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　　1999年党中央和国务院召开改革开放以来第三次全国教育工作会议，发布了《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，同年，国务院批转教育部实施《面向21世纪教育振兴行动计划》，还就教育支持西部大开发等拟订了政策措施。2000年，党的十五届五中全会通过的关于“十五”计划的建议，明确地提出：“教育是培养人才的基础，对经济和社会发展具有先导性、全局性的作用。要适度超前发展。”同时强调“加强民主政治建设，发展社会主义民主。……推进决策科学化、民主化”。（注：《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》（2000年10月11日中国共产党第十五届中央委员会第五次全体会议通过），《人民日报》2000年10月19日。）这一系列重大决策，为“十五”计划期间我国加快教育事业发展、深化体制改革以及推进决策科学化和民主化指明了方向。本文拟就教育热点问题成因和健全决策机制的问题做一初步分析。
　　一、我国宏观教育决策科学化和民主化取得显着进展
　　近年来，党中央和国务院的重大教育决策，涉及各级各类教育，牵动千家万户，在国内外引起了强烈的反响。1998年国务院成立国家科教领导小组以来，凡制定重大的教育政策，都要求有关部委之间开展不同层次的协商，同时召开研讨会和座谈会，广泛征求教育界和社会各界的意见。党中央和国务院主要领导人也专门安排时间听取教育部和有关部委的汇报，国家科教领导小组多次召开会议讨论教育问题，共同研究和论证世纪之交我国教育工作的总体思路。在集中人大、政协、民主党派、省级政府部门、教育科研机构、学校和社会团体等多方面建议的基础上，最后形成公开的政策文件，在推进教育决策科学化和民主化方面进行了积极的探索，取得了显着成效。（注：教育部：《面向21世纪教育振兴行动计划学习参考资料》，北京师范大学出版社1999年版，第48-49页。）
　　在宏观教育决策过程中，中央政府及教育部要求有关政策研究机构对于新中国成立特别是改革开放以来教育成就与现状进行系统全面的总结，同时，密切关注和了解20世纪90年代以来国际教育发展的趋势，分析我国教育存在的主要差距和薄弱环节，找出困扰教育发展的主要障碍。中央政府特邀教育界、科技界、经济界等不同领域的专家开展研究，组织专门小组进行专题调研，教育部有关司局、省级教育行政部门、教育研究咨询机构和有关学校陆续提交了近百份专题调研报告和背景材料，为我国确定今后中长期宏观教育目标提供了参考依据。
　　中央政府高度重视宏观教育决策的科学化与民主化，也对地方政府教育决策方式产生深刻的影响。地方政府在制定教育政策措施时，越来越注意吸取多方面的反映。许多省（自治区、直辖市）政府成立了专家咨询组织，为本地教育发展和改革作出谋划。部分地区设定若干规划方面的专题，公开征集社会各方面的意见。有的地区还在报刊上公布中长期教育发展规划的初步设想。社会各界、公民个人和新闻出版单位参与教育事业的程度，也比以往更加活跃，起到了舆论监督和社会动员的作用。广播、电视、报刊、信访、计算机网络等渠道更为畅通，公众就许多教育热点问题和解决办法展开讨论，逐渐形成共识，也为国家宏观教育决策提供了信息和智力的支持与协助。
　　二、教育热点问题凸现宏观教育决策环境的重大变化
　　中央指出：“从新世纪开始，我国将进入全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化新的发展阶段。”（注：《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》（2000年10月11日中国共产党第十五届中央委员会第五次全体会议通过），《人民日报》2000年10月19日。）预计在“十五”期间，国家宏观教育决策的环境将发生很大变化，仅从教育热点问题的成因就可以观察到这一趋势的特征。
