>>>  當代歷史與思想  >>>

簡體     傳統

文章来源：共识网http://www.21ccom.net

嘉宾简介：彭真怀，中国人民大学教授、国家发展战略研究院研究员、地方政府发展战略研究中心主任（题图左）

主持人：袁训会，共识网编辑部主任

编者按：彭真怀，一位走在路上的学者，中国青年杂志2011年第8期封面人物，以“国士真怀”名之。在过去十多年里，彭真怀有着不一般的经历，他一个人给决策层写了几十份政策建议和调研报告，讲真话，讲实话，言人所未言，言人所不敢言，每一份都受到了重视，有的直接影响了重大政策的制定和执行。有影响的个人专着有《东北调查研究报告》、《西部调查研究报告》（分别由中央文献出版社出版）、《新型城镇化之路》（中国人民大学出版社出版）。

在彭真怀看来，执政党有一个传统，每隔30多年就会写一个若干历史问题的决议，现在也处在这样一个时刻。全面深化改革的第一步，是对1979年以来的30多年进行深度反思，在政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和生态建设五个重点领域分清是非对错，正确的就坚持，不对的要找出错在哪，才知道如何纠偏改正。彭真怀建议，执政党可以考虑写第三份若干历史问题的决议，对过去30多年历史进程有一个清晰的表达。因为改革并不是一个新提法，有了30多年的经历。从源头上进行一次系统清理，列出改革本身的负面清单非常有必要。在这样一个基础上，彭真怀相信全面深化改革可以卸掉不该背的沉重包袱，以对未来负责的全新气象启程，推出10个再平衡战略。

写一份历史问题决议  卸掉改革历史包袱

主持人：今天非常荣幸，请您聊习李改革。您之前给决策层提过很多建设性方案，您聊这个问题再合适不过了。

彭真怀：大家好，非常高兴来到共识网进行交流。希望通过共识网，在改革的方向和路径上达成共识，凝聚更多最大公约数的意见，尊重各方面高品位批评。感谢共识网创办者，以及所有为这个网工作和服务的同志所付出的智慧。

我觉得，对全面深化改革的期待，与1949年以来的60多年有关。当然，更多的是与1979年以来的30多年有关。对这一点，首先要有一个常识性的认知，要不然就说不清为什么要全面深化改革。在国家治理能力上，有很多矛盾一直在积累，一直在苦苦维持，走到今天压得整个经济社会挪不动步子了。由于剩下了一大堆60多年、30多年啃不动的硬骨头，全面深化改革所面临的困难前所未有，压力前所未有。

只有在这样一个大历史观的背景下，才可能对全面深化改革走向和路径作出准确判断。否则就是答非所问，文不对题。记得小时候种地，长辈总是先把地里的石头、树根和杂草清理干净，然后再播种。用种地的思维看当下一些人的议论，他们还在就事论事地说一些芝麻蒜皮的事，停留在很肤浅的碎片化层面上。我看，这些人就缺乏这样一个大历史观。执政党有一个传统，每隔30多年就会写一个若干历史问题的决议，我觉得现在就处在这样一个时刻。

在我看来，全面深化改革要对1979年以来的30多年进行深度反思，在政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和生态建设五个重点领域采取不破不立、边破边立和先破后立的思维方式和工作方法。首先分清是非对错，正确的就坚持，不对的要找出错在哪，才知道如何纠偏改正。因为改革并不是一个新提法，30多年几乎是天天说，月月念叨，年年在干。我认为，从源头上进行一次系统清理，列出改革本身的负面清单非常有必要。建议执政党可以考虑写第三份若干历史问题的决议，对过去30多年历史进程有一个清晰的表达，卸掉不该背的沉重包袱，以对未来负责的全新气象启程。这是我对全面深化改革走向的一个总体判断，而这样一个工作迟早要做，早做早主动，越晚越被动。

反思改革走样变形  讲清楚六个突出矛盾

主持人：近年来，出现了质疑改革乃至否定改革的声音，有人甚至喊出改革已死的口号。您对此有何看法？

彭真怀：我不赞成改革已死的说法，这样的说法等于把澡盆里的孩子与洗澡水一起倒掉，尽管这个洗澡水确实很脏。出现这样的说法，反应出很多人对改革走样变形的苦闷、焦虑和愤怒。30多年来，经济社会领域的改革举措，有相当一部分堕落为实权部委、地方政府和国有企业谋取利益的借口，堕落为腐败官员及其亲属子女攫取财产的工具。也因此激化了矛盾，掏空了国家，离散了人心。这样的改革既不是老路，也不是邪路，更不是正路。我听到过很多人质疑，这就是我们所要的改革吗？其他的不说，我单就当前经济运行中的六个突出矛盾进行审视，就发现与改革走样变形有关。

比如说粮食安全这个突出矛盾，五年前我写过一篇《我向中央政治局常委讲真话》，指出了这个最迫切的挑战。当初实行家庭联产承包责任制，本是应对温饱的权宜之计。实际上没有完全想清楚就干了，按当时的人口把生产队的土地都分光了，而且说是增人不增地，减人不减地。后来发现人口有增减，在农村出现了矛盾，想到过大稳定、小调整。但调整过程中麻烦太多，多一事不如少一事，干脆就说长期不变了。这个后果是什么呢？表面上家庭联产承包责任制政策有稳定性，但实际上完全不顾农村的实际情况。1980年至今，有2亿多外嫁女，土地在娘家，成为一个普遍的经济社会问题。这些外嫁女生的孩子，在农村没有承包地，现在有3.5亿多，其中的2.7亿青壮年进城了。种田无地，上班无岗，低保无份，像候鸟一样在城乡之间流动，两头都没有着落。这在过去就是流民，历朝历代都是最大的社会不稳定因素。

