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    教育制度是管理教育事业的基本手段和方式。教育制度包含教育制度制定和教育制度执行等阶段，而教育制度执行是实现教育制度目标最直接、最重要的阶段，它从根本上决定着教育制度问题能否解决、教育制度方案能否实现以及实现的程度和范围。对于处在社会转型时期的我国而言，在经历了以扩大学校办学自主权为主线的20多年改革，打破了中央高度集权和集中管理的传统教育体制之后，教育制度实践中出现的各种重大教育问题愈来愈多地属于教育制度执行的范畴，或者愈来愈密切地与教育制度执行相关。诸多事关我国教育发展的全面而重大的教育制度，能否达到预期的教育制度目标和教育制度效果，关键还在于它们能否得到广泛的认同、支持和强有力的贯彻执行。而改革过程中出现的失序、失范和日益严重的学术腐败、教育腐败等问题很大程度上都源于许多科学合理的重大教育制度在执行过程中被扭曲、变形甚至消解，人们形象地把这一相当普遍的现象称为“上有政策，下有对策”。
    　　一、何谓教育制度规避
    所谓教育制度规避，就是对教育制度执行偏差、教育制度执行走样及一切背离教育制度目标的教育制度执行行为的理论概括。教育制度规避一方面指教育制度执行主体在实现教育制度目标的过程中，尽管名义上、形式上符合教育制度要求，实际上却有意歪曲、偏离了教育制度目标，甚至与教育制度目标完全背道而驰；另一方面也指教育制度执行主体不顾客观条件和形势发展的变化，有意或消极不作为地机械照搬教育制度，致使教育制度目标不能实现或不能完全实现。反之，教育制度主体如果能够把握教育制度的精神实质，创造性地执行和完善教育制度，最大限度地实现教育制度目标，这就是教育制度创新。
    教育制度规避既是一种行为方式，也是一种操作技术，那么，人们为什么要规避，以及怎样才能规避？其背后的依据何在？这是必须进一步弄清的问题。
    我们知道，在人们作出的各种教育制度安排和教育行为选择中，总是存在着名义上如何和实际上怎样的两种情况，因而形成了名义的结构和实际的结构。二者相互依赖，互为存在的前提，就像一个人和他的影子一样。名义结构具有统一的、公认的和显在的特征，起着某种框定和规则的作用。所谓名正才能言顺，所谓治世之道从正名始，都包含着这样的意思。实际结构具有多样的和隐性的特征，是真正起作用的东西。它们之间既存在着一致之处，也存在着明显的差别。因为，名实相符是事物发展的一种客观的内在趋势，不是实际结构向名义结构靠拢，就是名义结构发生变化，采取符合实际结构的名义。但是，二者之间总是存在着不一致和不相符的情况，这就是矛盾，就是变化的根源。而且这种不一致和不相符的情况随时都在变化之中，就像你不能两次跳入同一条河流一样。这种情况就给了人们行动以很大的自由，使得人们可以在名义结构不变的情况下，采取各种规避的方法，作出各种有悖于名义结构的实际安排。
    在人类社会发展中，总是存在着两种变迁的方式：一种是突变的方式，一种是渐变的方式。在突变的方式下，事物的名义结构和实际结构同时发生了质的变化，意味着旧事物的灭亡和新事物的产生，革命、暴动、战争都具有这种特征。在渐变的方式下，事物的名义结构依然保持不变，而它的实际结构却不断发生变化，于是就产生了新旧两种事物同时共存的复杂状态。一些改良、改革过程都是如此。因此，规避一般不会发生在事物的突变中，但却是渐变过程中的必然现象。这就是说，在改良和改革的过程中，都不可避免地要采取各种各样的规避方式。甚至从一定意义上来看，没有规避，也就没有改革。如果从这个角度来观察社会转型时期的我国教育改革，也许会有一些新的发现。例如，以国家和省级政府两级管理、分工负责，在国家宏观政策指导下以省级政府统筹协调为主，以及“自我发展、自主办学、自我约束”为中心的高等教育改革，共建、调整、合作、合并都可以看作是一些变通的办法和形式。国有教育的名义结构未变，仍然是国有教育，但是其实际的产权结构和教育绩效却与传统国有教育有很大不同。分灶吃饭，地方利益独立化，形成了地方的公有权；扩大大学办学自主权，大学获得了一部分管理权、办学权，形成了大学的公有权。分权化的国有教育代替了集中计划的国有教育。再加上非国有教育的发展，国有教育的内外关系及中国的社会教育结构都发生了明显的变化。
    正是由于教育制度规避是在保持名义结构不变的情况下，逐渐而局部地改变实际结构的一种方式，因而，任何一种制度规避都给人以“扛着红旗反红旗”、“挂着羊头卖狗肉”之嫌，很容易发生意见分歧，而且往往是针锋相对、势不两立的。因而，规避也非易事。要实行规避，就要十分明确，规避首先表现为一种犯规行为。这种犯规行为之所以发生，一方面是由于维系和保持名义结构的成本不断增大，人们对之发生了动摇；另一方面，是由于这种规避和犯规都会创造和抓住一个在原来的结构下不曾有过的盈利机会，并将其变成盈利的现实。因而，规避的一个重要效应是，人们不断地淡化名义结构而注重实际结果。随着犯规行为的不断积累，实际结构与名义结构的差别和背离会越来越大，到了一定的阶段和程度，就会提出改变名义结构以适应实际变化的问题，这就是规则的修改。因此，由规避方式构成的教育改革的过程，既是一个由犯规走向修改规则的过程，也是一个由注重实际、淡化名分到重新正名的过程。
    正是由于规避是在保持名义结构不变的前提下，逐渐而局部地改变实际结构的一种方式，因而，任何一种规避都表现为一种绕行。这种行为方式的出现，一方面是由于改变名义结构的成本太大，甚至根本不可能，因而需要规避和绕行；另一方面是由于规避的阻力和成本很小，实行起来比较容易，因而也就能够避得过和绕得通。实际上，任何事物的发展都不是一帆风顺的，而是曲折复杂的。规避正是符合了事物发展的实际状况。正是由于规避的这种性质和特征，它既可能使事物的变迁易于进行，也可能使过程的发展误入歧途。