　　如果从政策分析角度来看一般性问题与热点问题的区别，一般性问题即日常频繁发生但程度较轻的、涉及技术操作环节或局部的、现有制度易于解决的问题；而热点问题属于由一般性问题累积而成的、现有制度下技术操作环节难以解决的、不频繁发生但是一开始就可能蔓延至全局的问题。一般性问题演化为热点问题，大多数情况类似于常温水沸腾汽化的过程，也有少数情况类似于面包烤焦的过程，共同的外部条件是加热并且存在着变化“临界点”，但是两者差别有点像“物理变化”与“化学变化”。
　　假设将影响教育系统的一般性问题和热点问题的基本变量分为四类：(A)教育系统外部体制环境变量；(B)教育系统内部制度变量；(C)政府教育政策变量；(D)其他变量。同时，假设环境变量的变化决定着其他变量（也就是说，先固定环境变量为自变量，暂不判定其合理性与否），并假设教育政策变量C与教育内部制度变量B的变化基本同向，而在暂不考虑其他变量D的情况下，那么，不同变量之间的关系变化，将导致教育系统的一般性问题和热点问题的发生程度及技术解决途径的差异。
　　影响一般性问题和热点问题的各变量之间的关系

　　　　　　　　　　　　 内部制度变量B不变化　　　　　　　　　　　内部制度变量B变化　　　 　政策变量　 　 政策变量 　　　策变量　　　　　　 政策变量　　　策变量　　　政策变量 　　 　　　C　　　　　　C与A　　　　　C与A　　　　　　　　C　　　　　　C与A　　　　C与A　　　　　不变化　　　　同向变化　　　异向变化　　　　　　不变化　　　　同向变化　　异向变化环境变量 (1)技术可解决　(2)改进技术更　(3)有可能阻碍 (4)一般性问题　(5)改进技术解 (6)阻碍解决一　A　　　一般性问题,基　 为有效地解决　 解决一般性问　不及时解决,积　决一般性问题, 般性问题,积累 未出现　本无热点问题　　一般性问题　　 题　　　　　　累萌生热点问　 减少热点问题　萌生热点问题大的变化　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　题环境变量 (7)技术解决一　(8)改进技术解　(9)阻碍解决一　(10)解决一般　(11)改进技术　(12)阻碍解决　A　　　般性问题的难　　决一般性问题, 般性问题,积累　性问题的难度　解决一般性问　一般性问题,热局部变化 度大,萌生热点　 解决热点问题　萌生热点问题　 增大,热点问题　题和热点问题　点问题明显增 　　　　问题　　　　　　难度大　　　 　　　　　　　　增多　　 　　　　　　　　　　多环境变量 (13)技术解决　 (14)改进技术　 (15)无法解决　 (16)无法解决　(17)改进技术　(18)无法解决　A　　　一般性问题的　 解决部分热点　 一般性问题和　 大多数热点问　解决大多数热　热点问题,后果全局变化 难度极大,热点　问题,但难以完　大多数热点问　 题,有的可能酿 点问题　　　　严重 　　　　问题增多　　 　全解决　　　　 题　　　　 　　成严重后果

　　从上表可以看出，无论环境和内部制度变量变化与否，首先，最应采取的途径是尽量保证政策变量与环境变量同向变化，(2)、(5)、(8)、(11)、(14)和(17)均有利于一般性问题和热点问题的解决，把环境和内部制度变量之间不协调导致的热点问题缩小在一定范围。例如，今后10年内，人口波动压力与持续旺盛的教育需求并存的问题日趋明显。当全国初中、高中和大学学龄人口高峰交替出现时（环境变量出现全局变化），政府必须因地制宜地合理配置教育资源，才能缓解因升学和就业压力同步增大导致的矛盾。政府需要进行政策选择。如果保持现有正规学历教育制度不变(14)，改进技术可以解决某些热点问题，但是难以完全解决；如果改变现有制度(17)，则须科学论证正规学历教育与其他教育相互沟通和衔接的方案，并实行新的资源配置机制。再如，全国正在推进的农村税费体制改革，是解放农村生产力和加快农村现代化的又一重大改革举措，也对农村教育投资体制产生很大影响（环境变量出现局部变化），而解决由此产生的热点问题的出路，就是按照中央的部署，尽快建立和完善各级财政分担和转移支付保证农村义务教育事业的制度，政策选择必须沿着(11)所示的方向。
