>>>  新興科技、社會發展等人文科學探討  >>>

簡體     傳統

---

　　实行“资产经营责任制”是铁路近期建立现代企业制度的又一次重要努力。但铁路改革的难度很大，业内人士自然清楚，铁路运输企业要想真正成为产权明晰、责权明确、政企分开、管理科学的现代企业，还有一些重要问题无法回避，需要继续认真解决。本文试图分析铁路继续改革所面对的主要问题之一，即如何通过使铁路运输企业能够为市场提供完整的产品，同时从市场上独立地取得收入，为建立现代企业制度奠定基础。
　　　　　　1　集中统一指挥与企业自主经营的矛盾仍未根本解决
　　此次国铁系统实行资产经营责任制的特点，是明确铁路局的市场主体地位，落实其作为企业的经营自主权，为此铁路局获得了管内运输经营权、运输生产计划权等12项经营权，当然它们也必须承担起国有资产保值增值、减亏增盈、确保安全等一系列责任。但笔者认为国铁系统低效率的主要原因并不是放权不够，因此仅依靠放权和明确责任的办法，恐怕并不足以从根本上解决国铁的改革问题。目前国铁系统的关键问题是铁路局仍不具备成为市场经济中能够自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的行为主体的基本条件，或者说在铁路行业中企业仍然是“缺位”的。
　　国铁系统中长期困扰人们的问题之一，是所谓“集中统一指挥与企业自主经营的矛盾”，历次改革都无法攻克这一难点。这次在设计资产经营责任制的过程中，人们尽了很大努力想解决该矛盾，但从最后实施的方案来看，仍然未能越过这一根本性的障碍。例如在铁路局必须承担的经营责任中，还包括“必须维护全路的运输集中统一指挥”和“服从全路的整体利益”等。从铁路设备网络化、运输生产联动性强的特性来看，这种责任方面的要求并不算过分，这种权力也不能一下就放开，在现行体制下，统一运输指挥和整体利益协调的权力仍然保留在铁道部手中是必要的，但这在实际上却继续维持了“企业缺位”的状况。尽管目前的十几个铁路局各自分别管辖着数十亿元资产和数十万职工，但全路一半以上的运输工作量属于跨局运量，各铁路局约四分之三的运输收入不能直接取自于运输市场。这使得铁路局在很大程度上既不能为市场提供独立的产品，也不能从市场上获得独立的收入，这也就决定了铁路局至今仍然不是作为市场决策主体的独立企业。1998年职能调整以后的铁道部仍然不能真正地把全路的生产调度和全系统的企业财务核算职能分离出去，整个国铁系统内部在很大程度上仍然是下级对上级负责，大多数重要的经营决策仍然要由铁道部做出，而不是企业根据运输市场上竞争情况的变化进行。
　　统一运输指挥是为了避免运输生产中路网整体效率的下降，但“收支两条线”、清算单价以成本为基础的财务体制取消了本应解决效率问题的第一次分配（应由企业直接参预市场竞争的能力决定），只保留解决公平问题的第二次分配（由政府通过非经济的行政力量决定），结果却造成系统整体的低效率。在这种体制下，各铁路局和分局理所当然地用更大的注意力去争夺这中间存在的“分配租金”，因为增加收入“找市场不如找部长”，而疏于在市场上通过增强竞争能力击败对手以取得更大的份额，把蛋糕做得更大。现行铁路体制公共区域太大，明显鼓励“搭便车”行为，铁路运输单位已习惯于对上级负责，争相占有更多的资源，而对增加市场份额和降低运输成本却缺少足够的关心。虽然运输市场正在明显地从垄断迅速转向竞争，但管理体制仍旧是具体决策距离市场太远，并没有使企业真正转变到关心提高服务质量上。个体收益严重背离社会收益的分配制度使得运输企业普遍没有在市场上创新所必须的刺激，没有降低成本的动力，反而存在着争相扩大费用开支的倾向。1987～1997年间，国铁系统的客货周转量仅增加62％，而运输总成本却上升了412％， 这无论怎样归咎于投入价格的上涨也是没有说服力的，制度所引起的低效率的弊端已经不容置疑。目前铁路所实行的成本控制主要仍是依靠强制性计划和示范性活动促使企业关心成本，但财务管理基本原则体现的则应该是建立企业自我约束的机制，而且这一机制是无法通过计划指标和行政手段加以实现的。一个现实的例子是，包括“点到点成本”这种对运输经营至关重要的管理工具会长期得不到应有的关注。