    在规避过程中，实际结构和名义结构这种变与不变的关系，使得它们取得了新旧两种不同的形态。不变的名义结构表现为旧的形态，变化着的实际结构则构成了新的形态。规避就是二者的有机结合，就是一种新的安排，就会产生一些奇妙的作用。首先，名义结构具有保护的功能，起着减少变迁阻力和降低变迁成本的作用，这就是在教育改革中很多规避措施都要戴一顶“红帽子”的原因；而实际结构则具有激励的功能，起着增大变迁收益，指示变化方向的作用。其次，这种新旧结合的结构必然是一种过渡性安排，是二个由此达彼的桥梁，这些过渡性安排的集合，就勾勒出整个教育制度变迁过程的轨迹，使得这种渐变的过程成为一个连续的过程。再次，在这种名实结构和新旧结构的矛盾运动中，必然会不断产生出一种否定自身的因素，使得每一个规避都是在肯定之中包含着否定，在否定的同时又肯定了某些东西。
    教育制度规避的方式之所以是一个比较“成功”的行为方式，就在于它与妥协一样，是一种合作博弈的方式。它从照顾既得利益开始，去促成某种改变，因而，这种变化就成为一种帕累托改进。由于无人受损，因而减少了规避过程的阻力；由于部分人受益或全体受益，因而增加了规避的激励和动力。这就是规避其所以“成功”的秘密所在。
    当然，规避也与其他任何事物一样，具有某种消极的作用，这是在实行规避时应当引起注意的问题。正是由于规避是在名义结构不变的前提下，实行结构的局部的渐变，因而，规避虽然可以使教育制度变迁过程易于进行，但是，这种变化将成为以后继续变化的前提和出发点，既可能使后来的变化继续加速，也可能成为继续前进的障碍；既可能符合教育制度变迁的趋势，也可能背离教育制度变迁的方向，形成局部通而总体不通的情况；特别是规避本身造成的名实不符和意见分歧，易于发生混乱和教育无序现象，动摇人们的信心和决心。
    　　二、教育制度规避的表现形式
    就社会转型时期的我国而言，其教育制度规避的表现形式主要有：
    第一，教育制度敷衍。在教育制度实施过程中，执行主体仅做表面文章，只搞教育制度宣传而不务实际，不采取有效的、可操作的教育制度执行措施，对执行教育制度所需的组织、人员、资金等条件不提供、不落实。即，教育制度执行并未真正落到实处，成了空架子，成了某些人“作秀”的道具，使教育制度赤字增加。例如，素质教育制度时常表现为“领导搞素质教育，老师搞应试教育”，“素质教育轰轰烈烈，应试教育扎扎实实”，重点学校扮演的角色往往是“应试教育的桥头堡”，而不是“素质教育的带头羊”。或者被动坐观，观上面的招数，看上面是否还有新的制度出台，是否还有新的措施跟进；观上面的态度，看究竟是来“硬”的还是来“软”的，是真刀真枪的还是虚晃一枪的，是长久之策还是临时之计；观上面的力度，看上面究竟是“雷声大雨点小”还是真抓实干；观左右行动，看究竟是不折不扣地执行还是应付“上面”而作的表面文章；观舆论风向，看究竟是“一阵风”还是“穷追猛打”。在这种情况下，容易错失教育制度执行的良机，影响教育制度问题的解决和教育制度目标的实现，从而使教育制度在形形色色的花架子下变成一纸空文。这种阳奉阴违、外紧内松、敷衍塞责的“软拖”、“硬磨”对策，是教育制度最常见的表现形式。这样做的后果不但会浪费大量的制度资源，同时也会给社会带来极其恶劣的影响。
    第二，教育制度缺损。一项教育制度往往由相互依存、有着共同制度目标的若干小制度组成，一些教育制度执行主体却对制度“断章取义”，致使一个完整的教育制度在被执行时只有符合自己利益的部分才被贯彻落实，不符合自己利益的部分则被割裂遗弃甚至不执行。也就是说，一些教育制度执行主体对上级教育部门的决策部署，合口味的就执行，不合口味的就推委扯皮、拖着不办，讲条件、打折扣。这种有选择性的执行使完整的教育制度内容残缺不全，结构支离破碎，教育制度整体功能难以发挥，教育制度目标的实现也必然“缩水”。
    第三，重新定义教育制度概念边界。在教育制度的执行过程中，许多原则性的规定是通过带有意识形态色彩的话语表达的。这些话语与教育现实之间存在着模糊的对应关系，其精确化常常有赖于决策者或实际执行者在特定条件下的解释。而使这种解释具有合法性的一种方式就是对原教育制度安排中的重要话语进行再定义。如对“社会主义”、“素质教育”等对教育制度的形成有影响力的用语的含义作出重新解释，“各取所需”，将硬性约束软化，以扩大教育制度约束空间，使本地区或本单位的新的教育制度安排获得正统地位。例如，在我国教育改革过程中，逐渐形成了一套新的话语系统，如“有中国特色的社会主义教育”、“科教兴国”、“教育产业”、“就近入学”等，这些话语和老的话语相比，可解释性更强，从而给教育制度“替换”提供了更大的余地、空间和更多的机会。
    第四，教育制度附加。教育制度在执行过程中被附加、增添了若干的或不恰当的内容，教育制度的外延被盲目或无限地扩大，致使教育制度的调控对象、范围、力度、目标超越制度原定的要求。例如，把素质教育外延无限扩大，搞成“素质教育是个筐，什么都往里面装”。教育制度附加的主要特点就是执行者在原教育制度的基础上自行设置“土”制度，打着结合本地教育发展实际的旗号另搞一套，自行其是，谋取私利，从而导致教育制度失真变形。“土”制度使执行活动复杂化，影响教育制度目标的实施。
