大家马上要问：国家制？
州怎么办？其实问题后面是大家对“美国”本身的认同困难。

 到底是国家制还是要联邦制，其实是“要松散的‘联合国’，还是要美国”。这样大的讨论马
上会僵住。大会再次避开难题，先易后难。这种做法在这次会议上一再使用：僵住了就拐弯讨论
其他容易的条款，再僵住就再拐弯，等解决了容易的问题再回头讨论难的。所以，费城会议的讨
论，就像螺旋一样一圈圈地转着讨论，直至最后全部议题都化解开来。

 有时候，我们看来很容易的议题，都不那么容易。例如，是不是要设立一个国家级的元首。
按说，州有一个州长，国家也就该相应地设置一个行政长官，叫做总统，不是就完事了吗？事实
却不那么简单，因为一个小地方有一个行政长官，感觉比较自然，而在当时的世界上，挑出不论
哪个大国来，若是有个站在权力顶尖上的人，那肯定就是皇帝了。现在美国这个大国，在行政权
力的顶端，站上个人，说是叫总统，怎么看都叫人不放心。就让他统治我们大家了吗？凭什么相
信他不渐渐地变成皇帝？

 费城制宪会议最根本的困扰，就是是否真的建立一个大政府。在大政府势在必行之后，最大
的忧虑，又是如何使得政府权力不变成专制。为了防止这一点，他们出过的方案，现在看来，都
有些可笑。比如说，不让总统沾钱——根本不给他发工资。这其实也是美国的一个传统，当时除
了一个州之外，都不给公职人员发工资。就是今天在一些美国小镇上，镇长都是义务的，反而是
具体的工作人员有工资。因为镇长工作量也不大，自己另外有一份谋生的职业，只是业余当官，
为居民服务。这和高薪养廉的思路恰恰相反。

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弗吉尼亚方案(3)

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 另外，他们还提出过，设立三个并列的行政长官，就是相当于三个权力相等的总统，组成一
个执政小组。这个想法其实还是在追寻古罗马的遗迹，他们实在没有同时代的民主大国可以参照。
总之，按照富兰克林说过的那句着名的话，就是，我们知道第一个总统会是个好人，可是，谁知
道后面会选出什么家伙来呢。而那个大家都知道的“第一个好人”华盛顿，正默默地坐在那儿，
一声不出。

 这些今天看来并不复杂的问题，在两百多年前，却是很费推敲的困难的事。

 宾夕法尼亚的詹姆斯·威尔逊起来主张单一元首。威尔逊出生在苏格兰，在苏格兰启蒙思潮
的大本营爱丁堡大学等三所大学接受教育，在美国宣布独立之前十年的1766年，当时才24岁的
威尔逊，已经受聘于费城学院，任拉丁语教授。之后，他师从约翰·迪金森，学成一位出色的律
师，也是一位法学专家。美国历史学家称他为费城会议上最深刻的思想家和最精确的理论家。他

也是当年《独立宣言》的签署人。他认为，行政长官办事必须快、决断，而这只有单一元首制做
得到。

 但是也有人反对。讨论到后来，就连宣读“弗吉尼亚方案”的兰道尔夫，也改初衷，开始发
言反对单一元首制，主张三元首制了。

 富兰克林是东道主宾夕法尼亚的代表，已经81岁，正生着痛风病。他是当地人，就住在两
条街以外的地方。我们曾经去参观过他的家，楼下就是他自己开的印刷厂。他每天坐着特制的轿
子来开会。他多年在欧洲担任外交工作，是当时美国罕见的具有国际声誉的人。在这个分歧重重
的大会上，富兰克林以他独有的智慧、名望，总是在关键时刻起着“和稀泥”的作用。