这个问题长期积累，是一个隐患。想到这种根上的事情没人管，我是睡不着觉。2004年以来一共发了11个“一号文件”，加上上个世纪80年代的5个，总共有16个。这些文件都说种粮食是可以挣钱的，但事实却是明摆着的，800多个产粮大县都是财政穷县。黑龙江省70个产粮大县中，有43个财政收入不足亿元，有21个还没有摘掉贫困县的帽子，有60个仍靠财政转移支付维持政府运转。我在农村调研时发现，很多村庄的房屋常年无人居住，断壁残垣，荒草丛生，拆又不能拆，卖又卖不出。山东省乳山市樗树崖村约有600处宅基地，其中荒废多年的房子有200多处。留在农村种地的，都是留守妇女、儿童和老人，被称为“386199部队”。这个村庄是一个缩影，在农村种地的都是弱劳力，粮食怎么能安全呢？

我算过一笔账，全国2.5亿个农户承包了18亿亩耕地，平均每个农户的经营规模大约为7亩，人均大约为1.39亩。但平均数不代表大多数，现在有14个省份人均占有耕地不到1亩，660多个县人均耕地不足0.5亩，也就是说这些省和县的农户经营规模已经很小。这些数据，还不包括各地侵占耕地后以次充好的情况。我还算过一笔账，农民种水稻、小麦和玉米三大粮，扣除农资成本上涨因素，亩均净利润是185.2元。也就是说，就算按户均7亩地、夏秋两季都收粮计算，每年种粮净利润不到2，600元（185.2元×7亩×2季）。这就是农民种粮收入的家底。30多年来，我没有看到哪个部门或者哪个领导，对这场农村改革进行过深刻的反省。

我认真研究过这11个“一号文件”，发现存在四个失误：一是主题每年换一个。今年搞新农村，明年搞农村水利，后年搞农村科技。就像熊瞎子掰玉米，掰一个扔一个。县乡同志跟我讲，还没来得及想明白头年的事，来年又变了。其实，农村工作冰冻三尺，只有抓住一个主题，连续干个三、五年才会有成效。二是篇幅庞杂。最少的7，000多字，最多的13，000多字，越到后来字数越多，洋洋洒洒上万言。其实，干农村工作得出实招，每年围绕一个主题想出过硬的几条就可以，执行起来简便易行。三是内容重复。写了初稿以后，都要先征求17个涉农部委的意见。这些部委关注的，自然是本部委分管的活儿少了没有。增加了新的很起劲，但少了却是绝对不行的，因为与切割涉农财政资金有关嘛！于是就形成了一个怪现象，2/3的文件内容都是重复的，新增内容大多是“加快推进”、“适时推出”、“进一步落实”之类，充斥着正确的套话、空洞的官话和没用的废话。其实，农村工作围绕一个主题，根据头年干的效果，再确定来年与此相关的三、五条完善措施就可以，这样才会踏石留痕，抓铁有印。四是发布时间错乱。这么多年来，“一号文件”的发布时间都在每年一月份的月底，或者29日，或者30日，或者31日由新华社授权发布。这恰恰是春节前后，有农村工作经验的同志都知道，这个时间节点在农村哪还有心思做事？过了正月十五，就又要着手准备三月初的全国“两会”，然后进行上下部署。其实，文件早在头年12月中旬，就已经在农村工作会议上通过，为什么不能第一时间发布呢？

比如说产能过剩这个突出矛盾，25个主要产业有21个是过剩的，甚至是严重过剩的。调整经济结构，转变经济增长方式，从改革一开始就在讨论，似乎是出了不少招数，但为什么30多年久调不动、久转不变呢？你的宏观经济政策一会儿松一会儿紧，虚虚实实，真真假假。企业被你整晕了，自然就没有调整转变的压力，大不了到房地产市场上做投机生意，不差钱。我注意到，国家发改委、商务部等实权部门，隔三差五就制定一个产业投资目录或者引进外资目录，31个省、自治区和直辖市，就按照这个目录重复投资引进，全国270多个地级市、30多个民族自治州（盟）、4万多个乡镇也争先恐后，甚至像华西村、南山村这些行政村都在找关系拼抢。因为你不按照这个目录干，就没有人认可你，更谈不上政策、项目和资金配套。

我曾经看过很多地方政府的所谓“十一五”、“十二五”规划，所有的产业设计都是重复的，都试图以我为主，为我所用，各打算盘。什么原因呢？各自都在画地为牢，考核官员的主要指标是本地区的经济增长总量。我在苏北、鲁南、豫东和皖北四省交界的淮海经济区调研，很小的区域内重复建设铁路、机场和港口，产业低水平复制，资源低效率运营，产业同质化程度高达80%。我很感慨，欧盟27个国家都能做到一体化，欧元区各国的货币体制都能打破，但作为一个国家的若干省、一个省的若干个市就是协调不好，就是做不到一块去。目前的长三角、珠三角、环渤海和京津冀区域合作，都还停留在开会闲扯的表面形式上。一些参会者自己都在偷着乐，因为他们压根儿就不相信这些合作会有真东西。