    第五，调整教育制度安排的组合结构。一般而言，许多教育制度安排是多维度的，其总体特征由各个部分的组合结构所决定。在执行形式上多维度的教育制度时，有选择地、有意识地改变各个部分之间的比重及组合结构，从而改变教育制度安排的总体性结构和特征。例如，我国义务教育阶段的“择校生”问题，是产生在我国实行小学升初中取消考试，就近入学制度后。国家实行这项升学制度的初衷是很明确的，就是要打破学校和学生的身份界限，优化教育资源（如生源）配置，减轻学生过重的学习负担，实施素质教育，同时，要求各地要大力加强基础薄弱校建设。但是，各地在执行这一制度时，都打了很大的折扣，给“重点学校”一些优惠政策，如三好生、特长生保送制度，允许计划外招收一部分学生等。
    第六，教育制度歪曲或替代。对教育制度的精神实质或部分内容有意曲解，利用教育制度的某些抽象性，借口本地区或本部门的特殊性做出不同的解释，从而导致教育制度失真甚至被替换为与原制度完全不同的“新”制度。它们表面一致，但其制度内容、结构、目标和性质已发生根本变化。这是一种典型的“扛着红旗反红旗”、“挂着羊头卖狗肉”的违规行为。
    第七，教育制度照搬。在教育制度执行过程中，执行主体对上级下达的制度、规章机械地照搬照抄，“原原本本传达，原封不动落实”。这样机械的制度执行不但不能解决具体的、实际的教育问题，相反还容易形成责任推委，把过错归咎于制度本身，把失败归罪于制度制定者。实际上，教育制度不但有原则性、权威性、刚性的一面，而且还具有灵活性、柔性的一面。执行教育制度，必现有原则上的严肃性，但在实施教育制度的具体工作中，有时必须具有高度的灵活性，必须进行一定的变通，所谓“变通变通，一变就通”。变通既是一种行为方式，又是一种操作技术；变通既是一种本领，也是一种艺术。变通的关键在于审时度势，灵活掌握：首先需要根据各种教育信息作出判断能不能变通，变通的条件具备不具备；其次要选择变通的内容和方式，解决变什么、怎么变、如何通的问题；再次要把握变通的时机和操作，做到神机妙算，得心应手。因此，教育制度变通决非随意行为，其运用之妙是一种高超的艺术。
    第八，教育制度抵制。教育制度的执行对象对现有的制度不接受、不认同、不遵守，从而产生抵制情绪，使教育制度不能够执行到位，达到预期的效果。一般而言，公众对教育制度的认同有自身利益驱动的原因，也依赖于对教育制度的了解程度。教育制度对象的心理或素质等因素，往往会对教育制度的执行起到一定的阻碍作用，如“就近入学制度”、“重点学校制度”、“择校制度”等等。
    第九，利用教育制度约束空白点。在我国社会转型时期，教育制度执行的一个重要特点是通过中央和各级地方政府下达文件来推动和执行。这些文件有时只规定目标和“精神”，而不规定手段，即使规定了手段也常常是强调应该做什么，而对不能做的边界常常只有少数规定。这样就使教育制度安排在“应该如何”和“不能如何”之间出现了许多空白点。当教育制度执行者普遍认可按照“应该”划定的“势力范围”或空间行动时，那些空白点常常被忽略，并且不被认为是可以自主进入的“领地”。事实上，在教育改革之前多数的教育制度执行者都是这样认为的。没有“红头文件”的事不做，是执行者普遍遵循的行为准则。但是当把文件的规定理解为一种约束，而将未加约束的地方看作可以进入的领域时，情况就不同了。利用这些空白点来做出新的教育制度安排就是一种经常被使用的方式。改革开放以来，许多地方教育部门的领导经常为他们自行制定的教育制度规范做这样的注释：中央没有明令禁止的就是可以做的。在有深厚的法制传统的国家中，制度未禁止的就是可以做的这种行为方式是正常现象，即“凡是法律没有禁止的行为，就是被允许的行为”。但在我国的教育制度运作中，这种行为方式在很长一段时间中是被视为违规的并要受到惩罚，改革开放以后虽然越来越多地被运用，却未被正式认可，所以，我们也将其归人制度规避的一种形式。
    第十，打教育制度的“擦边球”。所谓“打擦边球”，是指能够从教育制度的某些条文中找到微弱的依据而实质上实施与原制度目标在很大程度上相脱离的方案。与重新定义教育制度、划定教育制度边界的规避方式相比，它不仅具有离原制度更远的特征，而且在操作方式上也有所不同。它并不刻意去对原制度做出重新解释，而只是把准备实行的教育制度安排“挂靠”到某项正式制度上面。通常的做法是，先有一套准备推行的教育制度安排，然后策略性地寻找原制度依据，即以实施原制度的形式来制定和实施新的制度。“打擦边球”的案例很多。例如，保送研究生往往要经过复试，由教授联席评议并决定，报送本校教学指导委员会或教务处审议通过后，再送至省、市研究生招生办公室审批，方可通过。但是，目前各大高校一般都有自己的一套“土”制度，并不是完全按照国家规定的标准来执行。比如各种形式的特长保送生、支边保送生、工作保送生。这种“上有政策，下有对策”的做法使得保送研究生没有一个绝对统一的权威标准，标准的多样化也就导致了运作过程中有空子可钻。学生为了能够获得保送研究生的资格往往出现两种极端情形，一是只是忙于学习，不顾其它；二是只是投身社会工作，荒废了学业。一般来说，“打擦边球”这种规避方式带有很大的试探性，如果阻力过大或上级追究，就暂时放弃或退回到原制度界定的范围内。
    　　三、教育制度规避的形成机制
    当教育制度得到确立，其成败就取决于实施的程度。所谓实施，即把官方教育制度义务变为现实的活动。教育制度并不是通过一两次行动就能得到贯彻和实施的，教育制度的有效执行依赖于各种因素或条件。如果没有将教育制度转化为可运作的努力，或没有为实现教育制度所确定的目标而作出持续的努力，教育制度规避在所难免。帕顿和沙维奇指出：“我们不能假设政策会完全按照设计得以实施。在一个组织内部会有很多地方使计划指导偏离正确方向。”[1]就社会转型时期的我国而言，教育制度规避现象的出现，大致有以下原因。
    （一）教育制度制定权的高度集中