 可富兰克林也反对单一元首制，他认为单一元首制风险太大，一方面是要防止这位元首自我
膨胀，再有，万一他生病、去世了又怎么办？缺任期间，谁来管行政？

 富兰克林年事已高，但是脑子很清楚。他经常是写好了发言稿，让威尔逊代读。他也不赞成
给总统发薪水。他认为，不管行政长官是一人还是多人，都不应该有薪水，因为人都会受野心和
贪欲的诱惑，开了这个口子，他就会利用权力给自己长薪水。他说，英国的高官就是没有薪水的，
宾夕法尼亚的教友派也是这样，把担任公职看成荣誉，荣誉重于酬劳。从这里，你也可以看到美
国民主政体的欧洲传统。它自然地从上层精英向下逐步扩展。一开始人们都认为，参政者不会来
自底层，不会有养家口的问题。

 在制宪会议上，对于行政、立法、司法这三权，要平衡和制约。从理论追溯的话，原则在古
代就有了，可是具体怎么做？其中讨论得最多的，还是立法者和执行者，就是立法和行政的关系。
原则上，是立法的一方定规则，身份上是主人，总统照规则做，就是个管家。原则是这样，事实
上却并不那么简单。

 在当时的欧洲，民主在渐进中，就是从国王大权独揽，到渐渐产生立法议会。立法议会本身，
又是从贵族独占议席，到作为平民的上层绅士和商人逐渐分占席位。然后，是君权渐弱而立法议
会渐强。直到美国的制宪会议时，欧洲那头的民主演进，还在君权和议会争高低、求平衡的阶段。
这样的演进是利益分配的过程，一头觉得不合算了，就会有摆脱对方的念头冒出来。

 例如在法国，它的议会是所谓三级会议，出现的年头并不晚，也就是说，就渐进改革的“起
步”来说，它并不落后于英国。只是，路易十三的摄政王一强，就把议会给停了。如此打破权力
结构的平衡，在英国也屡次上演，只是英国没有像法国那样，出现议会中断160年，也就是政治
改革中断160年的糟糕局面。

 在北美殖民时期，作为行政分支的总督与议会之间，从来没有过欧洲本土那样兵戎相见的血
腥冲突，可是，议会和总督不一致的时候，“法律和秩序”最终得由总督说了算。争议还是靠一
边压倒另一边来解决，权力偏大的一头，经常是总督。

 这些经验，使得美国的国父们看到，行政分支，似乎总是隐含着很深的皇帝、总督的历史根

源和专权倾向。自然渐进的制度改革，就是专权者逐步向民间让权。在一个民主制度下，议会的
立法，也不可能有许多执行细则。这些细则往往是留给行政分支制定的。行政这个管家在执行过
程中，有相当大的权力膨胀的余地。再说，行政一头是具体操作，对大展宏图自有一套看法，却
必须受到议会的约束。事实上，也常常有这样的事发生，就是行政明明觉得自己是对的，议会是
错的，却说服不了议会。这种权力制约的机制，也会演变成降低工作效率的牵扯。行政一方干着
干着，受不了约束，心生“踢开议会”的想法，这是很容易发生的“正常情况”。

 这使得他们对总统很不放心。最后经过充分的辩论，权衡利弊，好不容易才通过了单一元首
制，也就是今天美国的总统制。

 不仅是总统让他们不放心。北美的形势，也使得他们对所谓代表人民利益的立法议会一头，
同样充满警惕。在美国这一段各州的共和制实践中，他们看到，一些州里因欠债者占上风，就通
过立法缓偿（stay law）；不想还债，就立法迫使债主接受贬值的纸币（tender law）。所以立法机
构的权力膨胀，也同样危险，因为他们可能既损害了自己的长远利益，也忽略了少数人的死活。

 再三平衡之后，他们做出的选择，是让这两个分支尽可能没有牵扯。在来源上，不是由国会
推出总统，而是国会、总统都分别由各州选出。在决策上，他们相互制约。总统虽然可以提出议
案，但必须由议会超过一半的多数通过才能立法。

 那么，假如总统不同意国会的立法，又怎么办？他能不能有否决权？富兰克林根据宾夕法尼
亚的经验，认为行政否决权不好。因为在殖民时期，总督就有否决权，这往往成为总督敲诈州议
会的手段：不同总督讲好条件，议会的立法马上就会被他否决掉。他们在权衡，如果总统没有否
决权，行政长官可能沦为傀儡；可是，如果有了行政否决权，行政长官又会不会权力膨胀？