世界上真正强大的国家，对涉及国计民生的主导产业，比如水、电、气、矿产和300平方米以上的超市，都有50年、100年甚至更为长远的国家战略。但相比之下，我们不仅没有这样的国家战略，甚至连五年规划都不能有效实施，都变成了一堆废纸，又怎能不造成当前产能过剩的严重后果？现在是三条大狗、三条野狗和一群小狗，谁也吃不饱谁也饿不死。在国际市场上买什么什么最贵，卖什么什么最便宜，一吨钢材的利润，甚至不如一个鸡蛋。以北部湾为例，北海、钦州和防城港3个港口同处广西，直线距离不超过300公里，但由于各自为战，彼此之间形不成港口经济一体化。问题还在于，除了广西北海、钦州、防城港在广西组成“小铁三角”外，广东湛江、广西钦州和海南海口还在北部湾形成了一个“大铁三角”。长期以来，大小“铁三角”之间竞争大于合作，整体发展滞后，哪里还谈得上综合竞争力？这样的闹剧，同样发生在辽宁锦州、葫芦岛和营口3个港口。

彭真怀：比如说资源枯竭这个突出矛盾，全国108个资源枯竭型城市，都面临着接续产业和替代产业没有准备好的困局。我所调研的白银、大庆、鸡西和伊春等资源枯竭型城市，无一例外，都存在着产业单一化的致命缺陷。走的都是抛物线型，有资源时日子好过，资源没了，相关配套产业全面崩溃，全面引发贫困、失业和环境问题。2012年上半年，我考察了山东省煤炭资源枯竭和江西省钨矿资源枯竭，心情特别沉重，感觉到这是一个对后世子孙没法交代的大事。不谋万世者，不足谋一时。每一代人应为下一代人留下生存和发展空间，本来是一个常识。30多年来，年年都在提保护资源，但这些资源枯竭型城市的三次产业结构，都是二产占大头，二产中又以钢铁、石化和建材为代表的资源型产业占大头。这种情况，严重透支了国家的承载能力，终于走到了今天这种无以为继的地步。

类似于这样的蠢事，我们现在还在干，最突出的就是南水北调。从水资源丰富的长江调水，今后会不会诱发更恶劣的生态环境破坏？在三峡以上修建了2，000多个水电站，有央企的，也有省里的，还有市里县里的，甚至还有乡镇和村里的，把长江干流和支流破坏得支离破碎。这还不算，又要从东、中、西三条线实施调水方案。这种搞法的恶果已经显示出来，一是西南丰富的水资源受到损害，云贵川三省的大面积干旱越来越严重；二是武汉、上海等长江中下游工业重镇受到影响，秋冬枯水期在芜湖一带已出现长江断流现象；三是资源利用成本和工业布局效率的真实性被歪曲，北方工业用水高成本和南方水资源优势同时遭到扼杀。我在想，与其用数千亿资金挖数千公里河道，可不可以从改变工业布局方面去思考呢？既然80%的水集中在长江以南地区，为什么不更多地在南方布局工业呢？类似的问题，还包括西气东输、西电东送和北煤南运等重大战略，我们不能再干这种吃祖宗饭、断子孙路的荒唐事了。

比如说环境污染这个突出矛盾，正呈现出总体恶化的态势，雾霾成为全国人民心中的伤痛。城市的楼越盖越高，越来越密集，有些专家说城市越大越好，北京就应该成为一个5，000万人的城市。受这些所谓专家的误导，全国有183个城市要建国际大都市，大规划大圈地之风从直辖市、省会城市一直刮到地级市，大马路、大立交、大绿地和大学城愈演愈烈。这种好高骛远的建设规模，完全脱离了资源、环境和交通的承载力，全国最大的500个城市中，99%以上达不到世界卫生组织推荐的空气质量标准；全球污染最严重的10个城市，有7个在中国。

现在很多人都在说雾霾治理主要是城市的事，提出要限制城市车辆，但这仅仅是治理的一个方面。据我了解，雾霾跟农村改革虎头蛇尾还有一定关系。麦秆、豆秆、高粱杆等庄稼的秸秆，本来是很好的家禽家畜饲料，但由于当初土地分配鸡零狗碎，每家的地块有限，一家一户的秸秆没有经济价值。每到冬天，农民就会把秸秆就地焚烧。华北农村冬天还有取暖习惯，但用的还是几十年前的蜂窝煤。包括北京在内，城市中的城中村、棚户区和老城区，也还是这种取暖方式。从更深层次看，农村的水源、土壤和空气在过去30多年大多被祸害了，这个情景在我们活着的时候就看到了。

比如说政府债务这个突出矛盾，现在可以公开的有20多万亿，所有变化大的城市都有债务负担，这与1983年地市州机构改革不配套有关。我没有用“发展快”这个词，是因为这些城市都生病了，根本谈不上发展。我研究过，全国655个城市的土地出让收入，过去10年每年都在1.5万亿左右，占当年财政收入的六成以上，哪还有什么心思搞什么工业和农业？一届政府寅吃卯粮，把今后50～70年的土地收益一次性收取。地方官员有的倒下了，有的高升了，但结果都一样，都留下债务黑洞这么个烂摊子。继任者怎么办？唯一的做法就是把这个黑洞捅得更大，更大规模的卖地。每一任地方官员上任就调整规划，实际上就是为卖地做规划，债务风险越来越大，拆东墙补西墙，成为十年不赖、百年不还的烂账，最后都得国家给背着。

