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　　〔摘要〕　市场经济可以有效地实现社会资源的合理配置。但是，市场经济不是完美无缺的，市场会发生失灵的情况。因此，在市场经济中，政府必须履行一定的经济职能，以弥补市场调节的不足。但是，政府的调节又必须在一定的机制和一定的约束下才能有效地发挥作用，否则政府也会出现失灵的现象。本文研究了西方经济学对政府经济职能的分析，并以此为借鉴从原则上探讨我国社会主义市场经济中的政府经济职能。
　　〔关键词〕　市场经济　市场失灵　政府失灵　政府经济职能
　　我国正加快向社会主义市场经济体制过渡。随着经济体制的转变，政府的经济职能也必然转变。在社会主义市场经济体制中，政府应该履行什么经济职能以及怎样履行经济职能，是一个必须明确的重大问题。社会主义的市场经济也是一种市场经济，具有市场经济的共性。作为西方发达国家市场经济运行经验和教训的概括的西方经济学，对于我们认识社会主义市场经济的政府经济职能具有参考意义。
　　一、政府是宏观经济的管理者
　　市场经济是由市场来决定社会资源配置的经济运行方式。市场经济具有灵活、有效的优点，但也具有自发、盲目的缺点。在市场经济里，当某种商品供不应求而导致该商品市场价格上升时，如果生产者过度地作出扩大生产的反应，有可能导致该商品的生产过剩。而当社会产品的需求普遍较为旺盛时，如果生产者也过度地作出扩大生产的反应，则有可能导致全面的生产过剩。30年代资本主义世界的经济大危机，就是市场经济局限性最充分的体现，它使西方经济学家对市场经济中的政府经济职能重新认识。
　　英国经济学家凯恩斯(J.M.Keynes)认为：“繁荣后期之特征，乃一般人对资本品之未来收益作乐观的预期，故即使资本品逐渐增多，其生产成本逐渐加大，或利率上涨，俱不足阻遏投资增加。……故在乐观过度，购买过多之市场，当失望来临时，来势骤而奇烈。”[1]“一旦真相大白时，代之而起者，乃是过度悲观，……结果是新投资崩溃，产生失业状况。”[2]因此，凯恩斯主张政府放弃自由放任的态度，主动对经济进行干预。他指出：“政府机能不能不扩大，……然而我为之辩护，认为这是唯一切实办法，可以避免现行经济形态之全部毁灭。”[3]在政府如何对经济进行干预的问题上，凯恩斯主张实行宏观财政政策和宏观货币政策。他指出：“举债支出虽然‘浪费’，但结果倒可以使社会致富。”[4]“设货币而可以象农作物一样生长，或象汽车一样制造，则不景气可以避免或减少。”[5]
　　第二次世界大战以后，凯恩斯经济学成为主流经济学，凯恩斯的政策主张被广泛采用，对经济进行干预已普遍成为西方国家政府的经济职能。政府对经济的宏观调节的方式在不同的国家有所不同。例如，法国政府通过制订指导性的中期经济计划，然后利用经济政策保证计划实施的方式，来进行宏观经济调节。日本政府则通过制订调整和优化产业结构的产业政策，然后用补贴、税收、贷款等措施贯彻产业政策的方式，来进行宏观经济调节。如此等等。但是，政府对经济进行宏观调节的主要方式仍然是宏观财政政策和宏观货币政策。宏观财政政策是通过改变政府支出和税收的方式来调整总需求，从而达到稳定经济目的的政策。当政府增加支出或降低税收时，会通过刺激总需求而对经济产生扩张作用；反之，则会通过抑制总需求而对经济产生收缩作用。宏观货币政策则是通过改变货币供给量的方式影响利率，从而达到调整总需求和稳定经济目的的政策。当政府增加货币供给量时，会导致利率下降和总需求增加，从而对经济产生扩张的作用；反之，则会导致利率上升和总需求减少，从而对经济产生收缩的作用。因此，政府可以交替使用宏观财政政策和宏观货币政策，平抑经济的周期波动。
　　70年代以后，随着经济形势的变化，西方国家的政府也采用某些新的经济政策来补充宏观财政政策和货币政策。例如，随着结构性失业的出现，有些国家实行对劳动者提供职业培训和就业指导的人力政策，以降低失业率。随着成本推进通货膨胀的发生，有些国家实行工资物价指导和工资物价管制的收入政策，以抑制工资和物价的过快上升。随着停滞膨胀的恶化，有些国家实行降低税收和放宽对企业的规章制度的约束的方法，来刺激总供给。