　　仅从管理的角度去考虑提高效率，在一定范围内也可以起到相当大的作用，但如果不从体制上解决那些带有根本性的问题，效率的进一步提高就会逐渐受到制度空间的限制，这时候经济分析也许能够启发我们做一些新的思考。
　　　　　　2　 路网被人为分割是国铁“企业缺位”和政企不分的主要原因
　　分析网络型产业特别是铁路网的经济特点是理解铁路改革问题的关键。网络型结构的产业要求其各个部分之间要密切协作以发挥网络的整体功能，特别是内部技术联系较强的网络系统，如铁路和通信业，各部分之间协作的要求就更强烈，以至在网络内以往都形成了一体化的组织结构。这一特点与铁路网上客货流向的特点相结合，要求铁路运输企业的设置要尽可能大，以便运输企业能够独立提供相对完整的客货运输产品，避免对路网人为分割所造成的交易成本上升。美国铁路从19世纪后半叶到20世纪初为适应市场竞争（当时主要是行业内部竞争）和大宗客货流向需要而实行的铁路公司大规模兼并，以及所形成的以长大线路和区域性相结合的大型铁路公司为主的行业组织形式的演变过程，至今仍然对我们具有启发意义。应该说，美国铁路以形成能够提供完整运输产品的大型铁路公司的形式，成功地解决了路网整体效率和市场竞争需要之间的矛盾。而本世纪80年代以来世界各国铁路的改革，其成功经验也无一不是将铁路从旧的国营体制重组成能够独立应对运输市场激烈竞争的真正运输企业。
　　我国铁路解放前由于历史原因，形成了分线的修建和经营体制，甚至线路之间互相不能连接成网。解放后实现了全国铁路网的统一，提高了整个行业的运营效率，但同时由于学习苏联实行了按地区设置铁路局，而不是按提供完整运输产品的需要设置铁路公司，结果又一次造成铁路网的人为分割。虽然一开始这种新的人为分割的低效率被掩盖了，但它与高度集中的计划经济体制相结合，形成了后来长期和根深蒂固的不良影响。从50年代中期到90年代中期，铁路网管理体制出现过多次不断分化又不断重新组合，虽然一直未能跳出铁路局分割路网的框框，但已经给我们提供了足够多的实证材料，说明每一次新的分割都会造成路网效率的下降（例如按行政省区划分铁路局都不可能长久）；而合并铁路局的举措一般都能取得较好的效果（例如在80年代实现的北京太原两局、成都昆明两局和郑州武汉西安三局的合并）。
　　按地区设置铁路局分割路网，是造成在铁路局之上还需要由铁道部进行生产的统一调度指挥并集中对收入进行分配的直接原因。国铁一直希望在收入清算方面能够找到合适的改革方向，在财务分配上先用与运营指标“双挂钩”的方法取代早先以成本为基础的“清算单价”方法，然后又实行“管内归己，直通清算”的改革，再到这次提出“模拟区域运价，管内现收清算，直通作业清算，服务相互补偿”的新方案，但都不十分理想。原因就在于路网被人为分割，铁路局不能提供完整的运输产品，因此无论怎样在清算方式上做文章，也难从根本上改变状况。在我国经济体制改革已经进行多年，总体改革目标已经很明确的情况下，铁道部至今仍旧未能摆脱政企合一的体制，就是因为路网的整体性要求有一个具有特殊权威，以便能在一定程度上抵销分割状态所引起的效率降低。网络型产业要求实现整体效率与现有路网人为分割的矛盾，集中体现在形成了行车指挥统一调度与财务分配全路统一清算的需要，这看起来是铁路行业不可避免要实行政企不分的原因，实际上是人为分割路网造成的结果。只要继续保留统一指挥调度和统一清算的职能，铁道部就仍然无法真正去除自己的企业特性，政企分离的改革就难以迈出真正实质性的步伐。
　　　　　　3　需要确定结束行业垄断，重构铁路运输企业的方向
