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　　（陈棣生 纪汝民 交通部基建管理司，北京１００７３６）
　　编者按：最近，中国水利水法研究会就１９８８年公布和实施的《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）征求修改意见，我们特约请交通部基建管理司陈棣生、纪汝民两同志根据《水法》实施过程中存在的问题谈几点自己的看法。
　　《水法》是新中国第一部水的基本法，１９８８年公布和实施，使我国水资源的开发利用和保护管理走上有法可依的新时期。《水法》的实施，对合理开发利用和保护水资源、防治水害、发挥水资源的综合效益、适应国民经济全面发展和人民生活需要起了重要作用。回顾过去，总结实施中的经验和问题，提出改进的意见是很有必要的。
　　 《水法》实施中存在的主要问题
　　 １．有法不依问题
　　《水法》的贯彻执行虽取得初步成效，但也普遍存在着“有法不依、执法不严、违法不究”的现象。尤其是涉及航运的有关规定，问题不少。例如：在通航河流上兴建拦河闸坝，有的部门不按第二十二条、十六条及《航道管理条例》的规定办，在修建过船建筑物和施工通航方面，不事先征求或采纳交通主管部门的正确意见，不建或不按批准规划修建过船设施，造成新的断航、碍航闸坝；对通航河流上采砂、淘金的管理，不按《水法》第二十四条规定执行，有些河道主管部门不会同航道主管部门进行审批，湖南、广东、广西、四川等地都普遍存在此类问题，从而恶化了通航条件，危害船舶安全；对水电站、水闸的运行调度和水量分配，有的不按《水法》和《航道管理条例》规定办，不考虑航运的合理需要，不事先通知航运部门，这就严重影响了正常航运；碍航闸坝复航工程进展缓慢；水行政主管部门在组织编制江河流域规划时，有的没有会同交通部门共同编制等等。
　　 ２．水管理体制问题
　　水法第九条规定：“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作，国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，协同国务院水行政主管部门，负责有关的水资源管理工作。县级以上地方人民政府水行政主管部门和其他有关部门，按照同级人民政府规定的职责分工，负责有关的水资源管理工作。”由于这一原则规定得比较笼统，对水行政主管部门和有关部门的机构、职责没有作出明确规定，《水法实施条例》又未制订颁布，因而各地方、各部门对这一规定有不同理解，在实际工作中产生扯皮现象。例如，有些地方水行政主管部门片面理解此条款，把按政府职责分工应由专业部门分管的水资源管理工作也统管起来，以致水资源开发、利用和管理工作出现混乱，带来严重不良后果。
　　 ３．江河水资源综合利用开发治理不够
　　《水法》第四条规定：“开发利用水资源和防治水害，应当全面规划、统筹兼顾、讲求效益，发挥水资源的多种功能。”作为《水法》的指导原则，其他许多条文按此原则作了相应的具体规定，这是国内外经验的总结。但在江河的开发利用中，往往重视水利、水电的发展，忽视了水运资源的保护和开发利用。譬如，从汉江向北方跨流域引水的南水北调中线工程，仅考虑灌溉、供水，没有考虑航运，不能发挥一水多用的最大经济效益；珠江水系的红水河梯级开发，没有做到航运与水电、防洪的同步开发；至今国内还没有一条河流做到水电、防洪、航运等多目标梯级开发，与国外密西西比河水系、伏尔加河水系、莱茵河水系的多目标综合开发治理差距甚远。
　　 对进一步搞好《水法》贯彻落实的建议
　　 １．关于有法必依问题
　　贯彻落实《水法》是件长期、艰巨、复杂的任务，今后还应继续抓好“有法必依”的问题，现提出如下改进措施：（１）由水行政主管部门牵头，有关水资源管理部门配合，共同对执法中存在的问题进行调查，有针对性地进行广泛深入的宣传教育；（２）水行政主管部门带头执法，有关水资源管理部门协作配合，共同依法办事，适时召开执法经验交流会；（３）当事双方通过协调，处理部门之间的水事矛盾；（４）加强监督工作。
　　 ２．关于水管理体制问题
　　现提出两个设想方案：
　　第一方案，《水法》第九条的规定不变，但须作出具体规定和进一步完善，主要是：
　　（１）在制订《水法实施条例》时明确规定国务院水行政主管部门和有关水资源管理部门的机构、职责。对县级以上地方人民政府的水行政主管部门和有关水资源管理部门的机构、职责也应作出相应规定。国务院水行政主管部门的主要职责，可参照１９８６年《水法》（送审稿）的规定。即：①组织拟订有关水资源管理条例；②组织水资源调查评价，制定水资源规划的原则和标准，组织编制和审查开发利用水资源和防治水害的综合规划；③组织制订水的长期供求计划，协调水资源的综合利用并负责水资源的调配工作；④协调处理国务院各部门，各省（自治区、直辖市）间水事纠纷；⑤组织与协调跨部门的水资源方面的科研任务；⑥研究指导地方重大的水资源问题；⑦《水法》规定其他应由国家水行政主管部门负责管理的事项。