我想说的是，按照《土地承包法》，农民有30年土地使用权。但根据《土地管理法》，农业用地要变成城市建设用地，必须首先变性为国家所有，同时给农民一定的补偿。对农用地是一套法律，对非农用地却适用另一套法律，相互矛盾。这些年，我一直为农民土地权利奔走呼喊，但来自不同渠道的声音提醒我：我们体谅失地农民的生存状况，也了解补偿标准太低、补偿款不到位这些个情况。不过，如果只保护失地农民的权利，那整个经济高增长的大局还要不要维持？如果征地补偿让农民衣食无忧，地价到底会有多高？那样的话，工业化、城镇化成本不就上去了？成本上去了经济建设不就下来了吗？失地农民的命运是惨了些，但改革不就是“小利”服从“大利”吗？

这些年，对于土地财政引发的调控与反调控，一些人只是在现象上提出批评，却没有触及到要害。地方官员对我说，生地变熟地要先垫钱，基础设施也要前期投入，那么所需资金从哪里来？说到底，他们只有一条道走到黑，用手中的土地从银行“杠”出贷款。至于下一步怎样推动土地价格按预期升值？他们只有拼命炒房地产，因为房地产价格高，才会拉升土地市场的价格。风险在于，这样一个“土地-金融-房地产”环环相扣的闭路循环，必须持续不断地有效运转。否则就会像多米诺骨牌一样，一个接一个倒塌。我曾经做过一个研究，全国市长当中只有20%能够干满5年任期，你让那80%的市长呵护一个城市怎么可能呢？他一定会急功近利地完成履历表上的晋升阶梯。我想，他向上走的理由无非是为了获得一个所谓的级别，我们为什么就不能给他这个级别？我们为什么不可以让一个市长在一个地方干10年、20年？

比如说就业压力这个突出矛盾，正处在进退两难的困局中，一直拿不出一个好办法。为什么会出现这种情况？分析一下宏观经济环境就会很清楚。现在原材料成本上涨了25%，劳动力用工成本提高了28%，人民币升值了30%，实体企业的毛利润在1%～3%之间徘徊。在这种情况下谁还做实体经济？一个国家没有人做实体经济，那么就业岗位从哪里来？民营企业倒是可以解决85%以上的就业岗位，可以提供89%以上的产品服务，但民营企业家的情绪都很低落，他们当中，一半以上已经移民或正在移民，另外一半有移民意愿。人心丢了，是最大的危险。最近，各方面都关注重审顾雏军的案子，希望这是一个破冰的举动。把颠倒了的是非纠正过来，才能把民营企业家的人心温暖起来。当然，这仅仅是第一步。

我听到很多民营企业家说，他们手里有钱不知道往哪里投，也不知道投出去能不能收回来，对自己的生存环境感到不安全，越干越恐慌，越干越没劲。他们特别希望与国有企业平等竞争，进入一些以往不能进入的投资领域和基础产业。但民营资本毕竟不是财政资金，投出去赚到钱，企业才能生存，才能为社会做更大贡献。因此，能不能吸引民间资本，吸引多少民间资本，实际上取决于能不能保证民间投资获得安全稳定的收益。我觉得，在这件事上，要讲政治伦理和政治道德，遵循资本运行规律，不能要求民间资本不计代价地去承担更多社会义务。现在应当尽快补课，根据非公经济36条（2005年）、中小企业29条（2009年）、鼓励和引导民间投资新36条（2010年）明文规定的政策措施，对执行落实情况进行一次大排查、大检修和大扫除，创造条件释放民间资本的活力和创造力。

谋划再平衡战略   十颗棋子决胜改革大棋局

主持人：在您看来，怎样化解这六个突出矛盾？

彭真怀：其实，所有这些矛盾都可以简单化，中华民族老祖宗早就告诉我们大道至简。我用三个字就能说明白，哪三个字呢？就是“再平衡”。很多人没有注意到，十八大报告本身已经作了一次高度浓缩的概括。报告的原文指出，过去5年、10年，经济社会发展虽然取得了成绩，但不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出。我的理解是，因为不平衡造成了不协调，因为不平衡造成了不可持续。而且因为30多年来一直不平衡，所以也就一直不协调和不可持续，也就是所谓的“依然突出”。所有热爱这个国家的人，都期待习李拿出勇气、措施和办法，把这些矛盾一一化解。按我的一孔之见，对全面深化改革的期待，实际上就是再平衡战略的治国新理念。这是十八大以后，我一直在琢磨的一个大棋局。