    在我国社会转型时期，正式教育制度的制定权是高度集中的。这直接导致了两种后果：一是在教育制度的正式制定中信息的大量失真和扭曲，从而通过正式程序制定的正式教育制度常常是粗线条的，需要执行者在执行中细化和具体化；二是对正式教育制度执行进行有效监督的成本太高，这使教育制度制定者和监督者难以判断和约束执行者的自主行动范围。这就为规避的产生提供了可能。
    在我国现行的行政体制下，中央政府与各级地方政府之间实行的是金字塔式的等级规则，各级政府权力的大小由其在金字塔式的行政序列中所处的地位来决定。在这个行政序列中，权力中心位于金字塔的顶端，因而一般由它来制定各项制度，然后通过纵向隶属的行政系统，自上而下地传达给各级地方行政部门去执行。在我国，从1949年到改革开放后的今天，一系列基本的教育制度运作就是通过等级结构进行的；按等级结构下发文件再配合以执政党的各级教育组织和各级政府的决议，成为教育制度运作的典型形式。在等级结构中，正式教育制度（常常以教育政策的形式出现）的制定权集中在中央，由于层级多、情况复杂，因此，正式教育制度通常是原则性的。一个典型的正式教育制度常常包括这样一些内容：第一，有关教育制度宗旨、原则的说明，这种说明通常带有意识形态色彩。事实上，意识形态是一种有解释弹性的约束机制。第二，通过该项教育制度安排所力求达到的社会、教育目标。目标通常不是单一的，它们可能包括：提高文化、道德、身体素质，增加教育机会，寻求教育平等，提升教育水平，促进经济发展和社会进步等。第三，教育制度安排，其中包括原则性的规定以及某些更具体的制度安排。第四，一些隐含的教育制度安排信息。在依靠各种下发的文件传递信息、实现教育制度运作的程序中，话语起着重要的作用。措辞的细微变化，可能表示着上级领导者的某种意向。解读文件话语，甚至成为学校领导者的一项特殊技能。例如，《中华人民共和国教育法》第25条规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”这句话就被一些干部解读为：不以营利为目的，并不是不准营利。办教育，也要讲投入和产出，也要讲效益。只有如此，才能把教育做大、做好，才能不断积累公共教育资源。当然，也要制定各种法规、条例，对举办者加以约束。
    然而，在权力中心制定的正式教育制度中，一般只是对教育制度的基本目标和“精神”作出原则性规定，而没有规定实现教育制度目标的具体手段；或者规定了实现教育制度目标的基本手段但也常常是强调应该做什么的有关事项，而对不应该做的事项只做很少的规定，这便使得教育制度安排在“应该如何”和“不应该如何”之间出现了若干“真空”地带，拥有一定自主权的利益主体有可能寻找各种机会以摆脱权利中心的行政控制，各种教育制度规避便是其真实体现。
    也正是由于正式教育制度的粗略化、原则化，因此，又提出给执行者留有灵活处理的余地。在教育制度执行过程中，目标需要执行者不断地具体化，方式需要执行者不断地加以调整。由于正式教育制度制定者拥有制度解释权，同时掌握着执行者的任用、提拔与罢免权，因此通常他们并不害怕执行者的一定的灵活性，有时甚至默许规避。如果执行者的灵活性乃至规避所带来的是正面的结果，上级正如所愿并可以将其归之于自己领导的正确，如果带来的是负面的或不令人满意的结果，则可以予以制止直至由执行者来承担责任。
    与正式教育制度制定权高度集中相对应的一个问题是：由于正式教育制度的制定权是高度集中的，致使正式教育制度与社会认知的规范间存在一定的差距。差距越大，则正式教育制度执行中面临的阻力越大，从而规避产生的可能性越大。而此种差距，则取决于正式教育制度的制定规则和程序。如果正式教育制度的制定没有或缺乏保障民意表达的规则程序，那么便很难保证正式教育制度和社会认知的规范间的最大程度吻合。
    （二）教育制度的目标错位
    教育制度的本质特性是“公共性”。教育制度的目的无非是调整和规范社会的教育利益结构，促进整个社会教育的快速、健康发展。因此，它适用于全社会，代表和维护的是一种整体教育利益，符合全体公民的教育利益诉求。然而，在教育制度执行过程中，执行者往往都是有着自身利益追求和行为倾向的“经济人”，他们在教育制度执行过程中不可能做到“价值中立”、“大公无私”，而是必然要进行成本——收益考量的。这是因为，“经济人”所追求的是个人利益的最大化，由于教育制度执行者也是独立的经济人，那么，要求执行者将“个人利益最大化”的目标函数修正为“公众利益最大化”显然有违“经济人”的假设前提。公共选择理论认为，制度执行者是理性的“经济人”，其动机在于追求更多的报酬、地位、权力和威望，具体而言不外乎“薪金、职务津贴、社会名望、权力、人事权、较大影响力、轻松的工作负担等。”如果在教育制度执行过程中其实际收益与预期收益、本人收益与他人收益之间存在差距，就会产生相对被剥夺感。这种利益受损心理必然导致教育制度在执行中偏离原来的轨道，带有强烈的“自利”色彩，由此产生教育制度规避现象。正如弗里德曼等人指出：“高级官僚非常老练地运用拖拉的办事程序来耽搁和破坏他们不赞成的计划；他们善于以‘解释’法令为名颁布各种条例和规章，这些解释事实上巧妙地、有时赤裸裸地改变了原法令的意图；他们善于拖延执行他们不赞成的法令，同时加紧执行他们赞成的法令。”[2]例如，在社会转型时期的我国，就出现了一些教育制度执行者大搞部门本位、与民争利的现象。想问题、做决策不是从有利于教育改革发展的大局出发，从有利于人民群众的利益出发，而是首先考虑部门利益和个人利益。为了部门权力和利益，死守不合时宜的规定，该放开的不放开，该变革的不变革；以收费代管理，以罚款抵收入，对基层、对老百姓吃拿卡要，不给好处不办事、给了好处乱办事，把“行政权力部门化、部门权力利益化”。除教育制度执行者是理性的“经济人”外，教育制度执行者的地位也是规避产生的重要条件之一。例如，在社会转型时期的我国，教育制度规避主体在规避过程之中具有双重身份：一方面，他们是正式教育制度的执行者；另一方面，他们又是规避的准正式教育制度的制定者。他们的这种双重身份是由决定其地位和利益的双重力量所赋予的：一方面他们接受正式教育制度制定者的任命或委托，必须对之负责；另一方面，他们的地位和利益又和他们所管理的地区或学校的运行与发展状况有密切的关系，这就促使他们成为这些地区和学校的特殊利益的代言人。他们必须在二者之间寻求平衡。规避就是力求实现这种平衡的一种手段。