　　铁路改革的方向是通过重组让铁路企业成为能够自主面对运输市场竞争的市场主体。新体制既要保证铁路的路网效率不被分割和破坏，又要使运营决策能够适应具体运输市场激烈竞争的需要；应该以经济主体之间契约性质的制度安排，取代以行政强制性为特征的制度安排；用逐渐接近社会收益的运输企业个体收益，取代目前铁路公共领域和外部性过大引起的寻租行为突出的体制。这实际上也成为铁路行业在运输市场竞争中能否生存的决定性问题。
　　显然，铁路改革目前首要地是应尽快形成真正意义上的铁路运输企业，但问题在于如何形成这种企业。一种办法是把现在政企合一的铁道部自身改组成国家铁路总公司，名正言顺地继续其行业垄断性企业的地位（其原有的政府职能应划出）；另一种办法是结束现有的行业垄断，在新的基础上重构铁路运输企业。这两种办法各有优劣，在做出究竟应采取何种方式的判断之前，应先看一看维持行业垄断的利弊关系。铁道部维持行业性垄断在正方面的效果包括：能够从整个路网角度考虑一些重要问题（如全路提速的技术进步）；用内部财务代替国家财政解决铁路网上的一部分补贴问题；在“春运”等运输高峰时间能够在全路范围内调配运力；避免部分由于轮轨分离可能带来的交易成本增加……而其在负方面的效果则包括：政企不分的弊病不易去除；铁路局分割路网的状况仍无法克服；内部公共领域过大，全路吃“大锅饭”造成“寻租”现象严重；决策过于集中，无法适应运输市场上日益激烈的竞争；同时又在排斥新的进入者，阻碍行业内的正常竞争……
　　行业性垄断在一定时期内可能是无法避免的，其正方向的效果在那时也往往处于主导地位，负面效果则不那么明显或处于被掩盖的地位；但行业内部和外部条件的变化，也会带来这两种效果相对地位的变化或转换。过去被认为是天然垄断性的行业如电信、电力业等，已经由于技术进步而成为竞争性行业，因而其管理体制也发生了根本性的改变。问题在于：国外铁路改革的经验和我们自身的感受是否说明铁路行业也正出现同样的变化？目前行业垄断所形成的优势（如在铁路局之间调配运力）能否通过建立新的行业组织结构得以保留或不被削弱？铁路行业是否具有支持其实行行业垄断的规模经济和范围经济的自然垄断特性？以及铁路行业在其基础设施和客货运营两方面的企业边界分别有多大？……这些问题决定着铁路行业是否应该并可能迈出结束行业性垄断的决定性步伐。
　　笔者认为，铁路改革需要综合性地权衡各方面的利弊得失，延续多年的铁路行政性行业垄断成本极高，已经明显阻碍了铁路的改革与发展，因此应该结束现有的行业垄断，在新的基础上重构铁路运输企业。今后相对有效的铁路行业结构应该是在“上下分离”的基础上，由若干个大型客货运输公司在全国铁路网上分别根据实际客货流组织客货运营，并在部分线路上形成铁路公司之间一定的竞争态势。同时在部分支线和路网边缘，可适当组织集散型并为局部地区服务的一些小型铁路运输公司。当然，还应该进一步说明铁路“上下分离”的必要性。
　　　　　　4　“上下分离”提供了重建铁路企业的现实基础
　　应本着减少管理层次、减少职能交叉、减少路网分割的原则重构规模适宜的铁路运输企业，对于那些要跨越数个现有铁路局管界，生产连续性极为重要的运输活动，其企业组织形式就应选择组建跨地区的大型铁路公司，以降低由于路网被分割而增加的组织成本。然而要做好这件事，光靠合并现有的铁路局已不可能完全奏效，还必须解决“轮轨关系”问题。铁路经济问题的核心之一就是网络型固定基础设施和移动型运载工具之间的关系，即所谓的“轮轨关系”问题。一百多年前，正是这种复杂的关系在美国和其他西方国家促成了以大型纵向和横向同时一体化以及经理制度为特征的现代企业诞生。但这种复杂关系并不意味着铁路基础设施和其上部客货运营两者之间存在必然的一体化，特别是信息技术巨大进步为铁路管理手段和体制方面带来的变化，使得上部运营与基础设施相对分离的程度有了明显的改观。相对于铁路基础设施的非移动性和连续性而言，铁路线上客货运营的相对分割以及由此而带来的市场激励机制可能是必要的，它同时也能促使市场在生产成本控制方面的优势得以发挥。各国铁路相继走上“上下分离”的管理模式，就是以技术和管理体制的变革面对新的运输市场竞争所做出的调整，是铁路管理模式方面形成的一次革命。特别是欧盟对成员国铁路实行“上下分离”的过程，提供了在欧洲大铁路网范围内，在尽量不损害现有各个部分利益的条件下，成功实现能够提供完整运输产品，以满足欧洲统一所产生的新的客货流所要求的大型铁路运输公司的有益经验。
