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　　本文要点
　　●以往城市文明建设的质量不高、速度不快、反复较多的一个重要原因，就是没有制定与完善城市管理法规体系。
　　●上海的精神文明建设应吸收、借鉴世界先进国家依法管理城市的经验，从中国国情、时代特征和上海国际化特大城市的特点出发，加强和完善地方性法规建设。
　　●城市管理法制化是改进城市管理手段的必然归宿。提高城市文明程度的有效办法，就是实现以行政管理手段为主向以法制管理手段为主的转化，切实做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。
　　●1978—1994年，上海已制定94部地方性法规、603件规章。上海完全有条件在全国率先建立城市管理法制化的运行模式。上海正在法制保障下加快提高城市文明程度。
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　　现代城市的管理，必须依靠行政手段、经济手段和法律手段。然而，在三者之中，法律手段是层次最高、最为重要的手段，它是经济、行政及其他手段的保障。经济手段、行政手段的运用只有借助于法律，才能真正发挥其作用。只有建立依法管理城市的有效运行机制，才能有效地提高上海的城市文明程度，达到世界一流的管理水平。
　　　　　　依法治市是提高城市文明程度的必由之路
　　城市文明建设是一个系统工程，而增强人们的法律意识，依法治市则是其中的一个重要环节。严格执法，树立法律的权威，使全体市民通过履行遵守法律法规的社会义务，逐渐养成尊重城市文明规范的习惯。世界一流城市建设的经验与教训告诉我们，尽管各国的物质基础、文化传统、地理环境等因素不同，其提高文明程度的做法各有特点，但是，依法治市，发挥法制在城市建设与管理过程中的导向作用、保障作用和促进作用，乃是各国提高城市文明程度的共同经验。
　　依法治市就是政府在法律前提下对城市文明建设进行管理。这种管理具有如下特征：其一，依法治理的城市文明管理是一种稳定的管理。这种管理不是来自管理者的主观意志，也不为管理者的好恶所左右。这种稳定性能保证各项城市文明建设的措施不会朝令夕改，能从根本上克服过去那种抓抓放放，忽冷忽热的现象。其二，依法治理的城市文明管理是系统、有效的管理。这种管理不仅体现在立法上，还须通过守法和执法统一到司法上。这种统一绝不会让管理去增加一个环节或者减少一个环节而进行随意性管理。1995年1月，由上海市人民政府办公室转发的上海市卫生工作职责分工的规定，十分明确地规定了全市二十几项卫生工作分别由哪些主管部门负责管理，使上海市的城市卫生工作不容易出现推诿、敷衍和拖延不办的现象。其三，依法治理的城市文明管理是最具有权威性的管理。城市文明管理的有效要素之一，在于被管理者的服从。从某种意义上讲，对某种社会管理的服从程度与该种社会管理手段的权威性成正比，而实施法律手段的管理，与其他的管理手段相比，具有最高的效力和权威。就拿上海对随地吐痰现象的制止措施来看，十年前还没写进法规，或者市民还不了解这一法规之前，街头的执法人员要采取罚款的手段教育随地吐痰者就十分困难，执行时往往受到抵制，有时围观群众还站在同情随地吐痰者的立场上帮倒忙。在随地吐痰要受行政处罚的法规已家喻户晓的今天，执法时的阻力已经大大减少了。
　　法制化管理是提高城市文明程度的最有力手段，它依靠国家强制力量，对加强城市文明建设具有极大的作用，能使我们在加强城市文明建设的管理工作中，不仅在速度上而且在质量上达到最佳效果。因此，切实做到依法治市，是加强城市文明建设的必由之路。
　　　　　　适度超前立法是提高城市文明程度的内在要求
