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　　民族区域自治，是中国共产党解决国内民族问题的一项基本政策，也是我国的一项基本政治制度。民族区域自治的实施，充分保障了少数民族在政治上的平等地位和享有的平等权利，维护了国家的统一，促进了各民族间的团结合作和共同繁荣。　　　　　　　　　　　　　　　
　　现在我国已经进入一个新的历史时期，民族区域自治制度也面临着进一步发展和完善的问题。如何总结实施民族区域自治的经验，加强民族区域自治地方区情的调研，大力开展民族区域自治理论研究，进一步发展民族区域自治制度，这是摆在我们面前一个重大课题。　　　　　　　　　　　
　　民族区域自治理论的研究，是发展和完善民族区域自治制度的先导。民族区域自治在实践中不断显示出其巨大的优越性，同时也提出一些问题需要在理论上加以科学的阐明。特别是在一些重大问题上，当前理论界的认识还存在着不同的认识，急需要深入研究。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
　　一、关于民族区域自治概念的问题。什么是民族区域自治？是民族自治？区域自治？还是双重自治？是谁自治？众说纷纭，如：
　　－－“这里所说的民族自治，是一种以聚居区为基础的少数民族的自治。这种民族自治是以区域自治为其存在与发展的条件的。”“当然，在自治地方杂居的汉族和其他少数民族也能够享受到自治权利。”（《政治学研究》１９８５．３）
　　－－“我们所说的民族区域自治，这个‘民族’主要是广义地泛指我国的各少数民族，而不是指某一个单一的少数民族；这个‘区域’是指宪法规定的国家行政区划，理所当然它同该区域内聚居生活着的各少数民族是不能分开的；这个‘自治’指各少数民族聚居的地方设立自治机关、行使自治权”。（《新疆大学学报》１９８２．４．２５页）
　　－－“我们所说的民族区域自治，这‘民族’是当地居主体地位的少数民族；这个‘区域’以当地居主体地位的少数民族的聚居地区为基础；这个‘自治’是当地居主体地位的少数民族的自治。”（《人民日报》１９８１．７．１４）　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
　　－－民族区域自治“是双重自治，既是民族自治，又是区域自治。”（《民族研究》１９８９．１第３页）　　　　　
　　－－“我国的民族区域自治，是在统一的多民族国家内的民族地方自治制。”（《我国现阶段民族理论政策十讲》内蒙古人民出版社，１９９１年，第７１页）　　　　　　　　　　　　　　　　　
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　　对民族区域自治概念的理解极为混乱，其根本原因就在于对有关领导人的讲话和法律规定的理解不同引起的。如周恩来有一段很着名的话经常被引用：
　　“这种民族区域自治，是民族自治与区域自治的正确结合，是经济因素与政治因素的正确结合，不仅使聚居的民族能够享受到自治权利，而且使杂居的民族也能够享受到自治权利。从人口多的民族到人口少的民族，从大聚居的民族到小聚居的民族，几乎都成了相当的自治单位，充分享受了民族自治权利。”（《周恩来选集》下卷２５８页）如果单从字面上理解“民族自治与区域自治的正确结合”这句话，必然得出“双重自治”的结论（“双重自治”的设想是一个伟大的创造）。如果全面理解这段话，就可以看出这段话的本意是少数民族“充分享受了民族自治权利”，即强调的是“民族自治”。正如作者后来指出的：“使所有少数民族不论聚居或者杂居都能实行真正的自治。”（同上，２６６页）
　　引起上述认识的混乱，还有法律规定上的原因。如：
　　“各少数民族聚居的地方实行区域自治，建立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”（《宪法》第４条）
　　“民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。”（《中华人民共和国民族区域自治法》序言）
　　“民族自治地方的人民代表大会中，除实行区域自治的民族的代表外，其他居住在本行政区域内的民族也应当有适当名额的代表。”（同上第１６条）