　　其次，努力避免政策变量与环境变量异向变化，万一出现(3)、(6)、(9)、(12)、(15)和(18)的局面，则越来越多的一般性问题很容易演变为热点问题，而热点问题将逐渐达到难以收拾的地步。例如，社会主义市场经济体制初步建立，市场机制在配置人力资源中发挥着日益重要的作用，原来在计划经济体制下政府包办教育和包分配的政策已经产生了显着变化，但是，当有些地区中等（或高等）职业教育的生源不够充足时，动摇了职业教育面向市场办出特色的做法，又想重新使用转非农业户口、包就业分配的方式，来吸引农村考生前来就读，那么，后遗症将可能十分显着。再如，有些地区民办教育的发展陷入困境，部分原因是政府政策不到位，未能准确把握和贯彻国家积极鼓励和支持民办教育发展的方针，公办教育和民办教育的办学行为均不规范。往往是政府严加管束的民办教育步履维艰，处于受歧视的地位；而政府放任自流的民办教育信度下降，甚至出现众多欺诈行为和不良竞争现象。
　　再次，必须意识到政策变量不变的条件是有限的，即出现(1)、(4)、(7)、(10)、(13)和(16)的状况。针对环境变量和制度变量的变化，有时采取观望态度，不出台新政策或者不调整现有政策，均是可行的。在没有论证清楚解决方案之前，暂时保持现有政策不变，虽然代价是解决问题的步伐迟滞，热点问题升温，但是至少不会出现匆忙决策、方法不当以及失误的问题。例如，我国进入世界贸易组织以后，教育服务贸易问题将提到议程上来，政府需要就应对国外充裕教育资源的挑战，修订法规，制定对策。既要坚持教育主权完整，又着眼于利用多种方式的中外合作办学和对外合作交流，为国家培养紧缺人才。但是，政策论证时间过长的风险也是明显的，不利于尽快解决热点问题，特别是在制度和环境全局变化的综合作用下，决策迟缓可能导致一定范围的不良后果。如围绕民办教育立法的讨论已经持续多年，实际上在环境变量发生较大变化以后，政府与学校、社会之间的关系正在调整，立法条件渐趋成熟之后，就应加快步伐。
　　综上所述，当外部环境变量和教育系统内部变量均未出现大的变化时，教育系统运行将处于一种较为平稳的状态。只要保证教育政策的变化与环境同向，就不会出现更多的热点问题。对于一般性问题仅靠适当变化政策变量、改进技术即可解决，而不会达到热点问题临界点。如在一些市场经济比较成熟的发达国家，政府公共财政制度和教育体系基本上处于稳定状态，大多数问题为一般性问题，近年来的教育体制改革通常属于小幅度“微调”类型，因此教育热点问题并不突出。
　　反过来，我们亦可通过热点问题的多寡，类似于使用预警指标，来判定各种变量变化的现状与走向。正是由于当前我国的教育热点问题层出不穷，才反衬出外部环境变量和内部制度变量的复杂关系和显着变化。针对一部分教育热点问题，调整教育系统内部制度变量和政策变量是可以解决的，特别是主要因教育系统或者教育行政部门内部的管理方式、决策程序和人员素质等差错引发的热点问题，尽管程度较为严重，在属于局部的技术操作层面仍然可以解决，可称为内因为主型热点问题。关键是目前相当一部分热点问题主要由外部环境导致，仅靠调整内部制度变量和政策变量的途径已很难解决（原来环境自变量的合理性假设也须有所修正），这种外因为主型热点问题的特点是：
　　第一，社会主义初级阶段的有限资源供给与人民群众对于教育的持续旺盛需求之间长期存在的基本矛盾导致教育热点问题。如教育经费总量不足，困扰着许多地区教育的发展。财政性教育经费逐年有了较大幅度的增长，但是，离20世纪末达到占国民生产总值比例4%的预期目标还相差甚远。恐怕只有“逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架”（注：《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》（2000年10月11日中国共产党第十五届中央委员会第五次全体会议通过），《人民日报》2000年10月19日。），才能真正解决教育经费的热点问题。