我认为，把全面深化改革看成是一个大棋局，谋划金边银角，可以直观地感受到改革的复杂性、尖锐性和关联性。善弈者谋势，必须慎思之、明辩之。从战略思维看，全面深化改革的10颗关键棋子走对了，就可以全局皆活。我把这10颗棋子叫做十大再平衡战略，先在这里抛砖引玉，向各位有识之士请教。一是城乡再平衡战略；二是产业再平衡战略；三是地区再平衡战略；四是生态再平衡战略；五是文化再平衡战略；六是社会再平衡战略；七是发展再平衡战略；八是军事再平衡战略；九是治权再平衡战略；十是外交再平衡战略。在我看来，这十个大的方面都需要重新总结和回顾，这其中可以有肯定，但更多的应该是批判性反思。全面深化改革能不能取得成功，就要看这10个关键棋子怎么摆，每一个棋子如何对应上下、左右、前后的关系，把齿轮咬紧了。

主持人：请您谈谈10个再平衡战略最核心的部分。

彭真怀：这10颗棋子当中，决定全局胜负的，也就是你所说的最核心的部分，我认为是城乡再平衡战略。这个脉络很清楚，如何把农村这个资本池激活起来，是解决上面六个突出矛盾的抓手。我看到清华大学中国经济数据中心的报告，全国真正的非农户籍人口只有27.6%。这个数字，跟我10多年来的研究基本吻合，意味着什么呢？意味着还有72.4%的农村人口，意味着农村人口还占全国人口的2/3以上，意味着改善农民生存状态是国家进步繁荣的根基。现在大家都在泛泛地谈扩大内需，从亚洲金融危机到现在18年过去了，这个内需始终扩大不起来，为什么？因为扩大内需的前提取决于农村购买能力，农民的腰包鼓不起来，整个国家就谈不上内需拉动。

我觉得，这是大棋局的守护底线。执政党毕竟靠农民建立的政权，要有良心，要对得起农民。我经常讲，执政党需要对农民保持必须的尊重，对农业保持必须的敬畏，对农村保持必须的清醒。没有什么增长或发展，比改善农民的命运更重要。从国际经验看，很多国家在现代化过程中，都出现过农民贫困、农业凋敝和农村没落的现象。我们可以冷静地想一想，如果占人口70%以上的农民，觉得全面深化改革跟自己没有关系，自己不是受益者，或者看不到受益的希望，弥漫着一股受害者、受损者和受排斥者的情绪，这个改革会怎样呢？不管是哪一个国家，亏欠农民太多，压抑过久一定会出大乱子。

回过头再看看这些年城市的状况，表面折腾的背后，也都存在城中村、棚户区和老城区，住着一半以上的贫穷人口。这些贫穷人口当中，又有一半是设区地级市的农村人口，把县改成区了，农民还是农民。这些年在各地调研，我还发现了一个现象，就是城市里还有1亿多劳改、劳教释放人员。他们是城市的边缘人群，没有稳定的工作，基本的生计都没有着落，摆个小摊做个小买卖，也没有空间。我记得2009年6月在北京调研时，读到了小学生谈理想的作文题，有一个小女孩说她的理想是当城管。因为当了城管之后，看到妈妈在街边卖茶叶蛋，她就可以慢慢地追，慢慢地撵，不让妈妈摔倒……这件事对我震动很大，文明层面上的城市，必须具备生存保障才有存在的必要啊！

我最近一直在思考，在后国际金融危机时期，国际经济政治格局复杂多变，美日欧等主要经济体的市场需求下降，这在客观上倒逼我国经济增长从国外转向国内，从城市转向农村。这是一个深刻的变化，是我国内部调整的大好历史机遇。这种机遇，不是像某些学者说的那样，是什么产业转移之类的机遇，对这一点千万不能误判。在这个机遇面前，我建议把“新型城镇化”放在城乡再平衡战略的起点上，纲举目张地打破“先城市后农村、先工业后农业、先市民后农民”的狭隘思维，消化困境中的水泥、钢材、建筑、建材等行业的过剩产能。我们今天讨论改革，必须明白改革需要找到一条主线。抓住牛鼻子，改革的目标和路径就清晰了。

读懂新型城镇化   明确全面深化改革主线

主持人：您怎样看待对“新型城镇化”的争议？

彭真怀：这种争议，主要反映在对“新型”两个字吃不透，需要释疑解惑。全世界都在说城镇化，我们也按照这种思路搞了30多年，突然间有了“新型”两个字，很多人转不过弯来。我觉得，“新型城镇化”是中华民族对世界最伟大的创造性贡献。为什么这么讲，因为从亚里士多德开始，人类的城镇化都是农村人口向城市转移。“新型城镇化”就是在中国这块土地上，针对68万个行政村、260万个自然村的特殊国情，实现就地、就近城镇化。只有这样，才会避开资源枯竭、环境污染和就业压力，才会有人种粮有人养猪，中国人可以养活自己。

早在2008年6月奥运会召开之前，我结合多年来调研情况，凭着直觉写了近10万字的《奥运后国家战略》，实际上就是提出了“新型城镇化”这个建议。国务院研究室《决策参考》、光明日报《知识界动态清样》、新华社《国内动态清样》和《内参选编》、中央党校《思想理论内参》、中央政策研究室《群言》以及人民日报《内参》，都先后向决策层报告了这项研究成果。直到今天，我还是这么一个信念，“新型城镇化”是继1982年家庭联产承包责任制、1992年社会主义市场经济体制之后的又一次制度创新。这部经如果不念歪，就可以实现农民收入增加、农业资本盘活和农村土地升值三大目标，国家的经济结构、增长方式就会因此实现革命性的超越。