　　80年代以来，由于西方国家的政府频繁采用宏观经济政策来干预经济带来了许多副作用，要求减少政府对经济活动过多干预的呼声高涨。某些国家的政府转向采用稳定货币供给量增长率的方法而不是交替改变货币供给量的方法，以及采用减少政府财政赤字的方法而不是不断举债支出的方法来稳定经济。
　　尽管西方国家的经济在不断变化，但是政府一直对经济进行调节，始终履行宏观经济管理者的职责。
　　二、政府是市场失灵的纠正者
　　在市场经济中，社会资源的配置是通过市场价格机制的作用实现的。当某种商品供不应求或供过于求而导致市场价格上升或下降时，厂商将会扩大或减少这种商品的生产，使社会资源能够分配到不同商品的生产中去。但是，市场的调节在一定的条件下才能有效地发挥作用。另外，市场的调节也不是无所不及的。正如美国经济学家萨缪尔森(P.A.Samuelson)所说的：“市场不是理想的，存在着市场失灵。”[6]在下述情况下，市场的调节将会失灵：
　　第一，垄断的存在。市场的调节作用是以竞争为前提的。在自由竞争条件下，市场的个别供给者和需求者不能影响市场价格，因而市场价格可以随着供给和需求的变化而变化，从而发挥对社会资源的调节作用。但是，在垄断的条件下，市场的某个供给者或需求者可以控制市场价格，因而市场价格无法反映供给和需求的变化。这样，价格机制的作用将受到破坏，市场调节将会失灵。
　　在西方经济学家看来，垄断有两种情形：一种是自然垄断，另一种是市场垄断。自然垄断是指在某些行业如公用事业中，厂商必须在大规模条件下经营才是经济的，因而一个行业往往只存在一、两家厂商，从而形成自然的垄断。市场垄断则是指市场参与者对商品的供给和需求在市场中占有较大的比例，因而他们可以通过控制市场供给和需求的方法来控制价格。美国经济学家张伯仑(E.H.Chamberlin)和英国经济学家罗宾逊(J.Robinson)较早系统地研究市场垄断的问题。张伯仑认为，即使是垄断竞争，即垄断和竞争并存，也会导致价格较高产量较低，生产能力没有得到充分利用的情况[7]。罗宾逊也指出，不完全竞争与完全竞争相比，所雇的工人减少，对工人的剥削加重[8]。因此，在存在垄断的条件下，社会资源的配置和利用缺乏效率。
　　第二，公共物品的存在。在市场经济中，厂商出于追求最大利润的动机不断地对市场发出的信号作出反应，从而实现社会资源在不同商品生产中的配置。因此，在市场经济里，厂商不会生产利润较低或没有利润的商品，因而不可能向社会成员提供他们所需要的一切商品。
　　在现实经济里，社会产品分为两种：一种是私人物品，另一种是公共物品。人物品的特点是消费者必须支付这种物品的价格才能使用这种物品。公共物品的特点则是不论消费者是否支付这种物品的价格，他都可以使用这种物品。例如，类似非缴费道路、公路、桥梁、国家安全、公共教育、疾病控制等，不论人们是否支付它们的价格，都可以使用这些物品。因此，在市场经济里，市场的调节只对私人物品的生产是有效的，对公共物品的生产是无效的。美国经济学家萨缪尔森、马斯格雷夫(R.A.Musgrave)、黑德(J.G.Head)等人曾研究了公共物品的问题，并指出市场调节对公共物品的生产是失灵的[9]。
　　第三，外部效应的存在。在市场经济里，市场价格必须能够反映成本或收益，市场才能有效地对社会产品的生产发挥调节作用。但是，在存在外部效应的条件下，市场价格并不能正确地反映成本或收益，因而市场并不能准确地发出信号，同时也不能解决外部效应的问题。
　　外部效应分为外部负效应和外部正效应。外部负效应形成外部成本，外部正效应形成外部收益。例如，一家化工厂在生产过程中污染了河水，给沿河用水的企业和个人造成损害。但是，这家化工厂的产品价格只反映它的生产成本，并没有反映它所造成的污染带来的社会成本。在这种情况下，个人成本低于社会成本，个人收益大于社会收益。又如，一个养蜂人在果园旁边养蜂，蜜蜂在果园采集花粉，从而促进了果树的结果，但种果人并没有为此而付出成本。在这种情况下，个人成本大于社会成本，个人收益小于社会收益。在存在外部效应的条件下，由于市场价格没有完全反映成本或收益，市场调节不可能消除外部负效应的影响。例如，化工产品的生产者从市场获得的个人收益大于社会收益，他不可能在市场的调节下消除污染。