　　谁实行区域自治？一个是“各少数民族聚居的地方实行区域自治”，这里的主体是“地方”，既然是“地方”，就包括这个地方上居住的聚居的少数民族和非聚居的少数民族以及汉族。故有的人认为“在自治地方杂居的汉族和其他少数民族也能够享受到自治权利”也是很自然的；另一个主体是“实行区域自治的民族”。宪法和民族区域自治法都把民族区域自治地方称作“民族自治地方”。这里显然是把民族区域自治看作是“民族自治”的。有“自治民族”，就有非自治民族。可是，又规定自治机关中“除实行区域自治的民族的代表外，其他居住在本行政区域内的民族也应当有适当名额的代表。”这就是说，自治机关是由各民族代表组成的，其他民族是否也自治？“自治民族”如何实行“区域自治”？如何实现“少数民族管理本民族内部事务的权利”（各民族杂居在一起，彼此没有地理界限，各民族内部事务如何区分？这一切在法律上找不到解释。我国的民族区域自治，究竟是“民族自治”，还是“地方”自治？从法律规定上都有反映，而唯独看不出“民族自治与区域自治的结合”。
　　二、关于对自治权的认识。在这个问题上，同样存在着严重的分歧。如：
　　－－“自治权是实行民族区域自治地方的自治机关根据法定权限，自主地管理本地区各民族内部事务的一种特殊权利。”“有的自治权则是自治地方的各个民族共同拥有的权利，该地方的任何民族都不能独揽。”（《民族区域自治基本知识》中国经济出版社，５２页，５５页）
　　－－“民族区域自治权，是指民族自治地方中实行区域自治的民族和其他民族人民依照宪法和法律的规定，自主地管理本民族、本地方内部事务的权利。”（《民族自治法基本知识》四川人民出版社，２５页）
　　－－“所谓自治权，就是实行区域自治的民族，当家作主管理本民族和本地区的民主权利。”（《政治学研究》１９８５．３第１３页）
　　－－“所谓自治权，就是自治机关根据本地方的实际情况，贯彻执行国家法律和政策的自主权”，“各民族都享有管理国家的平等权利，他们的平等权利就集中地表现在自治权上。”（《马克思主义民族理论与党的民族政策》内蒙古人民出版社１９８７．６，第１５５页）
　　“自治权利实质上是国家赋予民族自治地方的自治机关根据法律规定的权限解决少数民族特殊性问题的权限。”（《中国民族区域自治的理论和实践》中国社会科学出版社７０－７１页）
　　上述诸多认识也是来源于法律规定的不明确性。在这里，仅就自治权的性质谈些看法。
　　自治权就是管理自己内部事务的权利。如果是民族区域自治（如各少数民族在自己聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权），就是管理本民族内部事务之权。如果是地方自治或区域自治（当地居民实行区域自治或地方自治，设立自治机关，行使自治权），就是管理本地方或区域内部事务之权。从民主的原则看，这种权利是不需要由人或别的什么机关赋予的，这是一个民族或一个地方的居民自然而然应有的权利。在此，可借用列宁的两段话：
　　“自决权并不意味着成立联邦的权利。联邦是各平等民族之间的联盟，是一个要求有共同意见的联盟。怎么能有一方要另一方同意的权利呢？”
　　“您说‘自治权’吗？？这也不对。我们拥护所有地区都能自治，我们拥护分离权（但不拥护所有民族的分离！）。自治制是我们建立民主国家的计划。”（《给斯·格·邵武勉的信》１９１３年１１月２３日）
　　“至于自治，马克思主义者所拥护的并不是自治‘权’，而是自治本身，把它当作具有复杂民族成分和极不相同的地理等等条件的民主国家的一般普遍原则。因此，承认‘民族自治权’，也象承认‘民族联邦权’一样，是荒谬的。”（《论民族自决权》）
　　列宁在这里讲的十分明确了，民族自治权（或地方自治权）是不应该要别人承认的，更不需要别人赋予，这里的关键是自治本身。《民族区域自治法》序言中指出：“实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神”。这里用的是“尊重”和“保障”，而不是“赋予”，其认识是和列宁一致的。弄清了自治权的性质，以上的争论就可迎刃而解了。
　　三、关于民族自决与民族自治的问题。在谈到我国民族区域自治时，人们往往与民族自决权、联邦制联系起来。在这个问题上，理论界也存在着分歧。有的人认为，我们党在历史上提出民族区域自治，是党以“民族自治的原则代替了民族自决的原则”、“放弃民族自决的原则”；有的人责难我们党提出民族自决权是“幼稚”、“教条”；还有的人认为，我国实行民族区域自治，“是我国各民族自由意志的表现，也就是我国各民族的自决”，把民族区域自治看作是民族自决等等。这些认识在理论上不能认为是正确的，在事实上，也是不符合历史实际的。
　　中国共产党在第一、第二次国内革命战争时期，提出了一系列解决民族问题的理论和政策，概括起来主要有以下内容：
　　反对民族压迫，实现民族平等和民族联合。少数民族的翻身解放是中国革命的一部分，只有在中国共产党的统一领导下，才能取得成功。