　　第二，社会主义现代化建设和社会主义市场经济体制改革的新形势导致教育热点问题。我国“经济成分和经济利益多样化、社会生活方式多样化、社会组织形式多样化、就业岗位和就业方式多样化日趋明显”，（注：马绍孟：《切实加强和改进高校思想政治教育工作》，《高校理论战线》2000年第3期，第6页。）对教育提出前所未有的挑战，社会主义精神文明和民主法制建设也对教育事业提出新的要求。例如，全面推进素质教育，使青少年形成正确的世界观、人生观、价值观，学校教育固然负有重要职责，但是，校园内部的许多热点问题恰恰是社会热点问题的缩影。家庭教育和社会教育的责任也同样重大，亟待各方面深层次的协调与合作。再如，在改革劳动人事制度、实施学历教育与职业（执业）资格证书教育并重的制度方面，政府部门之间、教育与行业企业之间的相互配合显然远未到位，并非教育系统一家力所能及。
　　解决外因为主型热点问题，往往比解决内因为主型热点问题的协调成本更高，难度更大，时间更长。按照江泽民同志“三个代表”的重要指导思想（注：《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》（2000年10月11日中国共产党第十五届中央委员会第五次全体会议通过），《人民日报》2000年10月19日。），我们应当力争在协调解决事关现代化建设和教育事业全局，广大人民群众迫切关心的热点问题上从易到难，重点突破，分步推进。
　　三、推进宏观教育决策的科学化和民主化任重道远
　　解决不同成因的教育热点问题，必须着眼于消除体制性障碍，特别需要考虑我国改进政府宏观管理方式和公共政策方向的客观形势和新的特点。政府公共政策以公共财政为基本依托，在计划经济体制影响下，我国营利性国有资本财政的长期“越位”，曾经导致“非营利性或微利性”公共财政的“缺位”。目前，社会主义市场经济体制的建立，迫切需要建立有效的公共财政体制，其有效性主要体现在：一是完善管理、拓宽税基；二是创造条件归并财政预算内外收支项目；三是支持关系国计民生的行业部门和市场难以投资的公共事业，但避免营利性财政运作；四是扩大不同地区间的资金转移支付。这决定了政府真正对公共事业负起责任的能力和重点。在市场经济体制条件下，政府将逐步退出市场可以有效运行的经济活动领域，不直接干预企业经营活动。但是，政府还要继续掌握对于国家产业命脉、稳定金融秩序的控制力，担负着必须支持社会公益事业的责任，与此同时，必将进一步鼓励和支持社会力量积极参与公共事业。（注：张力主编：《2000年中国教育绿皮书》，教育科学出版社2000年版，第67-68页。）
　　我国政府根据社会主义市场经济体制新的形势和基本国情的特点，对公共政策进行新的调整，因地制宜地核定政府高度负责的领域和引入一定市场调节机制的领域，探索适合国情发展教育事业的有效途径。根据第三次全教会《决定》的精神（注：《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》（1999年6月13日），《深化教育改革，全面推进素质教育——第三次全国教育工作会议文件汇编》，高等教育出版社1999年版，第12页。），教育属性将按义务教育和非义务教育等不同阶段的特点和供需关系进一步分化，我国教育经费体制和教育行政管理体制的改革方向是，在义务教育和弱势人群教育方面，切实加大政府负责任的程度，在宏观教育发展目标及其中长期指导性规划，涉及基础学科、国防建设、边远地区艰苦行业等教育领域，市场机制难以发挥作用、确系国民经济和社会发展必需的方面，政府仍然负有重大责任。而在部分非义务教育领域，适当引入产业运作机制，明晰产权和成本分担机制，这方面的办学资源将依法由市场机制进行配置。