　　第四，市场规则的破坏。在市场经济里，市场的供给者和需求者彼此是独立的，他们依靠契约关系和市场规则联系在一起。显然，只有在市场参与者遵守这些契约关系和市场规则的条件下，市场经济才能正常运转，市场调节才能发挥作用。但是，如果部份市场参与者为了自己的利益破坏了契约关系和市场规则，市场调节将会失灵。
　　在上述情况下，必须依靠政府的干预和管理，才能纠正市场失灵的现象。
　　在垄断造成市场失灵的条件下，西方国家的政府通常采用管制和立法的方法来纠正。对于自然垄断，政府可以采取价格管制的方法来管理。政府可以要求公用事业部门的厂商实行按平均成本定价的制度，厂商要进入公用事业部门经营，必须以遵守按平均成本定价制度和接受政府的价格管制为前提。对于市场垄断，政府则可以采取推动国会制订反托拉斯法，并争取得到国会委托参与执行反托拉斯法的方法来加以限制。
　　在市场对公共物品调节失灵的条件下，西方国家通常采用由政府提供公共物品的方式加以纠正。政府通过征税的方式取得收入，然后用于生产公共物品。由于生产什么公共物品和生产多少公共物品已不能由市场决定，因而只能采取投票的方法，即所谓公共选择。
　　在外部效应造成市场调节失灵的条件下，西方国家的政府通常采用外部效应内部化的方式来加以纠正。首先，政府可以规定污染的标准，超过污染标准将处以严厉的惩罚或征收污染税。这样，企业必须增加投资来减少污染，从而使外部成本内部化。其次，明确人们的权利并以法律或法规的形式予以确定。这样，损失者可以以权利受到损害而提出起诉，从而促使双方谈判赔偿方案，使外部成本内部化。这就是美国经济学家科斯(R.H.Coase)提出的科斯定理[10]。
　　在市场规则受到破坏而造成市场调节失灵的条件下，西方国家通常采用经济立法的方式加以纠正。政府可以推动立法机构以法律的形式把市场主体的行为、市场运行的规则确定下来，保证市场经济的正常运转。
　　三、政府是收入分配的调节者
　　在市场经济里，收入分配是由市场决定的。在生产要素市场上，生产要素所有者提供生产要素，并且按市场价格取得收入。在西方经济学家看来，这样一种分配的方式是有效率的，但在公平方面却是有欠缺的。首先，市场经济是部份人有财产，部份人没有财产，而财产又是可以继承的这样一种状况下运行的，因而有一部份人可以依靠他们的财产或依靠他们前辈的财产，而不是依靠他们的能力和工作取得高额收入。其次，人们的智力和接受教育的程度不是由他们的个人决定的，而是由他们父母的遗传和家庭的经济状况决定的。因此，他们所得到的收入受他们个人以外的因素影响。再次，生产要素所有者所提供的生产要素要受到市场无情的选择，在市场竞争中处于有利地位的生产要素所有者可以得到较高的收入，而在市场竞争中处于不利地位的生产要素所有者则可能被市场所淘汰。因此，收入分配在市场的调节下可能走向两极分化。萨缪尔森曾写道：“我们所学的关于看不见的手的最早成果之一是，它是有效率的。但是它对公正或平等则是盲目的。人们最终是富还是穷部份地依赖他们从父母那里继承的财富或智力的大小，依赖他们所能提供劳务的市场价格，还依靠于他们钻井或击球的运气。”[11]
　　在西方国家，政府主要利用税收制度和社会福利制度对收入分配进行调节。在税收制度方面，政府通过征收财产税、累进的个人所得税、高额的遗产税，来适当地减少收入的差距，对收入实行再分配。在社会福利制度方面，政府通过实行社会保障方案，对低收入者、失业工人、丧失劳动力的人给予一定的补助，对公众的医疗给予一定资助，以保证人们维持最低的生活水平。
　　四、政府对经济干预的局限性
　　西方经济学家认为，市场经济不是完美无缺的，它存在许多缺陷，因而需要政府的调节作为补充。但是，政府对经济的调节不一定能改善经济的效率。萨缪尔森指出：“应当先认识到，既存在着市场失灵，也存在着政府失灵。……当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了”[12]政府失灵产生于下述原因：
