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　　随着中国加入WTO这一全球多边贸易体系，中国经济进一步加快了融入全球经济的步伐，中国政府采购市场逐步开放，政府采购活动也日益国际化。但是，由于我国的政府采购制度尚不完善，国内企业参与国际竞争能力不够，过度地、全面地对外开放我国政府采购市场不仅会对我国传统国有大中型企业带来巨大的外部竞争压力，而且不利于在我国经济发展中起着重要作用的私营小企业的发展。要解决好这一问题，我们必须制定一套科学合理、切实可行的政府采购市场对外开放政策，做到既不违反WTO的有关规定，又能有效地保护本国的企业发展和经济安全，从而使我国的政府采购市场能够健康有序地运行，逐步适度地开放。
　　　　一、中国加入WTO后政府采购市场的对外开放势在必行
　　所谓政府采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动以及为公众提供公共服务的需要，使用财政性资金或属于财政性资金的预算外资金，在财政监督下，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程和服务的购买活动。
　　起源于18世纪的政府采购制度在西方资本主义国家已经有200多年历史了。美国在1761年就制定了《联邦政府采购法》，英国政府于1782年设定了皇家文具公用局，采取公开招标的形式采购办公用品。时至今日，政府采购已经成为现代市场经济国家管理政府公共支出的一种基本手段。随着世界经济全球化进程的加快，政府采购已不再是局限于国家内的财政性支出购买活动，它已经扩大到世界经济贸易活动的范围，政府采购市场已不再局限于本国的国内市场，而且扩大到逐渐一体化的世界各级市场，因此，曾经封闭、独立的政府采购市场正逐步走向开放。
　　1979年GATT东京回合多边贸易谈判期间，大多数发达国家达成了，《政府采购协议》，同意开放由各国中央政府机构进行的采购活动。1986年至1993年各国成员在乌拉圭回合谈判期间举行了新的政府采购谈判，并最终在1994年达成了新的《政府采购协议》（以下简称《协议》），该协议于1996年1月1日正式生效。《协议》确定了一个从国内到国际的政府采购法律框架并将GATT/WTO的一些基本原则，如最惠国待遇原则、国民待遇原则和透明度原则延伸到政府采购领域。为建立公平竞争和非歧视性的政府采购机制，该协议明确规定：各缔约方应给予其他缔约方同等的市场准入机会，凡签署《协议》的国家，对列入协议的机构清单及产品清单，且采购金额在“门槛价”以上者，必须公开、透明、无歧视地向国内外厂家开放。目前；已有美国、日本、欧盟、加拿大、韩国、芬兰、瑞士等20多个国家加入了《协议》，年成员国采购市场总额约4000亿美元。
　　WTO的《政府采购协议》属于诸边协议。诸边协议不属于像WTO的货物贸易协议、服务贸易协议那样的“一揽子”协议，它仅对签字国有约束力，我国可以自主决定是否加入《协议》，《协议》对我国入世是非约束性的。但是，由于《协议》各成员国认为该协议是国际贸易自由化过程中一个非常有意义的举措，他们迫切希望扩大政府采购市场开放的范围，增加《协议》的成员。在我们的入世谈判过程中，一些发达国家表达了希望中国加入《协议》的愿望，并有意无意地将加入《协议》与入世的强制性条件捆在一起，作为我国加入WTO的条件。为了鼓励中国加入《协议》，欧盟甚至曾经提出，我国加入《协议》后可享受权利，后承担义务，即我国供应商可以先进入其他成员国的政府采购市场，获取采购合同，一定时间后，再让其他成员国的供应商进入中国政府采购市场。由此可见，尽快建立我国政府采购市场已时不我待。1996年，我国政府向亚太经济合作组织(APEC)提交的单边行动计划中，明确最迟于2020年与各亚太经济合作组织成员对等开放政府采购市场，而我国在加入世贸组织时，就《政府采购协议》的有关问题进行了专门的谈判，这就大大提前了我国对外开放政府采购市场的时间。