　　承认民族自决权原则，可以分立；可以建立联邦制国家；也可建立“自治区域”，最终实现中国“真正民主主义的统一”。
　　如何认识党在历史上提出的民族自决权原则呢？党提出民族自决权是有其历史背景的。近代中国已陷入半封建半殖民地境地，国内反动统治阶级对少数民族奉行民族压迫政策，帝国主义列强对中华民族进行侵略和压迫，国内外民族矛盾交织在一起，民族关系异常复杂。软弱的资产阶级提不出彻底的民族问题纲领，更没有能力解决国内民族问题。只有中国共产党才能肩负起这个重大的历史任务。中国共产党运用马列主义民族理论，深刻地分析国内民族问题的性质，从中国革命任务出发，提出承认民族自决权的口号。在资产阶级民主改革没有完成的中国，提出这一口号，是彻底的反对民族压迫的表现，是坚持最高限度的民主主义。在我国历史上，只有中国共产党才能这样做。这不是“教条”，更不是“幼稚”。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
　　党在第一、第二次国内革命战争时期提出的解决民族问题的理论和纲领，在抗日战争和解放战争时期有了进一步的发展。特别是党的民族区域自治理论更加完备，并且付诸实践。１９４６年陕甘宁边区分别在关中地区的正宁县和三边地区的定边县建立了回民自治乡；在城川建立了蒙民自治区；１９４７年在内蒙古建立了省一级的自治区。但这绝不意味着“民族自治的原则代替了民族自决的原则”。１９４５年毛泽东在《论联合政府》中引用在中共帮助下起草的国民党第一次全国代表大会宣言，进一步表明实施党的民族问题纲领的坚定性。宣言说“承认中国以内各民族之自决权，于反帝国主义及军阀之革命获得胜利以后，当组织自由统一的（各民族自由联合的）中华民国。”毛泽东说：“中国共产党完全同意上述孙先生的民族政策。共产党人必须积极地帮助各少数民族的广大人民群众为实现这个政策而奋斗。”建国前夕，周恩来在中国人民政治协商会议第一届全体会议召开前向政协代表做的《关于人民政协的几个问题》的报告中又重申：“任何民族都是有自决权的，这是毫无疑问的事”。承认民族自决权，并不等于倡导分离、分散、成立小国家的要求，更不是无条件地支持一切民族分立的要求。承认民族自决权，是为了彻底地反对民族压迫，使被压迫民族从帝国主义兼并政策下解放出来。我国各民族享有自决权，都共同选择了共同建国的道路，这就证明了党的民族纲领的正确性。解放后，消除了民族压迫，各民族获得了平等和自由，当然，也就用不着再提民族自决权的问题。但是对国外，对被帝国主义压迫的民族，我们仍然坚持民族自决权的原则，支持它们争取独立、争取自决的斗争。
　　中国共产党坚持实行民族区域自治政策，并不意味着对民族自决权的代替或放弃。承认民族自决权，也不是对民族区域自治的否定，二者是两个不同范畴的问题。民族自决、民族自治都是解决民族问题的手段，但性质不同。自治制属于国家政治制度问题，是单一制国家内部问题；民族自决是“民族脱离异族集体的国家分离，就是成立独立的民族国家”（《列宁论民族问题》上册民族出版社３１２页）。自治权属于地方享有的权利（或民族管理本民族内部事务的权利）；自决权是民族“脱离权”，是民族享有的一种成立独立国家的权利。列宁指出：“从社会民主党的观点看来，既不能把民族‘自决’权理解为联邦制，也不能理解为自治。”（列宁《论民族问题和民族殖民地问题》２０５页人民出版社）。“把自治包括进自决权是不正确的，这是明显的错误”。（《列宁论民族问题》上册４０４页民族出版社）因此，不能把我国实行的民族区域自治看作是“我国各民族的自决”。
　　中国共产党早在“七大”以后就确定在我国实行民族区域自治制度。１９４９年第一届全国政协会议上，各族人民的代表把民族区域自治作为解决我国民族问题的基本政策，作为一个国策，在《共同纲领》里确定下来。１９５２年国家制定了民族区域自治实施纲要，１９５４年把民族区域自治制度载入宪法。党的十一届三中全会后，党中央提出要使社会主义民主制度化、法律化。考虑到民族区域自治实施纲要有许多条文已不适应新时期的需要，１９８４年制定了民族区域自治法。民族区域自治制度在实践过程中不断充实、完善、提高，但这并不是所有问题都解决了，特别是民族区域自治中的一些理论问题还需要不断探索和认识，在实际工作中还需要不断积累和总结经验。
　　　　　　　　　　　　　（作者单位：内蒙古社科院）
　　
　　
　　
前沿呼和浩特007-011A849民族研究王勋铭19951995 作者：前沿呼和浩特007-011A849民族研究王勋铭19951995

网载 2013-09-10 21:56:00

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