　　第一，寻租活动的存在。寻租活动(rentseeking activities)是指为了维护自己的经济利益或者为了对现有经济利益进行有利于自己的再分配而从事的非生产性活动。在这里，所谓租是指经济租金(economic rent)，即生产要素所有者获得的超过生产要素机会成本的收入；寻租就是追求这种经济租金的行为。在政府对经济活动进行干预的过程中，大多数决策都是政府官员作出的。因此，各种利益集团通过各种方式影响政府官员，以使本集团得到更多的利益。同时，一些政府官员也在从事政治创租和租金抽取的活动。所谓政治创租是指政府官员以要求利益集团向他们提供某种好处为条件，利用政府政策为该利益集团创造经济租金。租金抽取则是指政府官员以作出某项不利于某利益集团的决策相威胁，迫使该利益集团向他们提供某种好处[13]。政治创租和租金抽取助长寻租活动，造成社会资源的浪费，破坏了社会资源的有效配置。
　　第二，政府效率的缺乏和政策实施的困难。西方经济学家认为，在私人部门里，厂商缺乏效率就会被市场所淘汰。但是，在政府部门里，官员缺乏效率则很少被罢免。由于在政府部门中没有一种压力能像私人部门中市场惩罚的压力那样推动人们提高效率，政府部门往往是缺乏效率的。另外，政府部门对决策的成本和效益很少认真地核算，因而容易造成社会资源的浪费。萨缪尔森指出：“即使政府建造过多的水坝，过多的轰炸机、过多的漂亮的政府办公大楼，也没有借以计算这些项目经济价值的损益报告。支持如此项目的唯一需要是立法的多数，而这个可以通过由少数人向足够数量的国会议员提供竞选费用来获得。”[14]还有，在作出经济决策的时候，政府难以掌握充分的信息。即使政府能够掌握充分的信息，按照目前经济学的发展水平也难以作出准确的判断。即使政府作出准确的判断，也难以掌握政策实行的程度。因此，政府在政策的制订和实施过程中存在许多困难。
　　在西方经济学家看来，解决政府失灵的方法是实行公共选择的制度，而实行公共选择制度就要贯彻多数票规则。但是，多数票规则也不是尽善尽美的。美国经济学家阿罗(K.J.Arrow)证明，能保证效率，尊重个人选择，不依赖于议事日程的多数规则的投票方式是不存在的[15]。这就是阿罗定理。另外，多数票规则并没有考虑人们的选择强度。不论人们对议题感觉的强烈程度的差别如何大，每个人都只投一票。还有，多数票规则仍然不能避免投票人受利益集团影响的现象发生。萨缪尔森说道：“民主政体选出了林肯、丘吉尔和肯尼迪，也选出了希特勒、墨索里尼和庇隆，正象经济学家们必须关心如何克服市场失灵一样，公共选择的分析家们必须研究避免政府失灵的方法。”[16]
　　五、对社会主义市场经济中政府经济职能的思考
　　西方经济学关于市场经济中政府经济职能的分析，是对西方发达国家市场经济实践的经验和教训的总结，它对于我国在建立社会主义市场经济体制的过程中如何确定政府的经济职能具有重要的参考价值。
　　我国实行的社会主义制度下的市场经济。作为市场经济，它具备市场经济的共性，即社会资源的配置主要由市场决定。作为社会主义的市场经济，它又具备自己的特性，即它是以公有制为主体的，目标是共同富裕的市场经济。我们所要探讨的政府经济职能，应该是既具有市场经济共性又具有社会主义市场经济特性这样一种条件下的政府经济职能。从这个角度分析，我认为从西方经济可以得到下述启示：
　　第一，既要认识市场经济的优越性，又要了解市场经济的局限性。我国是根据对历史经验教训的总结而选择市场经济的道路的。50年代，我国高度集中的计划经济体制对于集中我国有限的社会资源迅速地走上工业化道路曾经发挥过重要作用。但是，随着经济结构的日益复杂和生产力水平的不断提高，在还存在商品生产和交换的条件下实行高度集中的计划经济体制的弊端也显露出来。首先，中央计划机构不能也不可能掌握充分的社会需求的信息，有效地对全社会所有产品的生产作出全面的安排。其次，高度集中的计划经济排斥了竞争，使企业的经营状况和经营利益相分离，企业经营没有压力和缺乏效率。再次，高度集中的计划经济体制把创造性的经济活动变成军事式的服从和被服从的关系，抑制了企业的主动性与积极性。最后，由于政府部门可以直接干预企业的经营活动，在官僚主义普遍存在的条件下，决策错误易于发生，从而对企业发展造成不利影响。因此，我国选择了市场经济的道路，由市场来决定生产什么、怎样生产和为谁生产的问题。但是，在向市场经济转变的过程中，我们必须清楚市场经济的局限性，切不可重蹈西方发达国家的挫折。市场经济对某些经济活动是无法调节的，如公共物品；对某些经济活动是不能有效地调节的，如收入分配。另外，市场对微观经济活动的调节还有可能导致不利的宏观经济后果，如生产过剩。因此，仅靠市场这只看不见的手还不行，还需要政府这只看得见的手。