　　　　二、中国政府采购市场对外开放的利弊分析
　　中国加入WTO后将逐步开放我国的政府采购市场。我国的企业要生存和发展，必须走向世界市场。由于开放政府采购市场是相互的，不能只享受权利不承担义务，要进一步扩大我国产品的出口，实际上就需进入其他国家的政府采购市场，这样，就需相应地开放我们自己的政府采购市场。但是，我们必须清楚地认识到，政府采购市场的对外开放既为我国经济尽早融入世界经济体系带来了机遇，同时也对我国的经济发展提出了挑战。带来的机遇主要表现在：
　　1.有利于提高我国在国际上的地位。政府采购市场是个比较特殊的消费市场，它的封闭是暂时的，开放是必然趋势，当然开放必须是对等的。由于我国至今还未签署国际性或区域性的政府采购协定，我们在《政府采购管理暂行办法》中作出了强制性购买国货、不得随意购买外国产品的规定，在采购实践中，采购机关也基本上做到了优先购买国货。这种局面明显地限制了跨国公司的商业机会，引起了国际社会的广泛关注，促使外国政府重视我国的政府采购市场。在我国加入世贸组织后，推行政府采购制度，逐步放宽对外国供应商进入我国政府采购市场的限制，必将有助于提高我国在世贸组织中的地位。另外，由于我国的体制特点和经济性质，我国的政府采购市场占国内市场的比例比任何一国都大。政府采购市场作为一个潜力十分巨大的市场，在对外经贸关系中必将占有重要地位，其开放政策也必将为世人所关注，成为我国政府与其他国家政府进行政治经济谈判的一个重要筹码。
　　2.有利于规范我国政府采购市场秩序，反对不正当竞争。我国至今还没有出台一部完整的《政府采购法》和建立起一套完备的政府采购体系，我国过去的政府采购行为，是由各支出单位自己进行的，这种方法固然有利于各支出单位根据各自的实际情况进行采购，但这种粗放型的做法，使数额巨大的国家财政支出化整为零，不能形成合力，规模很不经济，而且还脱离了财政监督，出现了许多流弊，盲目购置、重复购置、随意购置的现象相当普遍。由于缺乏公开招标投标机制，在商品、服务购置的价格谈判中，往往是个人因素起决定作用，贪污、受贿、损公肥私等腐败现象时有发生，损坏了党和政府的形象。同时，商品采购中还存在着不公平交易。受地方、部门利益机制的驱动，一些地方政府常常强制本地区的支出单位购买本地产品，大型工程也由本地区自行承担，基本不进行价格与质量的比较，地方保护主义思想极为严重。我国加入WTO后必须遵守的重要承诺是，政府经济贸易政策的透明化。我国向世贸组织承诺：“中央和国家以下一级的所有政府实体，以及专门从事商业活动以外的公共实体，将以透明的方式从事采购，并按照最惠国待遇的原则，向所有外国供应商提供参与该项采购的平等机会。”这就意味着我国的政府采购市场打开后，国外供应商就要与国内企业争夺国内政府需求份额，使我国的企业不出国门也将面临国际竞争。在现代市场经济中，竞争是促进资源分配和有效利用的重要手段，而来自国外企业的竞争又会引发、培育有效的市场竞争秩序，促使我国尽快完善政府采购制度，如招标采购法要体现现代竞争的公开、公平、诚实、信用等标准规范。所有通过积极参与国际竞争，履行国际义务，从而建立、健全我国的政府采购制度正是从正面促进现代竞争秩序的形成。同时由于政府采购是一种政府行为，推行政府采购制度是政府通过自己的行为影响整个市场竞争秩序的一种重要手段。政府首先“以身作则”，成为履行现代竞争的典范；其次，政府采购程序要求供应商、承包商或服务提供者按照现代竞争规范的要求，凭着自己的实力、信誉等优势，去赢得政府合同，从而也规范了企业的竞争行为。