我有时也很纳闷，现在是个人就敢说自己是城镇化专家，随随便便发表意见。我发现其中很多人其实并没有真弄清楚，还在说什么城市越大越好这类胡言乱语。在我看来，对什么是“新型城镇化”一定要敢于谈真问题。在这个重大的国家战略方向上，让错误的言论混淆视听，容易造成更大范围的思想混乱。其实，既然叫“新型城镇化”，就一定是与当前正在推进的城镇化不同。2010年就有各种社会舆论，批评当前的城镇化是“伪城镇化”、“半截子城镇化”或“不完全的城镇化”，甚至认为是“病态城镇化”或“畸形城镇化”。我一直注意倾听这方面的批评意见，从中学习、借鉴和体会了很多真知灼见。

综合起来，我大体上梳理了当前城镇化的十大重症：一、制造了城镇化率的数字泡沫；二、放大了户籍壁垒的制度缺陷；三、暗藏了土地财政的隐性风险；四、侵蚀了耕地资源的保护红线；五、引发了攀比冒进的失控开发；六、催生了商业贿赂的高发多发；七、扭曲了干部考核的评价导向；八、漠视了城市自身的弱势群体；九、割裂了文化遗产的历史传承；十、恶化了生存发展的环境空间。其中最值得单拎出来的是，各类群体事件有一多半是农村土地制度造成的，贪腐案件也大多跟土地连在一起。早在100多年前，孙中山先生就已经想到了“平均地权、涨价归公”，有些人现在是装傻还是真不知道呢？还有，日本、韩国实行土地私有制，但土地增值部分也要拿出来分享。相比之下，我们国有、集体土地的增值，怎么可以明目张胆地装进少数人腰包呢？

主持人：您有这方面具体的设想吗？

彭真怀：我有一个完整的总体思路，今天在这里简单地说一说。这些年，我去过10多个历史文化名镇考察，体会到要尊重中华民族老祖宗的教诲，郡县治则天下安。2，800多个县（市、区），占国土面积92%，占人口75%，这个大头必须安定。具体怎么办呢？我认为可以静下心来，选择30个产粮大县先行试验，在东部、西部、中部、东北和民族地区各选择6个点，进行县城和小城镇的局部封闭试验，连续干三、五年。所有的制度，包括土地、户籍和财税在内的30多个制度，都要为这个试验让路。目标只有一个，就是把30多年的死结彻底解开，趟出一条内生型可持续发展的新路。

我在想，评价改革要看这个大头能不能做好。大头做好了，国内人民支持，世界各国尊重。用“新型城镇化”统揽改革全局，就抓住了纲，就打开了城乡再平衡战略思路，就顺势撬动了其他9个再平衡战略。我最近一直关注这样一个情况，“全国土地利用变更调查结果”报告显示，1998年全国耕地面积19.45亿亩，2010年已下降为18.26亿亩（人均仅1.37亩），其中2/3为中低产田。我记得，早在2006年制定“十一五”规划纲要时，国务院要求到2020年底必须确保不低于18亿亩耕地。按照这一要求，从2006年到2020年，耕地最大净减少量不能超过2，700万亩，年均不到200万亩。但也正是从2006年开始，各省用地需求每年都在1，500万亩以上，耕地占补平衡的数据造假触目惊心。没有人思考两个常识性问题，东部新垦耕地从哪里来的，是可以完成的任务吗？中西部新垦耕地又从哪里来的，其中有多少能成为有价值的耕地呢？

我从不隐瞒自己的观点，我是主张限制甚至禁止地级以上城市继续扩张的，直辖市和计划单列市更要把现有的各种资源有序向县城和小城镇转移。比如北京，央企总部全部有序转移，中央部委附属规划设计研究院（所）全部有序转移，高校2/3有序转移，医院2/3有序转移。二战以后，英国议会通过新镇法分散大城市各种资源，美国波音飞机、好莱坞、西点军校和哈佛大学等分布在小城镇，法国、德国、日本和韩国也采取了类似做法。我觉得今天也该换一种思维方式了，地级以上城市要做的，是改造城中村、棚户区和老城区，分期分批地清理多年的历史欠债。如果还硬撑着，这些城市累死了不说，还把县城和小城镇拖垮了。这是决定胜负的一步棋，走对了，过去所有的失衡就会调整过来。

我在研究“新型城镇化”时，谈到过要趋利避害。但究竟避什么害？害到什么程度？一直没有人敢于正视或愿意深究。我是怎么看的呢？从1983年地市合并开始，全国突然冒出了200多个地级市，都是由原来的地区行署改头换面。做法上也是一个模子刻出来的，把原来的两、三个县就地改成市区，再带上5～10个县（市），集中优质资源畸形膨胀。我经常说，这些地级市用文件落实文件，用会议贯彻会议，就靠搜刮县（市、区）活着，条件成熟时一定要撤销。讲这种话是得罪人，但总得有人讲吧。不信你看看，这些地级市拼凑的所谓开发区，产业定位上照抄照搬，产业培育上喜新厌旧，产业选择上贪多求全，产业格局上自成体系。其中很大的一部分，实际上就是没有任何经济和社会效益的投资灾难。还有，重特大生产安全事故、交通安全事故、食品药品安全事故和环境污染事件差不多都发生在这些地级市。我想，只有了解到这个实情，才可能下决心刮骨疗伤。