　　地方立法是国家法律的延伸、细化和必要补充，是社会主义法律体系的组成部分。按照宪法和法律的规定，上海市人大及其常委会可以根据本市精神文明建设的具体情况和实际需要，制定一整套地方性法规，以保证实现在新三年中明显提高市民素质和城市文明程度的目标。1995年3月颁布的1995—1997年上海市社会主义精神文明建设规划，要求上海率先建成社会主义现代化的国际大都市，不仅物质文明要搞好，精神文明也要搞好，要在“两个文明”的发展方面都走在全国的前列。这些都要有完备的法制来规范和保障。
　　上海这几年的发展进度表明，上海完全有条件、有能力更好地行使地方权力机关的立法职能，根据上海城市文明建设的实际需要，进一步解放思想、开阔视野、更新观念、深入研究，抓紧制定地方性法规，为全国精神文明建设方面的立法工作作出应有贡献。
　　为了加快改革开放步伐的需要，邓小平同志针对立法滞后的现象，强调要加快立法，并坚持从实际出发，不盲目追求形式上的完善。他说：“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备’。总之，有比没有好，快搞比慢搞好”（《邓小平文选》第二卷，第147页）。邓小平同志关于立法要提前到位，逐步完善的思想，也完全适合加快提高上海城市文明程度的实际。
　　我们应该树立立法适度超前的观念，做到立法先行，使法律指导、规范和保障城市文明建设，使城市文明建设有法可依，并通过法律的实施来肯定城市文明建设成果。我们要在把握城市文明建设规律和预测上海城市文明建设未来发展趋势的基础上，对有些领域、有些看得准的事情尽可能做到早立法，包括一些暂时在市民生活中尚未广泛发展的领域，也应提前填补空白，并在以后的实践中不断地加以完善。
　　当然，有些问题可以在各委办局以规范性文件的形式先行制定，待成熟后再进一步由市里立法。如上海市文化局近几年就制定出台了《上海市营业性游戏机、台球管理规定》等9个与市政府有关文化法规配套的实施细则。上海市旅游局于1995年9月，先行推出《上海旅游业发展规划提纲》，待条件成熟后再制定具体的规划。
　　据有关部门统计，自党的十一届三中全会以来，截止1994年底，上海市已制定各类法规94部，规章603件，在建立依法治市的法规体系方面的成果是显着的。当然，立法的完备不仅仅是增加立法数量，更重要的是提高立法质量。因此，必须重视立法科学的研究，完善立法技术，明确每一项立法的宗旨，强化每一项立法的可行性，便于各项法规在城市文明建设中得以正确有效地实施。
　　　　　　努力完善精神文明方面的法规体系
　　围绕上海城市精神文明建设加强立法，强化管理，主题是规范市民行为和直接从事精神文明建设部门的行为。遵纪守法是市民素质的重要方面。上海精神文明建设要吸收、借鉴世界先进国家城市管理的经验，从中国国情、时代特征和上海特大城市的特点出发，加强和完善有关法规建设，主要在七个方面下功夫：
　　第一，加快直接从事精神文明建设部门的法规建设，健全包括教育、文化、新闻、影视、出版等部门的管理法规，使管理做到有法可依，有章可循，以保证做到“以科学的理论武装人，以正确的舆论引导人，以高尚的精神塑造人，以优秀的作品鼓舞人”。
　　第二，加快文化市场管理法规规章建设，规范文化市场，使之有序、健康运行。
　　第三，加快制定一批社会开放场地如人民广场、外滩、大桥、中山环路、地铁等的管理条例或规章，以维护公共场所及文化娱乐场所的秩序。
　　第四，围绕关系市容市貌、“七不”规范（即不乱穿马路，不损坏公物，不乱扔垃圾，不随地吐痰，不在公共场所吸烟，不说粗话、脏话，不破坏绿化），加强市内交通法规、环境保护法规、环境卫生法规、城市绿化法规、公共场所管理法规等的建设，用法律法规引导、促进和保障社会主义道德的形成。
　　第五，加强科技管理法规的建设，健全科技市场规范，特别是完善促进科学技术进步、高新科技成果商品化和保护知识产权等法规，以促进科技发展。
　　第六，加强教育法规的建设，健全包括教育投入、教育费附加的征收与管理、开征用于教育的地方附加费、教育经费执行监督、教育执法与监督、教育行政处罚制度、教师和学生的行政申诉制度，以及教育仲裁、教育司法等方面的法规规章制度，建成与国家法律法规相衔接、与上海经济、社会、教育发展相适应，配套健全、结构合理的教育法规体系，使各类教育的运行和发展都能做到有法可依。