    在社会转型时期，随着市场经济的发展和多元化利益格局的形成，我国社会已经具备不同利益主体组成的社会群体和阶层，这些群体和阶层固然是相互影响和相互促进的，但也是彼此制衡、相互冲突和竞争的。政府在制定教育制度时，很难面面俱到地考虑到各方面的利益诉求，使不同群体、阶层，不同地域和个人的利益都能得到表达和满足。正如赵汀阳所说：“制度建构的问题可能是人类所有问题中最复杂、最冒险的问题，它意味着人类实现自身管理。每个人都有着各自的利益、意愿和优势资源，要满足每个人的利益在逻辑上永远不可能，因此公正问题是无解的。绝对意义上的公正是个伪问题，任何可能的制度都是不公正的。”[3]如果一项公共教育制度威胁到执行者的自身利益，执行者无论出于公心或者私心，都有可能抵制和规避这一制度，从而使该制度很难顺利有效地执行。德巴什认为，对于教育行政部门来说，“如果决策与它所期望的东西不相符合或在它看来是无法实施时，它将反对这种毫无活力的东西或者试图改变既定措施的内容”。[4]简言之，在教育制度执行过程中，个人执行成本的差异必然会使那些成本大于收益者想方设法逃避制度的管制。
    其次，教育制度执行弹性也助长了教育制度执行主体的趋利冲动。任何教育制度都不可能是绝对刚性的，教育制度规定与教育制度执行之间总是存在回旋余地。安德森指出，教育行政部门常常是“在宽泛的和摸棱两可的法令下运行的，这就给他们留下了较多的空间去决定做什么或者不做什么”。[5]一般地说，由于教育制度制定者掌握的信息的不完全性，由此，下达的教育制度指令中就必然会存在着粗略的部分。这些粗略的部分不是表现为清晰的约束边界，而是表现为一段约束区间。在此区间内，教育制度执行者被允许甚至要求根据具体情况灵活处理。这种情况几乎存在于任何社会的教育制度运作中，而在社会转型时期的我国教育制度运作中却是普遍存在的现象。在这一段约束区间内，制度执行主体的成本—收益预期也就必然在教育制度执行过程中发挥重要作用，他们会尽力去降低教育制度执行的风险，努力争取自身利益的最大化。时下流行的“用足用活”，“遇见黄灯赶快走，遇见红灯绕道走”等话语就是典型的争取自身利益最大化的表现。
    再次，教育制度自身的缺陷极易诱发执行主体的“制度寻租”。从根本上说，教育制度自身缺陷是制度供给质量问题。这种缺陷表现在：有的教育制度方案不正确、不合理，不符合教育发展要求和人民的根本利益；有的教育制度不具体、不明确，没有科学界定制度主体的职权责任和活动范围；有的教育制度体系不配套、不科学，新、旧教育制度之间缺乏连续性，新、旧教育制度之间在层次上相互脱节，新、旧教育制度之间在目标、内容和效应上相互冲突等等。教育制度自身的缺陷会弱化制度的外部经济性，削弱教育制度体系的良性活力和放大不良效应，从而引发教育制度主体的“制度寻租”。“制度寻租”是利益驱动下教育制度规避的极端形式。
    （三）教育制度执行机制缺位
    在社会转型时期，我国教育制度执行的权力配置机制是不合理的。它在纵向上，表现为教育制度执行权在不同层级之间的配置不合理，即在中央和地方政府之间、地方各级政府之间以及同一组织内部各个层次之间存在着执行权的分配问题。如果教育制度执行权过于集中，则不利于调动下级组织的积极性，不利于因地制宜地按具体教育情况办事，容易产生一刀切，从而导致教育制度敷衍和教育制度照搬等；如果教育制度执行权过于分散，执行主体又往往会各自为政、自行其事，从而导致教育制度替代和教育制度附加等。它在横向上，表现为教育制度执行权在不同地区和不同职能部门之间的配置不协调、不明确。一是把配置理解为分割，各教育机构各自独立行使其所享有的制度执行权，彼此间缺乏协调、合作，从而导致教育制度封锁和教育制度垄断。二是当执行某一教育制度的综合协调机构挂靠到具体职能部门时，其他相关职能部门又倾向于少参与，抱着“事不关己”的心态冷眼旁观，使带有综合性的教育制度演变为单一部门的专项制度，从而导致教育制度变形，其整体效益无法显现。例如，在社会转型时期的我国，一些教育制度执行主体就患有“冷漠病”——条块分割、自搞一套。缺少全局观念和为教育发展服务的意识，片面强调执行条条的规定，对完成教育管理任务考虑较多，但对教育本身的健康发展考虑不够，有的甚至不管不顾。三是当教育制度执行权力不明确时，如果教育制度执行有利可图，各机构又会相互争夺执行权，导致政出多门和“制度寻租”；如果无利可图，则相互推委、拖延，导致教育制度执行敷衍或执行中断。