　　有同志担心“上下分离”不适合我国的国情和路情，但我国铁路实际上长期采用的就是一种“上下分离”的运营方式，而且是效率较低的一种方式。因为按地区设立的铁路局不能满足更长距离客货流的需要，必然要组织跨局界的“直通运输”，在自己的客车开出局管界的同时，也要在自己的管界内接受外局的列车，货运的任务更是要在管界内为实现全路网的货流而服务。因此，按铁路局管理的统一铁路网从一开始就要满足这种跨局运输而服从“上下分离”的原则，而全路统一调度指挥和统一财务清算则是为保证这种体制实现的生产组织和财务制度，只不过这并不是有意识且能做到责权明确的分离。这种实际上的分离体制，由于直通运量不断增长和这些年机车“长交路”等技术进步的原因，还在进一步强化。
　　运输市场的变化要求铁路行业在实行垂直方向分离的同时实现水平方向的结合，而且前者是后者实现的基础。“上下分离”为我国铁路提供了真正打破现有的铁路局体制，实现铁道部政企分开、职能转变，同时运营部门实现以大宗客货流为基础组建客货运营公司的现实条件。可以设想先实现“上下分账”，然后以现有铁路局客运部门为基础组建各条线路上的客运公司，再逐渐根据运输市场的需要实现或大或小的兼并、分化及重组，包括形成一些运输距离跨度很大的客运公司，最后完成铁路客运企业结构的重组。货运企业可先维持一段现行的体制，然后施行“上下分离”，并先把集装箱、保温车和罐车等特殊运输分离成单独的公司。列车的行车调度指挥则应由下部的线路公司负责。总之，铁路企业的重组应实行初始安排与其后根据市场需要重组相结合的原则，即初始安排尽可能考虑现有路局的利益，以后则应根据客货流与运输市场竞争的具体情况实行必要的调整与重组。在真正的铁路企业形成以后，我们将不再需要目前全路性的财务清算，也不再需要目前这种全路集中统一的行车调度指挥，而会代之以铁路企业之间根据合同关系的财务结算，或在“上下分离”的条件下用准市场方式实现线路占用时间的分配。
　　应该提到的是，按照“上下分离”形式组织的“中铁快运”，就是一种类似当年美国捷运公司的铁路货运服务企业。经过几年时间的努力，在激烈的竞争环境中，“中铁快运”目前已经在近百个主要城市建立了自己的高效营销体系，利用全国铁路网比较成功地为客户提供“门到门”的快速货运服务。现代公司制度在世界上最先诞生于铁路行业。相信经过认真的反思和总结，我们一定能够找到我国铁路改革核心和最带有决定性意义的问题，解决在铁路行业真正建立现代企业制度的现实基础。
　　本文为国家社会科学基金资助项目研究内容。
　　作者对于军、高宏伟等同志在本文写作过程中提出的宝贵意见表示谢意。
铁道经济研究京18～21F4交通运输经济、邮电经济荣朝和19991999文章分析了现行国铁管理体制政企不分和低效率的主要原因是路网被人为分割，现有铁路局由于不能提供完整的运输产品并从市场上获得独立的收入，因而不是真正的市场主体，提出应结束行业性垄断，实行“上下分离”，从根本上解决行车指挥统一调度与财务分配全路统一清算的矛盾，为铁路真正建立现代企业制度提供基础。铁路改革/现代企业制度/政企分开/上下分离作者系北方交通大学经济与工商管理学院教授、博士生导师 作者：铁道经济研究京18～21F4交通运输经济、邮电经济荣朝和19991999文章分析了现行国铁管理体制政企不分和低效率的主要原因是路网被人为分割，现有铁路局由于不能提供完整的运输产品并从市场上获得独立的收入，因而不是真正的市场主体，提出应结束行业性垄断，实行“上下分离”，从根本上解决行车指挥统一调度与财务分配全路统一清算的矛盾，为铁路真正建立现代企业制度提供基础。铁路改革/现代企业制度/政企分开/上下分离

网载 2013-09-10 21:39:23

驗證：