　　第七，加强普法教育的制度建设，使邓小平“法制教育从娃娃开始”的决策制度化，以培养少年儿童从小养成遵纪守法的良好习惯。法制教育要切实在提高全市干部群众的法律意识和执法水平上下功夫，更好地为提高市民素质和城市文明程度服务。
　　上海的法制建设，要充分体现上海建设国际中心城市的特点。上海是我国开放性、国际性最显着的城市，要求法制体系更具开放性、国际性，法规的制定要与国外有关法律、国际惯例衔接起来。
　　　　　　建立城市管理法制化的运行模式
　　城市管理法制化，就是要制定完备的管理城市的法规，并保证在实际运行中得到严格的执行和遵守，以保证城市建设的健康发展和有效运行。在上海“新三年”发展时期抓紧制定城市管理的各类法规，配套完善上海城市管理的法规体系，使整个城市运行过程都能做到有法可依，是加快提高上海城市文明程度的根本前提。没有完备的城市管理法律法规，城市管理无所遵循，就必然出现混乱。同时，在城市管理的各项法规制定后，必须在城市生活的运行过程中确保其执行和遵守，这是健全城市管理法规体系的中心环节。如果有法不依，执法不严，违法不究，也不可能发挥法规在保障和促进城市文明建设中应有的作用。
　　在上海建设现代化国际大都市的过程中，将城市管理法制化作为加强法制建设的目标，应该借鉴世界一流城市的法制化管理模式，使市政府能采用当代最有效的管理方法，对城市文明建设的各方面实行有序管理。文明治理，对象是人。要提高城市文明程度，管理的办法当从抓人的最基础、最本能的地方开始。趋利避害是人的本能，针对这个本能，可以造成这样一种态势：当一个人损坏了环境卫生与城市设施时，也就必然使自己受到处罚，或是损害自己的声誉，或是损失物质利益、甚至是宝贵的生命与时间。这样，人就会权衡利害得失，不会轻易从事破坏性活动和作出不文明的行为。最近，南京路、淮海路等主要马路也订出管理规定，对有违反“七不”行为的人，要让他佩上写有“学做文明人，学走文明路”的胸带，并罚以劳务站岗半小时。因此，我们要研究如何在损害城市文明与公共利益的行为与使行为者同时受到处罚这两者之间，建立起某种严密的和合理的联系，而这种联系的最高表现形式只能是法制体系。
　　从上海目前的实际情况来看，城市管理法制化的运行模式内容包括：首先，根据国家宪法和法律组成上海市区两级政府：首先，根据国家宪法和法律组成上海市区两级政府，明确“两级政府，三级管理”（市、区、街道）的具体职责、权限。其次，两级权力机构和政府根据宪法和法规赋予的职权，规定职责和职能之间的界限、职能的工作程序、与被管理的法人与公民发生矛盾后的解决方法等。然后，有步骤、有计划地制定本辖区的各类发展规划。这些规划一经确定，非经原定程序不能变更或撤销，只能克服困难，千方百计地创造条件贯彻执行，不得违背。这就需要确立各类城市发展规划的法律地位，保障规划执行的权威性，以免影响城市建设与管理的质量。通过法规来管理城市的各项事务，这就是区别过去那种非法制化管理模式的运行机制。
　　上海市委、市政府在《社会主义精神文明建设规划（1995—1997）》中明确指出：“新三年要着重在社会治安、外来流动人口管理、市内交通管理、环境保护、环境卫生、城市绿化、文明施工、合法经营、保护消费者权益、维护公共场所及文化娱乐场所秩序等关系市容市貌以及直接影响人民群众利益的方面加强法制建设，完善有关法规，加强法制宣传”。以往的实践和今后的规划告诉我们，上海完全有条件在全国率先建成城市管理法制化的运行模式，上海应该在法制的保障下加快提高城市文明程度。＊
　　
　　
　　
解放日报沪⑽G10精神文明建设田保传19961996 作者：解放日报沪⑽G10精神文明建设田保传19961996

网载 2013-09-10 21:57:18

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