　　3.有利于降低成本，节省开支，弥补国内市场的不足。在我国传统的定点采购方式下，各地政府采购办在确定定点供应商、承包商或服务提供者时，要侧重考虑其财务状况和经营状况，所以一般是那些稳定性较强的国有大中型企业才有机会中标。国内私营小型企业即使价格相对较低，也无法和那些国有企业同分政府采购这杯羹。而我国的国有大中型企业由于向国家交纳较多的利税，承担较多的社会责任，其经营成本就必然较高，商品售价也相对较高，这就使政府采购成本提高，费用增加。同时，由于定点采购的网点较少，其服务的便捷性和产品供应的完善性也难以满足政府采购的要求，从而影响了政府采购活动高效有序地进行。而政府采购的资金是来源于包括企业和个人在内的纳税人，换句话说，政府部门是受国家的委托、花“纳税人”钱的“代理人”，因而必须对国家和人民负责，让老百姓知道钱花在哪儿了，有没有花最少的钱办最多的事。同时，利用现代先进的通讯技术和网络资源，政策采购部门可以在互联网上发布所需商品种类、型号等相关信息，这样就避免了单位直接到公司看货的麻烦。另外，国际上各种产品有多达140多万种，而我国目前只有50多万种，开放我国的政府采购市场，不仅可以为各级政府采购部门节省不少开支，而且还能弥补国内市场的不足，使各级政府采购部门花更少的钱买更多的东西，而且还能买到在国内花钱也买不到的东西。由此可见，开放我国的政府采购市场可谓好处多多，但世界上没有免费的午餐，若过早地全面开放我国的政府采购市场还会出现很多问题：
　　1.不利于我国民族工业发展壮大。由于国际贸易的发展，私营领域早已成为国际贸易一体化的领域，各国对这一领域的保护已非常有限。政府采购市场是各国对国内市场进行保护的最后保留地，各国政府都尽量通过对本国政府采购市场进行保护，鼓励在政府采购中优先购买本国产品，以促使本国民族工业的发展。一旦我国放开了政府采购市场，我国政府将面临着如何利用这一巨大市场保护和促进民族工业的发展问题。随着我国出口产品的升级，即由农副产品向工业产品转变和劳动密集型向技术型转变，由于这些产品最大的需求者是各级政府部门，要进一步扩大我国产品的出口实际上就需进入其他国家的政府采购市场。这样，就需相应开放我国的政府采购市场。但是，长期以来，我国产品多是低层次水平的重复生产，根本无法与实力雄厚的国外厂家进行竞争，即使政府采购市场对等开放，我们的产品也很难打入国外政府采购市场，在国内政府采购市场更是疲于招架。此外，由于我国没有私人采购市场和政府采购市场的正确划分，政府采购市场就谈不上特别管理的问题。目前，我国的政府采购市场仍处于“自由化”状态，没有一部正式的法律来对其进行规范和调整。这种状况不仅谈不上对这一政府采购市场的有效保护，相反，过早地将政府采购市场同私人市场一样向国外公司开放，在某种程度上使我国民族工业受到了损害。更有甚者，在有些政府采购中，盲目的崇洋媚外心理使大量本应注入民族工业的公共资金流向国外企业，这是一个值得深思的现象。
　　2.不利于保护我国经济、军事等方面的安全。政府采购的对象包罗万象，既有标准产品，也有非标准产品；既有有形产品，又有无形产品；既有价值低的产品，也有价值高的产品；既有军用产品，也有民用产品。为了便于管理和统计，国际上通常又按其性质将采购对象分为货物、工程和服务三类。在国家大型工程的承包方面，我国虽然有诸如大量廉价的劳动力、较为成熟的中低技术等优势，但在技术含量较高、资金投入较多的项目上，我国国内承包商不但没有了比较成本优势，反而可能会比国外承包商的成本更高，而且还不能很好地保证工程的质量和进度，这就有必要在国际上招标。让国外的公司承包关系到我国国计民生的重大工程项目，将会对我国的经济甚至社会安全构成威胁。另外，我国军事上使用的电脑、战斗机、战舰等很多产品也是通过招标的方式向国外公司购买的，这无疑会在一定程度上威胁到我国的军事安全。这也是我们在政府采购市场对外开放的过程中必须引起高度重视的问题。