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弗吉尼亚方案(4)

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 又经过半个月的争论，一致认为，解决的方案是，不给绝对的行政否决权，而是给相对否决
权，否决之后，国会还有一次再否决的机会。就是说，在议会立法后，总统可以行使否决权，表
达自己的不满。主人吩咐怎么做，作为执行的管家，也有权说，这规矩我根本没法执行。总统否
决之后，议会若要再次通过，一半的多数就不够了，就必须要2／3多数通过，才能压倒总统否
决权。这时，总统就必须执行了。这就是直到今天还在运行的做法。

 行政、立法两大分支，命定就是不断地在“斗法”。在此后实际的运作中，美国国会就有一
些立法，被总统否决之后，永远也休想达到2／3的强行通过票数。结果，他们就把总统不肯签
字的立法，和总统急着需要的立法捆在一起，算作同一个法案。总统按照规定，不能部分签署立
法。就是说，同一个法案，总统要签就全签，而不能局部否决其中的条款。迫使总统为了促成自
己需要的立法，也就只好把自己不喜欢的立法也一起签下来。这种法案在美国被称为“猪肉桶”。

反“猪肉桶”，也是今天美国政治改革的一个细节内容。

 和行政分支相关的，还有一个任命和解雇的问题。总统虽然是最高行政官，有权任命他自己
手下的行政内阁官员，各部部长、外交大使什么的。可是，任命都必须得到参议院的通过。

 可假如总统出大问题，又有谁有权力来解雇总统呢？最后他们决定，为了防止行政权力腐败，
如果总统有叛国、受贿等不轨行为，作为人民代表的国会有权弹劾。弹劾总统的程序，必须由较
为草根层的众议院以多数通过而启动，由更为精英层的参议院模仿法庭形式展开审理，审理过程
要由最高法院首席大法官主持。最后经过参议院的2／3多数通过，才能成功弹劾总统。

 弹劾制的来源是英国，可是今天的英国已经废除了这种制度。弹劾制在费城会议进入美国宪
法，是他们担心总统万一要发展成皇帝、为所欲为的时候，国会可以合法地把他赶下台。

 可是，这也有危险的一面。美国总统由民众普选，而不是从议会诞生，所以，占国会多数席
位的政党，和总统所属的政党，经常不是同一个党。国会和总统有重大分歧不稀奇。假如国会没
有自制能力，那么，弹劾制很可能被滥用，造成国会动辄赶总统下台，政局就不稳定。

 可是，在美国两百多年的历史上，国会只有两次动用弹劾程序，而且都没有成功。其中最出
名的，就是我们都看到的几年前对克林顿总统的弹劾案了。

 “案情”你都已经很熟悉了。克林顿总统在执政期间有了婚外情，非常不巧的是由于其他案
子，当时他正好面临独立检察官的调查。于是，他在总统任期中的私人生活问题，被无孔不入的
检察官列入了司法调查范围。最后，克林顿内外交困，在大陪审团面前、在誓言之下，面对自己
的隐私问题，有了一次“誓言之下”的谎言。

 美国法庭要求作证者发誓保证证词都是实话。“誓言之下”的谎言，在美国就是“作伪证”，
就是刑事重罪。因为证言的可靠，是司法最重要的支柱之一。假如司法证据任凭伪造，作伪证不
受重罚，就根本谈不上什么司法公正了。

 因此，追究的是伪证行为本身，而不是伪证的内容是否重要。而克林顿总统的伪证行为，最
终被事实揭露，导致国会对克林顿总统启动弹劾程序。这是美国历史上的第二次。

 又经过半个月的争论，一致认为，解决的方案是，不给绝对的行政否决权，而是给相对否决
权，否决之后，国会还有一次再否决的机会。就是说，在议会立法后，总统可以行使否决权，表
达自己的不满。主人吩咐怎么做，作为执行的管家，也有权说，这规矩我根本没法执行。总统否
决之后，议会若要再次通过，一半的多数就不够了，就必须要2／3多数通过，才能压倒总统否
决权。这时，总统就必须执行了。这就是直到今天还在运行的做法。