　　国务院有关水资源管理部门的职责按国务院规定的职责分工相应作出具体规定。
　　（２）建立全国水资源工作领导小组，组长由国务院副总理兼任，成员单位由国家计委、水利部、电力工业部、交通部、地矿部、建设部、农业部、林业部、国家环境保护局组成。主要职责是审查重要江河流域的综合规划；审查大型水资源综合利用工程和重要江河跨流域引水工程；协调处理省际、各部门之间重要的水事矛盾。下设由有关行业的专家组成的咨询机构。
　　各省（直辖市、自治区）人民政府也可相应设立水资源工作领导小组。
　　第二方案，《水法》第九条的规定不变，明确各级人民政府的计划主管部门为水行政主管部门。
　　国务院水行政主管部门为国家计委，内设水资源局。其主要职责与前述七项内容相同。国务院有关部门按国务院的职责分工，负责有关的水资源管理工作。县以上地方人民政府，由计划主管部门负责水行政主管部门工作，其他有关部门按照同级人民政府规定的职责分工，负责有关的水资源管理工作。
　　对水管理体制问题，在制订和审议《水法》的过程中，有两种不同意见：一是实行综合部门统一管理与有关水资源管理部门分管相结合的制度；二是由专业部门，如由水利部或原水利电力部统一管理、其他有关水资源管理部门分管相结合的制度。
　　在《水法》的起草过程中，绝大部份省政府和有关部委主张成立国家水资源委员会。因此，１９８６年全国水资源协调小组、水利电力部联合报国务院的《水法》（送审稿）中对水管理体制和国家水综合管理部门及其职责作了规定。即第五条规定：“国家对水资源实行统一管理、分级管理，综合管理与部门分工管理相结合的原则”。第四十条规定：“国务院设立由计划、水利电力、地质矿产、交通、城乡建设、环境保护、农牧渔业等部门参加的水资源委员会，负责水资源综合管理工作，其办事机构设在国家计划主管部门。”第四十二条规定国家水资源委员会的职责与前述的水行政主管部门的职责相同。第四十三条规定：“国务院有关部门按照国务院规定的分工职责，负责有关的水管理工作。”第四十四条规定：“县以上地方人民政府，可设立水资源委员会或由其指定部门负责综合管理工作，其他有关主管部门履行水法四十三条相应的职责。”
　　同时，全国水资源协调小组、水利电力部联合于１９８６年另给国务院写了“关于建议成立国家水资源委员会的请示”的专题报告，报告中说明了理由。
　　回顾这段历史，对深入研究水行政主管部门宜由谁来负责是有益的。
　　根据我国国情和国外经验，第二方案对贯彻落实《水法》可能更为有利，主要理由是：
　　水资源具有防洪、灌溉、发电、航运、给水、木材流送、水产、环保等多种功能，又具有可以综合利用的特点，必须有一个综合部门统一管理水资源，才能从国民经济全局出发、统筹兼顾、综合利用，发挥水资源的最大效益，不应由一个专业部门来管水资源的综合开发、利用工作。
　　水资源不仅是农业的命脉，而且是国民经济的命脉。因此，客观上需要有一个综合部门进行统一管理。国外苏、美、英、日等国家都由综合部门统一管理，那里的水资源开发利用比较好，其经验可以借鉴。
　　水资源管理工作涉及面广，交叉面大，矛盾尖锐，交由一个专业部门统一管理，难以处理好各部门在水资源利用上产生的矛盾和纠纷。
　　 ３．加强江河的多目标的综合开发治理
　　为了贯彻《水法》，落实经国务院批准的江河流域综合规划，应借鉴美国田纳西河、法国罗讷河的综合开发利用的经验，结合我国国情，选择红水河、乌江进行多目标的综合开发、利用的试点。
　　 ４．进一步制订《水法》的配套法规
　　为使《水法》更具可操作性，由水利部牵头，组织有关部委成立起草小组，共同起草制订《水法实施条例》，报国务院审批后颁布施行。
　　国务院水资源管理部门之间，可根据需要设立双边或多边的协调小组，以协调解决在《水法》及其配套管理条例执行中的问题，省级有关水资源管理部门也可相应设立协调小组。例如，１９８３年交通部、水利电力部成立了“综合利用水资源，解决碍航闸坝复航协调小组”，随后有１７个省、自治区、直辖市的交通、水利电力厅（局）组成了协调小组。双方从全局出发，相互协调，为防止在通航河流上形成新的碍航闸坝、解决碍航闸坝的复航，以及解决长江中游界牌河段防洪、航运综合治理工程等方面做了许多工作，取得较好的效果。１９８５年两部首次在南京联合召开“综合利用水资源，解决碍航闸坝经验交流会”。通过那次会议，进一步提高综合利用水资源的认识，增强了信心，形成一个团结协作、和衷共济，水利、水电和内河航运共同发展的良好开端。＊
　　
　　
　　
中国水运武汉7-9D413经济法学、劳动法学陈棣生/纪汝民19971997 作者：中国水运武汉7-9D413经济法学、劳动法学陈棣生/纪汝民19971997

网载 2013-09-10 21:43:34

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