    其次，教育制度执行的信息沟通机制不健全。教育制度执行是一个信息的发散和汇集过程：教育制度执行主体一方面向公众释放、传递有效信息，另一方面要不断从公众那儿获取有利于教育制度执行的大量信息。在这种信息交流和信息互动的过程中，教育制度内容、规范、形式、结构等首先在教育制度接受者中进行有效的传递、议论、评价乃至认同。同时，教育制度执行者和评估者必须保持同教育制度接受者的密切信息沟通，根据反馈信息及时调整教育制度执行方案和执行策略，或者准确评估教育制度执行效果和进行执行再决策。良好的信息沟通恰恰是这种全方位、多层次信息交流的基础。然而，信息沟通机制的不健全，使教育制度执行过程中的信息交流严重阻塞。一方面，教育制度制定与执行缺乏公众参与机制，教育制度透明度低，教育制度接受者在制度实施时往往对教育制度内容和目标一无所知，或者道听途说、一知半解，因而难以在短期内认同这一教育制度，教育制度执行难度和风险相当大。另一方面，教育制度执行缺乏信息反馈机制，教育制度执行盲目性大，教育制度评估缺乏标准，教育制度效果难以认定。而良好的信息沟通，恰恰是教育制度执行的关键。因此，教育制度执行过程中信息渠道不畅通，信息沟通失灵，教育制度规避就在所难免。在社会转型时期的我国，其信息沟通机制不健全的问题尤其明显。原因在于，在教育制度的执行过程中，其信息系统包含有许多自下而上的环节，特别是它在相当大程度上依赖政府行政机构来获得和解释信息，但是政府行政机构的各级官员是向上级负责的，并要靠上级的赏识方能得到晋升，因而，信息的传递与权力的流通和变化紧密地联系在一起。各级教育制度执行者坚持真理的勇气和主动的创造精神已被官僚政治文化的病毒所窒息，他们在向上级进行工作汇报或情况说明时，总是倾向于事先按照有利于自身利益的原则对这些信息进行筛选，于是教育主管部门获得的信息都经过了特殊的“处理”，多少都有一些“失真”，教育主管部门听到的制度反馈信息往往是一路赞歌，和声片片而没有“杂音”。当教育制度执行情况的真实信息与上级教育主管部门领导所需的“口味”不相投时，当教育制度实施的效果与上级教育主管部门的预期收益有出入时，便存在着下级为了追求安全的需要而利用信息优势，昭彰成绩，掩盖损失，假话、大话和空话盛行，使其提供的各种“水分”很多的情况、“扭曲”的信息无法为上级教育主管部门及时发现问题、解决问题、修改和完善教育制度服务。他们对教育制度在执行过程中和执行后的正效应特别关注，而对负效应往往是只字不提。即教育制度执行者采取的是“和上面合作的方式”而不是“来自下面的压力的形式”。在以是否与上级教育主管部门保持一致、是否坚决执行上级教育主管部门制定的教育制度这样一种制度环境下，只有老老实实、不折不扣地执行上级教育主管部门制定的各种教育制度，才能获得”好领导”的称号和随之而来的各种“好处”，诸如官运亨通。有谁敢于做正直之士，暗示领导人对某个形势的估计或教育制度制定上犯了错误，那么他就可能会因“直言犯上”而受到惩罚，甚至丢官弃职，而那些传播鼓舞人心消息的人则会步步高升。“上有所好，下必甚焉”，原始契机就在这里。时下流行的民谣“干部出数字，数字出干部”，其原因也出在这里。而这种情势的累积递加效应，有可能使得有关信息到了高层决策者那里已远离了教育制度执行的真实情况，甚至变得面目全非。
    再次，教育制度执行监督机制欠缺。教育制度执行者的行为必须受到立法者、公民的政治监督，但是现有的监督机制是不健全的，许多监督形式是软弱无力的。教育制度执行者往往既是球员又是裁判，既是教育制度的制定者、实施者，又是评判者。虽然教育机构主要是作为教育制度实施的机构而设定，但它们却经常表现为教育制度制定的角色。教育制度的制定与教育制度的管理的区别经常是理论上比实际上清晰。在高度复杂的社会中，通常要求教育组织除了把教育制度转化为具体的教育计划并实施这些程序之外，还要精心考虑可供选择的方法。帕顿和沙维奇指出：“在实践中，政策的实施和评估经常由相同的主体来进行，也就是政府官员。他们一边行动一边观察，一边观察一边行动，把计划的执行与对结果的理解相结合，以便加强或改变计划内容。工作的好坏基本上与分析无关，政策过程的参与者既是他们所实施计划的评估者，又是他们所评估计划的实施者。”[5]帕顿和沙维奇虽是就政策实施而论，但对于我们分析教育制度执行同样有启发意义。教育制度监督信息的不对称、不完全也使得对教育制度执行者的监督徒有虚名。尤其是教育行政部门的官员一般都是在信息不对称的环境中工作的，立法者和公民都缺少足够的必要信息来有效地监督教育机构、教育行政部门及其成员的活动，教育制度执行者（被监督者）比监督者（立法者和公民）拥有更多的关于准公共产品及教育服务方面的信息尤其是教育成本方面的信息。这样，监督者完全可能受被监督者所操纵，后者有可能制定并实施某些有利于自身利益而损害公共教育利益的教育制度。在社会转型时期的我国，其监督机制欠缺主要表现在：第一，教育制度评估机制不科学。一方面表现为评估的动机不纯，要么借评估作为张扬工作绩效、沽名钓誉的手段，要么借评估来掩盖教育制度执行失误、不力甚至推卸责任。另一方面，缺乏科学的评价指标和评价方法，教育制度评价往往是用价值判断来代替事实判断，用定性结论取代定量结论，评估难以作为教育制度执行的考核依据，教育制度规避难以及早发现和认定。第二，责任追究制度“缺席”。这主要表现为教育制度执行过程缺乏有力的监督，教育制度执行者的制度规避难以及时发现和纠正；教育制度执行效果缺乏认真、细致的考核，难以认定和划分执行者的执行责任；教育制度执行情况的考核结果，往往不能作为奖惩的依据，致使一些制度规避不能得到查处。第三，教育制度执行再决策机制弱化。任何教育制度都是对社会教育需求的滞后反应，这种制度时滞表现在：提上议事日常的教育制度问题和教育制度需求的认知时滞、教育制度规划及理想制度方案的选择时滞、组织制度方案实施的启动时滞等。教育制度时滞的存在决定了教育制度执行过程中必须进行再决策，以解决新的教育问题和对原教育制度进行调整，从而最大限度地实现教育制度目标。教育制度执行再决策是制度执行不可缺少的调控机制，再决策机制的弱化必然削弱教育制度执行的有效性，导致教育制度过时失效和教育制度目标落空。