我在主持研究信阳市农村改革发展试验区时，与农民进行了面对面的多次座谈。他们说愿意进城，但他们当中有76%的人愿意进县城和小城镇。从全国的情况看，现有建制镇（含县城所在地城关镇）19，249个，加上1.8万多个乡，人口多、地域大，是国家政权的神经末梢，存在各种基层微观事件。这些镇综合实力增强了，城乡和工农连接的纽带就有了，农村社会公共品的提供基地和服务载体也就有了。我总觉得应该顺应这个民意，第一步把农民的宅基地使用权首先转化为可以有偿转让的产权形式，当农民选择县城和小城镇就业或定居时，可以通过宅基地使用权获得相应的经济补偿，同时也获得进镇落户或创业的启动资本。第二步把农民所拥有的土地承包经营权改为完全的土地所有权，彻底解决产权主体不清问题。在具体实施过程中，应当立足于让农民真正受益，避免激化长期积累的矛盾。

生活在这样一个时代，我认为要有把自己的见识、主张和建议尤其是逆耳忠言说出来的勇气。农村是我国现代化进程中最大的难点，但也正是希望所在。“新型城镇化”与增加农民收入、发展现代农业和建设新农村是一个整体，能够顺势形成城乡良性互动的一体化格局，最终走出一条农民生活现代化、农业生产企业化和农村生态田园化的新路子。我想请有识之士都来呼吁，围绕“新型城镇化”这个主轴和总纲，对全面深化改革作出从上而下、以难带易的制度安排，系统应对农民、农业和农村的根本问题。伸开五指平面推，必定会软弱无力；攥紧拳头打出去，才有强大冲击力。九龙治水，也从来治不了水。这是一个治国新思维，具有牵一发动全身的战略枢纽作用。

有人担心，县城和小城镇一级规划管理水平低，会不会造成农村资源的新一轮破坏？我也有同样的担忧，但这不是停下脚步的理由。就农村现状来看，我认为需要推进合并小型村、缩减自然村和拆除空心村。在这一点上，要有大慈悲心，引导农民过上好日子。所有的文化教育、医疗养老、污水垃圾处理等公共服务和基础设施，都不可能布点在这些村上，再大的政府财力也会被这些村耗干。正因为如此，现有每年200多亿元的村村通公路、农村电网改造和通讯建设，实际上缺乏通盘考虑，在很多地方甚至强化了农村的贫穷现状。我这10多年来一直是反对的，因为我看到很多村庄通了公路、电网和通讯后，一两年内就被撤并所造成的浪费。想想看，每年200多个亿，这10多年就是2，000多个亿啊！都是无效的！我估算过，通过迁村并点进镇，全国可以退还耕地1.5～3亿亩。再加上打谷场、村边林、取土坑塘等村庄附属用地，保守估计可有效利用耕地4.5亿亩以上。这本帐算清楚了，就可以找到打开全面深化改革之门的钥匙。

设立国家改革咨询委员会   凝聚改革共识和治国新思维

主持人：很多人对全面深化改革领导小组的人员构成感兴趣，您能不能跟大家分享一些。

彭真怀：现在，这个小组的人员构成已经公布了，中央主要领导和各部委的一把手都参与其中，办公室放在中央政策研究室。我总觉得这像一个部长级的议事协调机构，还是原来的思维模式和组织架构。我很担忧的是，过去积累的各种矛盾，实际上都是由这些部委主导形成的。他们会承认这一点吗？他们会敢于担当这个责任吗？我是比较怀疑的。现在，这些部委都在找十八届三中全会《决定》对自己有利的部分，这是我能感受到的不安。他们连承认失误的勇气都没有，又怎么能对他们托付改革的重任呢？

从现有分工看，各部委一把手大多分担或参与了各个小组的工作，这样便于统筹和协调，是说得通的。但换个角度想，我也有些困惑。因为改革的推动者与改革的对象，在多数情况下是同一类人，如果继续由本身就是改革对象的部门牵头改革，允许被改革的对象制定改革政策，难免让改革从一抬脚就充满争议、分歧甚至严重对立。我还想指出的是，现在所谓的官方智库，包括各部委的研究院、规划所这些机构，都是某个部委的附属事业单位。他们受本部委任命或聘用，拿着本部委的工资福利待遇，当然也要为本部委说话。这些人，差不多都是屁股决定脑袋，危害很大。如果连这一点都认识不清，改革还是推不动。

我这里提出一个思路，深改组办公室下面是不是可以考虑设立一个更加亲切、温和的机构，就像上个世纪80年代的体改所，名称可以叫国家改革咨询委员会。这个委员会建议由一批有见解的知识分子组成，特别是民间的、草根的知识分子。给知识分子他们搭建一个说话发生的正式平台，我看天塌不下来。我觉得，这个委员会应当中央编办批准，小核心大网络，让有识之士敢说话，建立一条畅通的下情上达和上情下达的管道。凡事预则立，不预则废。设立这个委员会，就是要形成一个客观、独立和权威的第三方，在这件事上考虑得更长远、周到和全面一些，有助于从根上避免发生部门利益受损而阻挠改革的情况。