 行政、立法两大分支，命定就是不断地在“斗法”。在此后实际的运作中，美国国会就有一
些立法，被总统否决之后，永远也休想达到2／3的强行通过票数。结果，他们就把总统不肯签
字的立法，和总统急着需要的立法捆在一起，算作同一个法案。总统按照规定，不能部分签署立
法。就是说，同一个法案，总统要签就全签，而不能局部否决其中的条款。迫使总统为了促成自

己需要的立法，也就只好把自己不喜欢的立法也一起签下来。这种法案在美国被称为“猪肉桶”。
反“猪肉桶”，也是今天美国政治改革的一个细节内容。

 和行政分支相关的，还有一个任命和解雇的问题。总统虽然是最高行政官，有权任命他自己
手下的行政内阁官员，各部部长、外交大使什么的。可是，任命都必须得到参议院的通过。

 可假如总统出大问题，又有谁有权力来解雇总统呢？最后他们决定，为了防止行政权力腐败，
如果总统有叛国、受贿等不轨行为，作为人民代表的国会有权弹劾。弹劾总统的程序，必须由较
为草根层的众议院以多数通过而启动，由更为精英层的参议院模仿法庭形式展开审理，审理过程
要由最高法院首席大法官主持。最后经过参议院的2／3多数通过，才能成功弹劾总统。

 弹劾制的来源是英国，可是今天的英国已经废除了这种制度。弹劾制在费城会议进入美国宪
法，是他们担心总统万一要发展成皇帝、为所欲为的时候，国会可以合法地把他赶下台。

 可是，这也有危险的一面。美国总统由民众普选，而不是从议会诞生，所以，占国会多数席
位的政党，和总统所属的政党，经常不是同一个党。国会和总统有重大分歧不稀奇。假如国会没
有自制能力，那么，弹劾制很可能被滥用，造成国会动辄赶总统下台，政局就不稳定。

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弗吉尼亚方案(5)

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 可是，在美国两百多年的历史上，国会只有两次动用弹劾程序，而且都没有成功。其中最出
名的，就是我们都看到的几年前对克林顿总统的弹劾案了。

 “案情”你都已经很熟悉了。克林顿总统在执政期间有了婚外情，非常不巧的是由于其他案
子，当时他正好面临独立检察官的调查。于是，他在总统任期中的私人生活问题，被无孔不入的
检察官列入了司法调查范围。最后，克林顿内外交困，在大陪审团面前、在誓言之下，面对自己
的隐私问题，有了一次“誓言之下”的谎言。

 美国法庭要求作证者发誓保证证词都是实话。“誓言之下”的谎言，在美国就是“作伪证”，
就是刑事重罪。因为证言的可靠，是司法最重要的支柱之一。假如司法证据任凭伪造，作伪证不
受重罚，就根本谈不上什么司法公正了。

 因此，追究的是伪证行为本身，而不是伪证的内容是否重要。而克林顿总统的伪证行为，最
终被事实揭露，导致国会对克林顿总统启动弹劾程序。这是美国历史上的第二次。

 现在，一切时过境迁。人们已淡忘了当年的那场大风波。克林顿总统也在正常任满离职、回
归平淡之后，出版了他的回忆录。回顾往事，他一方面表示了对个人行为的反省，一方面，却憋
着一口气，在回忆录中强烈抨击了国会的弹劾运作本身，指责这是对立政党在政治上的恶意炒作。

 这也令我再次回想这个弹劾案的意义。最初引起我注意的，是国会在弹劾案当时的投票结果。
在启动弹劾的时候，就“伪证”本身来说，事实已经非常清楚，几乎没有什么疑问。这是弹劾案

启动的依据。假如这是一个似有似无、模棱两可的事情，相信弹劾案根本不会启动。

 所谓对总统的弹劾，是一个立法机构对行政首脑实施的类似司法审判的机制。审理过程是由
最高法院首席大法官主持。参议员做出非常近似于陪审团的投票。但是，这是公开的投票，电视
全程转播。后果的差别是，弹劾成功的话，总统受到的处罚只是丢官，而不是判刑。