　　3.不利于保护环境，缓解就业压力。开放我国的政府采购市场后，不仅国外企业可以进入我国的政府采购市场，提供货物和服务，承包工程，我国国内企业也可以进入国外的政府采购市场。另外，国外企业进入我国的政府采购市场，其产品的技术含量一般较国内同类产品要高，我国政府采购部门购买了国外产品，就必然会减少对同类国内产品的购买，使这类产品的销量下降，企业收入减少，生产规模缩小，这就必然会出现工人过剩的现象，从而导致工人失业。而国外的跨国公司提供的服务产品种类繁多，质优价廉，如一些国外的投资咨询公司能为我国政府部门及其公共项目提供各种理论分析、实证研究以及政策建议，这也是我国的国内公司所要努力学习的。另一方面，我国的企业进入国外政府采购市场，外国政府采购部门也可购买我国产品，这当然有助于我国产品的出口，提高创汇能力，但国外政府购买的中国产品往往是那些会浪费自然资源、破坏生态环境、国外企业不愿生产或者国外政府限制生产的产品，如果我们一味追求出口创汇，而不关心生态环境、自然资源的保护，不注意经济及贸易的可持续发展，结果将是得不偿失。此外，我国部分国内企业经营观念落后，缺乏现代营销思想，没有意识到政府采购带来的巨大商机，没有发挥自身的竞争优势。
　　　　三、中国政府采购市场对外开放的基本策略：保护性开放
　　目前我国虽然还没有正式加入《政府采购协议》，但实际上国外供应商早已进入我国政府采购市场，我国政府机关早已在采购外国商品，复印机、计算机、传真机、打印机、彩电、高档办公用品的市场已经被国外厂商占领。但是，我国实行政府采购的时间不长，要按照《协议》的要求全面开放政府采购市场仍存在一些障碍。一方面，目前我国尚未建立统一、规范的政府采购制度，政府采购市场的开放缺乏必要的制度基础；另一方面，国内企业参与国际竞争的能力不强，难以应付政府采购市场开放带来的挑战。但从长期来看，政府采购市场的开放是必然趋势，经济全球化、一体化趋势不可阻挡，如果我国长期徘徊于《协议》与经济全球化范围之外，无疑将付出更大的代价。因此，我们应以《协议》为依据，以双边谈判的具体承诺为基础，根据我国经济发展水平与国内企业参与国际竞争的能力，实行保护性的对外开放政策；同时，应按照《协议》的基本原则进一步完善政府采购制度，为政府采购市场的开放创造条件。
　　1.实行逐步、适度的政府采购市场开放政策。从世界有关国家的实践看，政府采购市场都讲究渐进性与次序性。如日本、韩国、香港等国家和地区都是在本国（或本地区）完全成为外向型经济国家后才加入《协议》；美国加入《协议》后在电信领域仍不对欧盟开放。因此，我国政府采购市场的开放同样要循序渐进，符合国情。笔者认为，应根据我国经济发展水平与各行业的发展状况，科学地确定政府采购市场的开放次序与程度，逐步、适度地开放政府采购市场。具体地讲：(1)在国外供应商进入方面，实行逐步准入原则。(2)在市场开放结构方面，根据我国政府采购市场的结构特点与各细分市场开放的风险系数，实行结构性开放策略，即对我国有一定竞争优势、能与跨国公司相抗衡并能抵御外资入侵的行业和部门，可适度开放；对我国比较重要又比较落后的一些产业（如机电、化工、信息产业、汽车等行业），则禁止或限制外国供应商进入，以提供政策上的缓冲期，待条件成熟后再逐步与国际政府采购市场接轨。
　　2，运用政府采购政策有效保护国内产业。政府采购制度是一种非关税贸易壁垒，一直是世界各国保护国内产业的有效手段，GATT形成时，各国刻意把政府排除在投资贸易自由化领域之外，目的就是为了不违背当时各国均在利用政府采购保护国内企业这一既成事实。政府采购政策作为在国际贸易中保护本国经济的一个合理、合法的手段，为大多数国家所采用，以国家安全、保护国内产业为由对国内产品采取优先购买的政策，已是国际上通行的惯例。因此，我国在加入《协议》后，可根据协议的例外条例和关于发展中国家的特殊待遇及技术援助规定，对国内产品实行优先的政府购买政策，从而有效保护和促进国内产业的发展。