　　第二，既要重视政府对经济的干预，又要控制政府对经济干预的程度。由于市场会出现失灵，所以政府必须对经济进行调节。首先，政府应该对宏观经济进行管理。社会主义的市场经济是以公有制为主体的市场经济，政府除了可以用宏观经济政策为市场经济创造一个合适的需求和货币环境，还可以通过指导国有企业的发展来对宏观经济产生影响。其次，政府应该弥补市场调节的不足。当市场对某些经济活动不能调节或不能有效调节时，由政府来调节。如政府应该负责组织公共物品的生产，纠正企业活动可能给社会带来的不利影响。另外，政府还应该利用推动立法和制订规章的方法，确保市场经济正常运行，如促进竞争，维护市场规则等。第三，政府应该对收入分配进行调节。社会主义的市场经济是既承认收入差别又注重共同富裕的市场经济。因此，政府除了利用税收和福利制度来缓和收入差别过大的情况外，还应该用职业培训、创造就业机会等方式来帮助在市场上处于不利地位的劳动者。但是，我们也必须清楚，市场经济是主要由市场决定社会资源的经济运行方式，政府的调节仅仅是对市场调节的补充而不是对市场经济的取代，政府调节的范围和程度必须限定。这就是说，主要靠市场这只看不见的手来调节经济，政府这只看得见的手仅起辅助的作用。
　　第三，经济体制的改革必须与政治体制的改革相结合。社会主义市场经济中政府的经济职能与传统计划经济中的政府职能存在明显的区别。在经济体制转变的过程中，政府职能必然要转变，而政府职能的转变与政治体制的改革是息息相关的。因此，政治体制不改革，经济体制的改革无法实现。随着政府职能的转变，政府的机构设置必须要调整。与社会主义市场经济中的政府经济职能相适应，政府需要设立宏观管理机构，如计划、财政、税收、中央银行等部门，还要设立经济监督机构，如国有资产管理、工商管理、审计等部门。另外，市场经济是法治经济，市场主体的行为和市场运行规则需要法律来规定，政府的经济行为也必须由法律来约束，政府的决策方式也应该用法律的形式加以规范。对各种贪污受贿、政治创租的行为予以严厉的惩罚，对政府部门的决策官员实行轮换制度，等等。
　　在市场经济中，既存在市场失灵，也存在政府失灵。寻求市场调节为主政府调节为辅的最优组合，是我们在市场经济实践中应该不断探索的问题。
　　　　　　　　　　　　　　　〔责任编辑（兼职）：郭小东〕
　　注：
　　[1][2][3][4][5]　凯恩斯：《就业利息和货币通论》，中译本，商务印书馆1977年，第269、274、323、109、194页。
　　[6][11][12][14][16]　萨缪尔森、诺德豪斯：《经济学》，中译本，中国发展出版社1992年，第1173、1173、1189、1190、1192页。
　　[7]　张伯仑：《垄断竞争理论》，中译本，商务印书馆1961年，第77～79页。
　　[8]　罗宾逊：《不完全竞争经济学》，中译本，商务印书馆1961年，第210～283页。
　　[9]　萨缪尔森：《公共支出纯理论》，载于《经济与统计评论》1954年11月，第386～389页；
　　马斯格雷夫：《公共财政理论》，英文本，纽约，1959年，第9～12页；黑德：《公共物品和公共政策》，载于《公共财政》1962年第17期，第197～221页。
　　[10]　科斯：《社会成本问题》，载于《法学与经济学评论》，1960年10月。
　　[13]　麦克切斯尼(F.S.Mcchesney)：《经济理论中的租金抽取和租金创造》，载于《寻租的政治经济学》，英文本，纽约，1988年，第179～196页。
　　[15]　阿罗：《社会选择和个人价值》，英文本，纽约，1951年。
　　字库未存字注释：
　　①原字羽加中
　　本文1994年12月29日收到。
　　
　　
　　
中山大学学报：社科版广州1～7F11理论经济学李ｃｈōｎｇ①19951995 作者：中山大学学报：社科版广州1～7F11理论经济学李ｃｈōｎｇ①19951995

网载 2013-09-10 21:31:40

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