　　因此，公共政策方向调整与教育办学体制、投资体制改革引发的办学主体、投资主体的多元化，既是当前一些教育热点问题的成因，同时，势必对宏观教育决策的科学化和民主化提出新的要求，从而直接影响着解决教育热点问题的程序。无论是保证教育政策变量与环境变量同向变化，还是避免教育政策变量与环境变量导向变化，根本出路都在于推进宏观教育决策的科学化和民主化。而且，一旦引入社会力量和“第三部门（非政府非营利组织）”的变量（即暂略变量D），原有各个变量与热点问题成因之间的关系将变得更加复杂。
　　教育决策的科学化和民主化，是根据决策涉及的规模和信息基础条件，确定合理的程序和模式。在教育决策模式的分类中，既有有充分信息依据、充足论证条件和遴选机制的“理性模式”，也有设定有限选择方案的“渐进模式”，还有融合不同决策方式的“综合模式”。（注：袁振国主编：《教育政策学》，江苏教育出版社1996年版，第66-86页。）微观领域的、小规模的教育决策，通常可采用“渐进模式”或者适当改进的“理性模式”，当然，出于不同目的，更常见地还是选择比较灵活的“综合模式”，而不同类型、层次和规模的教育决策，对于信息依据（统计指标数据库）和程序的要求差异很大。
　　目前，我国几乎所有涉及热点问题的教育决策，都是宏观的、涉及大范围的，通常采取“渐进模式”或者“综合模式”进行决策，因此，与小规模决策相比，对于信息基础条件的要求是显着不同的。在大规模决策支持系统中，信息不对称的关系格局、信息渠道多样化、信息系统误差（失真传输）等问题，显得尤为突出。政府协调解决教育热点问题，最多的还是使用行政手段（指令性地发布文件推行或禁止某事），同时，运用执法、拨款、评估检查、督导等手段的频率和力度也在增大。各地经常大量采取经验判断、案例分析、专家研讨、多方座谈、文献调研等方法，并依据常规统计指标数据进行决策，协调成本低，决策速度快，收到了一定实效。
　　但是，实际上，在解决热点问题和一般性问题方面，我国教育决策的依据，尤其是管理决策信息支持系统的建设（包括硬件设备、指标开发、工具研制、运行维护、专业人员队伍等）和相关的基础性研究均较为薄弱，部分决策的目标确定、方案选择、贯彻执行、效果评估的程序还很不规范，在公民有序地参与决策等方面，尚存一些制度性障碍。联合国教科文组织的一份报告曾经注意到国外改革的一种现象，即“过多的连续不断的改革势必‘扼杀’改革，因为这样做不能给现有制度留有吸收新思想和使所有有关方面都能参与改革过程的必要时间。……事实上，吸收社会各有关方面参与决策是改进教育系统的主要目标之一，也可能是一个重要手段”。（注：联合国教科文组织：《教育——财富蕴藏其中》，教育科学出版社1996年版，第14、152页。）
　　与此相关，当来自学校、经济部门或其他行业的教授和专家走上教育管理岗位后，部分人也面临着从“硬专家”向“软专家”转型，从原有学科领域向教育决策的角色转变的问题。（注：张力：《教授、专家担任高校高级管理职务的“转型”问题》，《高等教育研究》（华中工学院）1985年第1期。）此外，不同界别的专家学者参与决策咨询的优势及局限性，学校校长、教师、学生及家长、社区参与决策的有效机制，大众媒体在热点问题分析和决策过程中的功能等诸多问题，都需要深入研讨。（注：联合国教科文组织：《教育——财富蕴藏其中》，教育科学出版社1996年版，第100页。）
　　我们相信，按照党的十五届五中全会的精神，在解决教育热点问题的过程中，我国政府将更加重视宏观教育决策的科学化和民主化，逐步形成完善的制度，从而为实施科教兴国战略、实现社会主义现代化和教育现代化提供强大动力和体制保障。
《教育研究》京5～9G1教育学张力20012001张力 国家教育发展研究中心主任、研究员。北京 100816 作者：《教育研究》京5～9G1教育学张力20012001

网载 2013-09-10 21:54:53

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