具体而言：(1)规定国际采购的本地含量，即规定在国际采购中本地产品和劳动的含量。这一措施的作用在于当国外产品不符合条件时，可以限制国外产品进入；或者当政府采购中购买的是国外产品时，可保证国外进口产品中我国劳动力和原材料的含量，从而间接地促进我国劳动力、原材料的出口和保证国内工业的发展。(2)价格优惠，即在国内外产品性能相同的情况下，给予国内产品适当的价格优惠。(3)优先购买本国产品，即在进行政府采购时应充分考虑我国国内产业发展的要求，在同等条件下应尽量购买本国产品。(4)禁止购买外国产品，即在进行政府采购时，运用国家安全、环境保护等“协议例外”的理由，禁止或限制外国厂商进入我国政府采购市场的某些领域，从而达到保护国内市场的目的。(5)贸易补偿，即为了培育本国产业或改善国际收支，要求得标的外国供应商需达到某个比例的国内采购，或者必须转移某项技术，或者需在国内建厂制造等。
　　3.完善政府采购制度，为政府采购市场开放提供制度基础。(1)建立完善的政府采购法律法规体系。目前我国政府采购方面的法律法规主要有财政规章制度，尚未形成完整的法律法规体系，政府采购缺乏有效的法律支持。因此，应按照依法行政和与《协议》接轨的原则，尽快制定一套完整的政府采购法律法规体系。一是制定《政府采购法》，对政府采购的范围、采购实体、招标的门槛价、招投标程序，仲裁机构、争端解决办法等政策性和技术性问题作明确规定，以此来规范和指导政府采购行为。二是要制定产和完善政府采购的其他配套法律法规，如《招投标法》、《政府采购指南》、《政府采购代理机构管理办法》、《政府采购专业人员管理办法》等。(2)建立和完善政府采购管理机制。一是根据国际惯例在财政部门内设立一个政府采购主管机构，其主要职责是编制采购预算、制定采购法规与政策、对采购事务进行协调与管理、进行采购统计分析与评估等。二是建立政府的招标管理办法与程序，并加强对招标代机构或采购代理机构的管理。三是建立政府采购审查与仲裁机构，加强政府采购的监督管理和政府采购过程中争议的解决，确保政府采购市场的公平竞争。(3)建立和完善政府采购制度的保障机制。一是完善现行预算管理体系及其运行机制。加强预算监督管理，如改进政府财政支出管理方式；改革现行行政事业单位会计管理体系及具体操作方法；完善国家金库制度，允许财政办理直接拨款，为实行单一的国库帐户创造条件。二是协调财政部门与其他有关部门（如计委、经贸部门等）的关系，确保政府采购制度的有序运行。三是建立政府采购的信息系统，拓宽政府采购信息流通渠道。建议政府采购管理部门创办专门的政府采购信息报纸或刊物，在条件具备的情况下，开通政府采购信息网站。
　　4.提高我国企业的国际竞争力，早日进入国际政府采购市场。政府采购市场开放是对等的，我国在对外开放政府采购市场的同时，也取得了进入国际政府采购市场的机会，虽然目前我国企业在国际政府采购市场无法与国外企业相匹敌，但随着经济全球化的加快，国际化已成为我国经济的必然选择。因此，加入WTO后要充分享受WTO国民待遇原则和最惠国待遇原则所带来的利益，我国企业必须参与跨国经营，争取早日进入国际政府采购市场。我们可以按照比较优势理论，大力发展在国际政府采购市场竞争中处于有利位置的行业，不断提高其国际竞争力，为其打开走向国际政府采购市场的通道。并通过这些企业在国际政府采购市场的有限参与，熟悉海外政府采购市场的法律制度与国际惯例，为全面参与国际政府采购市场的竞争积累经验和培养人才。
财贸研究蚌埠F61财政与税务丁晓钦20032003丁晓钦　上海财经大学经济学院 作者：财贸研究蚌埠F61财政与税务丁晓钦20032003

网载 2013-09-10 21:31:28

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