 在这个弹劾案开始之后，我就一直有些疑惑，因为，按照它的程序，参议员们是对克林顿总
统“是否作了伪证”，投出“事实与罪名相符”或者“不相符”的选择票。根据当时公布的确凿
证据，“伪证”几乎已经是一个人皆尽知的事实。

 通常来说，正因为参议院的投票是公开的，那么，他们的态度，其实是在选民面前的一个亮
相。我在想的是，假如依据对事实的判断来投票的话，全票通过也不是什么奇怪的事情。可是，
弹劾没有被通过，几乎又是大家事先都已经预料到的结果。这里的重要因素之一，是美国政坛面
对从未料到的、已经走得十分尴尬的棋局，依据他们对宪法的理解，运用了他们政治实践的智慧。

 站在今天，我们回头去看这个事件。一个总统犯下“伪证罪”，假如国会什么都不做，听之
任之，这个国家的立国根本——法治，就形同儿戏了。因此即使在今天去看，弹劾程序的启动，
都不是过分的。对总统来说，弹劾启动本身，已经是一个警戒或者说惩罚。但是，是否弹劾成功、
废黜总统，又是另一回事。

 弹劾总统成功，美国历史上还从来没有发生过。追溯费城制宪会议的制度设置，最基本的出
发点之一，是防止政府的行政、立法两大分支失去平衡。最危险的事情，是一头过大。也就是说，
最怕的是总统可以轻易地合法解散国会，或者是动辄国会能够合法地赶总统下台。这样的事情经
常发生的话，说明政府的建制本身是失败的。国家也就可能随之动荡。

 因此，在真的面临是否弹劾的时候，议员们又是在非常谨慎地对待这个美国历史上的先例。
好在，弹劾本身并不是司法程序，而是一个类司法的国会投票。因此，参议员们有一定的法理上
的回旋余地。毕竟克林顿不是卖国贼，事件是一个非常特殊的情况，慎重地对待弹劾，其实是慎
重地对待两大分支的平衡。

 因此，虽然你可以说，一方面，这确实是两百多年前，费城会议设计制度的成功。因为，宪
法规定了，弹劾必须达到2／3的票数，方能成功。根据两党席位，当时在野的共和党一方，还
没有占到2／3。

 可是，从投票情况来看，参众两院的两次投票，分别有20％和10％的共和党参议员，投了
否决票。也就是说，假设当年的费城制宪会议，定下弹劾不是以2／3、而是以超过一半的多数票
为准，那么，在这个共和党占多数席位的参议院，对克林顿的弹劾仍然不会成功。因为在对手党
中，也会产生相当比例的、以克制的态度，来对待可以名正言顺、合法地把对方党总统赶下台的
机会。而当年定下众议员以半数票启动弹劾，参议员以2／3票实现弹劾这样的比例，表现了制
宪者保持政治稳定的智慧和技巧。

 给你讲着费城会议审慎对待两大分支平衡的过程，我重提克林顿的故事，是让你看到，一个
宪法条文的精巧设置，固然重要。可是，它依然只是“纸面文章”。它需要执行者的自律，来完
善制度实践的另一半。

 这一点，也是费城会议最担心的地方。因为他们知道，要使一部宪法在13个主权州的联合
体、在一个复杂的移民国家正常运作，大半的成功，不是纸上的制度构筑，而是在今后的实践操
作。

 他们知道，每天，一船船的移民还在到来。他们知道，贫困的美国人正怀抱着希望，兴致勃
勃地向西部开发挺进，在日日开拓扩大美国的疆界。他们因此在讨论着新的州如何加入美国的宪
法条款。他们在预料一个迅速成长的美国。可是，他们仍然无法料到，美国今天会是这样的规模。
因此，他们一边在起草宪法，为管理美国打下基础，一边又很悲观，其中一位代表的想法很典型，
他说，“我们的宪法能有２０年的正常运作，就算很不错了。”

 结果是，这个宪法成功地运作了200年，仍然保持着生命力。

 好了，下次再把费城制宪的故事聊下去。

 祝好！

 林达

林达 2013-08-20 08:22:59