    （四）教育制度执行者的素质缺陷
    再好的教育制度，也要通过人执行。朱熹曾说：“制度易讲，如何有人行！”“大抵立法必有弊，未有无弊之法，其要只在得人。若是个人，则法虽有不善，亦占分数多了；若非其人，则有善法，亦何益于事！”[6]现代西方思想家波普尔也表达了类似的思想：“设计得再好的制度，若没有合适的人去运行，则形同一座坚固却没有士兵去把守的城堡。”[7]另一方面，任何教育制度都存有缺陷，而存有缺陷的教育制度应当被矫正。这种矫正既来自于教育实践经验中的摸索，也来自于生活在这个教育制度中的人的内在道德品性、道德素质。后者就是康德所强调的道德自律精神，就是罗尔斯所说的人应当具有自觉不利用制度缺陷的义务，也是毛泽东所强调的干部的垂范作用、干部的廉洁自律。即教育制度执行主体自身的信仰、意志、态度、素质和能力是教育制度能否得到高效执行的重要条件。伯尔曼曾指出：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。它不仅包含有人的理性和意志，而且还包含了他的情感、他的直觉和献身，以及他的信仰。”[8]在社会转型时期的我国，“权与法、法与情的争斗是常有的事。执法者按其使命来说是要献身于法律正义的，作为正义的守护神，他随时要和各种公然藐视法律的不法行为抗争，甚至付出生命”。教育制度执行的好坏，“执法者自身有没有护法的胆识和勇气也是不能忽视的重要因素”。[9]而在教育制度的实际执行过程中，教育制度执行主体往往会由于自身的信仰、态度、素质和能力等原因，他们总是积极或消极、主动或被动，高效或低效地执行教育制度，甚至影响和阻挠教育制度的有效实施。因此，教育制度执行的效果与教育制度执行者的信仰、意志、态度、素质和能力密切相关。
    如果教育制度执行者的信仰、意志、态度、素质和能力等存在欠缺，教育制度规避就难以避免。
    　　四、防范教育制度规避的对策
    教育制度是教育部门在一定历史时期为达到一定目标而制定的具有普遍性、权威性、合理性的行动方案和准则。教育制度在执行中出现的规避现象将会导致整个教育领域的失序和混乱。因此，针对社会转型时期的教育制度规避现象，有必要研究解决制度规避现象的治理之道和应对之策，从而保证教育制度的顺利实施。
    （一）确立教育制度的合理性
    教育制度的合理性，主要包括两个方面：公正和适度。公正与否主要在于是否有利于社会中的个人和群体通过努力学习、刻苦钻研获得利益。这种利益主要表现在以下三个方面：第一，发展权利与发展机会；第二，发展条件（或称为教育资源）；第三，发展水平和资格。追逐利益是个人和群体的必然要求与固有权利，本身并无对错可言。荀子说“虽尧舜不能去民之欲利”，李觏说“人非利而不生”，都是不无道理的。但是，追逐利益的手段则有“善”、“恶”之分。通过努力学习、刻苦钻研去获得利益，就是善的，否则就是恶的。合理的教育制度应当规范人们逐利的方式和手段，保护善的，禁止恶的，从而“使其欲利不克其好义”（荀子语），并正当地“各获其所愿有”（李贽语）。这就如同足球比赛，双方追逐的目的是进球，但进球的手段和方式应当是在技术与战术等方面的努力，规则就要据此来规范比赛。如果没有规则或没有公正的规则，野蛮的球员无所顾忌地去伤害对方的球员，那再好的技术与战术也不起作用了。在教育领域，教育制度的公正无疑也在于规范教育机构、学校、教育工作者和学生的行为，使其通过正当的努力获得效益和追求效益。教育制度还应当适度，不可过宽，也不可过严。过宽则失之于无序，过严则会导致死板、僵化，扼杀教育发展、群体和个人全面而自由发展的生机与活力。适度的教育制度就是要能够既最大程度地预防和禁止恶性的行为，又为群体和个人发展能力、发挥创造性留下充分的空间和余地。由于教育事业的发展有其自身的规律，且又竞争日趋激烈，因而有关教育发展、群体和个人全面而自由发展的规则总体上偏严是必要的，但这并不排斥教育机构、学校、教育工作者和学生发挥创造性，不排斥教育制度创新。合理的教育制度，即公正的、适度的教育制度，是有利于社会群体和个人的全面而自由发展的，有利于社会群体和个人全面而自由发展的规范，必然会获得普遍的认同，其执行的有效性是有着广大基础的。
    （二）树立教育制度的权威性
    教育制度的权威性，就是其所包含的让社会中的群体和个人的尊重、畏惧、服从的力量。权威性是以合理性为基础的，同时与其关系较为直接的还有下列几点：一是教育制度的制定者要有很高的自觉性和原则性。有些教育制度是制定者自身也要遵守的，如教育法之于制定教育法的机构、学校规章制度之于制定规章制度的机构和人等，在这种情况下也可谓是带有自己给自己立法的性质。这就要求，教育制度的制定者必须严肃认真地对待这些规则，要率先垂范，严格遵守；而不能只是令全社会、全行业、全机构遵守，自己却可以随心所欲，逍遥其外。如果出现教育制度制定者“无法无天”的情况，必然动摇教育制度在人们心目中的真实性，减弱其尊严，减弱其约束力，甚至导致其崩溃。二是要有保证教育制度得以执行的有效的外部监督。这是由教育制度的本质决定的。既然教育制度是来自外部的强制性的约束，那么就必然意味着有三个基本要素：教育制度的制定者、监管者和遵守者。相对于遵守者而言，制定者和监管者是外在的。在不少具体情况下，教育制度的制定者和监管者这两个要素也重合在一个机构里。但无论如何，它们都是外在于遵守者的。有效的外部监督是教育制度得以执行的必要保证，舍此，教育制度是不能真正发挥作用的。
    （三）提升教育制度的可操作性，减少教育制度执行弹性