按照我的设想，这个委员会必须具有调查研究能力，不以一人之智为智，能够虚心听取各种改革建议。甚至要进行专题的不可行性研究，择善而从，把改革决策建立在集思广益的基础之上，不翻或少翻烧饼。比如，今天我所谈到的十个再平衡战略，在过去30多年都进行过不全面、不彻底、不配套的改革，拔出萝卜带出泥，动哪一个方面都会带动其他方面。我想，这个委员会应当有一批具有战略思维、理论功底和经验积累的人，保证在大方向上不发生偏差，在大原则上不引起争议，能够对改革方案及时提出建设性意见，并尽快上升到制度层面。

彭真怀：我参加过很多所谓改革的座谈会，大家都在说，改革的重点领域和关键环节30多年打不开局面，都在找这中间到底出了什么问题。我觉得，一个很重要的原因，就是地方上很多深层矛盾和实践探索，被层层行政体系过滤掉了。因为有行政层级，不可以越级报告。这些年我接触过很多地方官员，他们实际上是有想法、敢于创新的人。经常听到他们说，如果这个事交给我来办，我可以为国家贡献改革思路，把经验拿出来。设立国家改革咨询委员会就是要有这样一个渠道，让地方敢说话，保证各地在改革过程中出现的倾向性问题和创造的新鲜经验，能准确、真实地反馈到中央。根据我这些年的观察，每个地方的碗里还是要多盛自己的饭。在重大问题上听不到中央明确表态，各地的探索都战战兢兢，一些好的做法也就夭折了。

我写过一个材料，建议对十八届三中全会的《决定》不宜做过度联想。这是什么意思呢？面对30多年来积累的矛盾，没有调查研究就没有改革决策权。更重要的是，治理一个大国，首先得知道哪里生病了，找到病根才能对症下药。现在顶层设计的说法很多，但制定改革政策时一定要注意先行试点，围绕试点先干个三、五年，然后在全国分步推开，没有试点的不要动。我觉得，在试点中也要稳扎稳打，第一年干了，发现问题第二年再完善，第二年发现问题第三年再完善，三、五年后形成一个成熟的方案在全国推开。推开的时候还要分东部、中部、西部、民族和东北老工业基地五大块，采取不同的因地因时方案。这是我的基本思路，用大历史观叙事，对改革的基本框架进行居高临下的透析。就当下的复杂形势看，宁可把步子放得慢一点，也要避免在矛盾交织时发生大的决策失误。

主持人：有人觉得过去一年的主题是反腐，您怎么看？

彭真怀：正确的路线决定以后，干部是决定因素。干部队伍里充斥了腐败分子，改革就不能达到预期目标。苍蝇和老虎，都是改革的阻力。我在想，这么多的苍蝇、老虎存在，是不是该反思干部制度本身有弊端。因此，干部制度应当成为改革的保障性前提。我觉得大体的过程是，由干部制度过度到行政体制的设计，最后一步是整个政治伦理的重建，提升国家治理能力和治理水平的现代化。

我认为，反腐败本身暴露出干部制度是最大的腐败。比如谁提拔了这样的人，出了问题之后，是否追究了提拔者的责任？有些人原来就是有病的，但还是被提拔了，是因为什么原因提拔的？我注意到，最近在制度设计上有一些规定，常委会讨论干部使用，每个常委必须有态度，谁推荐的、谁反对的，都必须记录在案，为以后追究责任立此为据。在我看来，反腐败一方面是为改革清除障碍，另一方面也是对参与改革者的一种警醒。我希望这样的做法不是暂时的，不是树立威望的一种临时手段，应该有一种更法治化的制度加以保障。比如公务人员财产申报制度，是被国际经验反复证明了的，被称为阳光下的公务人员从政法，对预防公务人员可能发生腐败行为很管用。

我还想说的是，反腐败不在于揪出多少老虎，拍死多少苍蝇，而在于法治上能不能设计出防止犯罪、防止腐败的制度。邓小平早就说过，制度好，可以让坏人不做坏事；制度不好，好人也没办法做好事，甚至还要走向反面。我注意到，现在有一种幸灾乐祸的社会心理，暴露出来的腐败分子，无非是情妇人数又超出了他的前辈，贪腐和房子数额又超出了他的前辈，其它都没有悬念。这种情况对执政党形象是一种伤害，反腐败越深入伤害越大。这需要引起警惕，特别是要从法治上提升治理能力。我寄希望十八届四中全会解决这个问题，因为只有制度才能管长远。

主持人：请您为今天的访谈做一个总结式的发言。

彭真怀：就改革这个特定的历史使命看，30多年积累的矛盾都暴露出来了，整个国家没有退路了。在未来8年任期内，习李需要胆识、智慧和决断力，敢于干，敢于拼，敢于担当。我有一个很大的期待，哪怕只有49%成功的改革希望，习李都应该有一种豪迈的激情，创造条件把这种希望变成51%甚至60%，在关键的时刻作出临门一脚的抉择，从而成为创造历史功勋的民族英雄。

我最近看到许多反对革命的文章。但问题是，没有革命的压力，推动改革的动力从何而来？换句话说，谁愿意在没有压力的情况下推动改革？一个国家总要有一些人超越自己的既得利益，否则走到最后就是社会撕裂，谁的既得利益也保不住。关键的一步是，具有改革意识的习李，在获得应有的权力后，能不能下最后的决心，把可能的革命压力变成现实的改革动力，从而引领中华民族走向代价较小的全面深化改革之路。

网载 2015-08-23 08:38:02