    教育利益差别的客观性决定了下级执行者在教育制度执行的灵活性环节中具有采取使上级教育制度失真行为的内在冲动。教育制度执行弹性越大，中介环节越多，意味着不同层次教育部门发生冲突的概率越大；教育制度执行所经受的教育利益筛选次数越多，执行过程所积累的失真冲动能量越大，教育制度失真的频率和幅度也就越高。要提升教育制度的可操作性，必须处理好制度制定者与执行者之间的利益差别，合理掌握教育制度的回旋余地，尽量减少执行弹性。只有教育制度具备很强的可操作性，执行者才容易把握教育制度的精神实质和正确实施制度制定者的意图，从而使教育制度发挥切实有效的作用。反之，或流于过宽，弹性过大，或苛于过严，灵活性全无，都会使执行者无所适从。
    （四）健全教育制度执行机制
    首先，完善教育制度执行的管理体制。完善的管理体制能够处理好教育制度执行机构内部及其与其他组织机构的各种关系，使之运转协调、合作顺畅，为教育制度的顺利执行提供组织上和制度上的保障。其次，强化监督机制。“徒法不足以自行”，教育制度并不能自动得到有效执行。教育制度在执行过程中必定存在制度规避现象，“在每一个群体中，都有不顾道德规范、一有可能便采取机会主义行为的人；也都存在这样的情况，其潜在收益是如此之高以至于极守信用的人也会违反规范。因此，有了行为规范也不可能完全消除机会主义行为”。[10]因此，在教育制度执行过程中，一要制定切实可行的监督标准，并对照监督标准检查执行行为；二要建立监督反馈系统，使监督反馈经常化、制度化；三要建立当代教育论坛长沙15～22G1教育学李江20042004现行的教育变革方式和学校管理模式强调外在控制，但由于监督成本高，与执着于长期目标的教育变革间存在着不可协调的内在矛盾。知识经济的创新型个性化的生产方式要求学校成为学习型学校。学习型学校的建设需要改变思维方式，从机械式思维转变到生态渐进的建设性思维；需要重新理解校本化的教师专业发展，建立校本知识生产与分享系统；需要实施新型的学校领导方式，使教育改革进入良性的渐进的生态进化过程。知识经济/学习型学校/学校领导方式
    knowledge economy/learning school/way of school administration全国教育科学“十五”规划重点课题“社会转型时期的教育制度研究”的阶段性成果。课题批准号：CAA030042。张伟远杨天平，浙江师范大学教育科学与技术学院，浙江　金华　32100On the Learning School
  DU Yu-hong
  (College of Educational Administration,BNU,Beijing 100875,China)The current way of education reform and the mode of school administration emphasize external control,but it conflicts inherently with the aim of education reform which focuses on the long-run effect because of the high monitoring cost.The innovative productive mode of knowledge economy requires the school become the learning school.Learning school is a school which can keep the sustainable change and pursue the excellence.To construct the learning school,we need to alter the thinking way from mechanicalism to super-complex and coonstructive way,to re-understand school-based teacher professional training,to set up the school-based knowledge producing and sharing system,to implement new way of school leadership.All these efforts will make the education reform enter a self-reinforced gradually evolving process.李江源　浙江大学教育学院教育系博士后、副教 作者：当代教育论坛长沙15～22G1教育学李江20042004现行的教育变革方式和学校管理模式强调外在控制，但由于监督成本高，与执着于长期目标的教育变革间存在着不可协调的内在矛盾。知识经济的创新型个性化的生产方式要求学校成为学习型学校。学习型学校的建设需要改变思维方式，从机械式思维转变到生态渐进的建设性思维；需要重新理解校本化的教师专业发展，建立校本知识生产与分享系统；需要实施新型的学校领导方式，使教育改革进入良性的渐进的生态进化过程。知识经济/学习型学校/学校领导方式
    knowledge economy/learning school/way of school administration全国教育科学“十五”规划重点课题“社会转型时期的教育制度研究”的阶段性成果。课题批准号：CAA030042。张伟远

网载 2013-09-10 22:00:15

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