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　　我国是一个发展中的大国，在各个区域间历来就存在着经济发展的差异性。这决定了区域经济发展战略在我国的经济集合中占有极其重要的地位。改革以前，我们可以认为中央政府基本上实施的是一种平衡的区域发展战略。改革以后，中央政府选择了非均衡的经济发展战略，目的是通过加速局部地区的发展来带动整个国民经济的起飞。这主要表现在“六·五”、“七·五”、“八·五”期间国家对东部沿海地区实施的优惠性倾斜政策。但我们也注意到，近期这种倾斜性的区域发展战略已发生了调整。1995年，在《中华人民共和国国民经济和社会发展“九·五”计划和2010年远景目标纲要》中，第一次把坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区间发展差距的政策列入经济和社会发展计划。十五大工作报告中也强调“国家要加大对中西部地区的支持力度”，“逐步缩小地区发展差距”。可以认为，我国区域发展政策正在历经由非均衡战略向协调发展战略的转变。
　　　　　　一、近期区域发展战略调整的原因分析
　　“六·五”以来，中央政府实施的向沿海倾斜的发展战略刺激了东部地区的经济增长，但是由于对倾斜“度”的把握不当，以及各项政策和措施相互间缺乏足够的协调性和配套性，致使沿海地区发展对内地的带动作用与预期的目标存在偏差。具体表现在我国区域间发展差距的急剧拉大，这是导致中央政府进行区域发展战略调整的直接原因。
　　有关我国区域间发展差距的文章和资料很多，一个普遍的结论是：从绝对意义上讲，中国任何一个地区都比20年前要进步和富裕很多，但在经济迅速增长的过程中，东西两大地区的经济和社会发展差距呈现逐步扩大的趋势，特别是在“八·五”期间更突出。
　　造成我国区域间出现发展差距的原因是多方面的，例如自然条件的差异、经济发展的起点差距、经济转型期市场机制的作用、扭曲的要素和产品价格体系、财政转移支付手段的转弱和国家经济政策的倾斜等。我们可将这些因素概括为三类：一是环境因素，如自然环境、劳动力状况、资本投入状况、资源禀赋、经济规模等，用ENV表示；二是政策因素，包括中央政府政策和地方政策等，用POL表示；三是体制因素，如所有制结构、投资主体结构以及以价格开放度为主要表现的市场化程度等，用SYM表示。不同地区的经济增长率的差异性反映了不同因素的差异性：

GDPt=GDPAt-GDPBt　　　　（A、B表示A、B两地区）

　　　=f(ΔENVABt,ΔPOLABt,ΔSYMABt)
　　各种环境因素、体制因素等是客观存在的，致使各地区间的经济发展必然会呈现不平衡性，而地区经济发展政策的取向，则会对这种不平衡性的演变起推动或抑制的作用。本文认为，在我国，倾斜性区域政策是导致区域发展差距扩大的催化剂。从前期倾斜政策与区域差距拉大在时间上的同步性上可以认识到这一点。
　　前期倾斜性发展战略的初衷在于刺激沿海并带动内陆。它的实施效果取决于以下几个因素。第一，政策须具有公正性，即各区域在开放、平等、互利的条件下公平竞争；第二，有一个良好的、畅通的传导机制以保障沿海带内陆联动效应的动转，这要求政府从宏观上采取措施打破各种传导壁垒和障碍；第三，强调效率，兼顾公平，国家采取必要的相关政策，把地区间发展差距控制在一个合理的范围内。但前期政策在这方面做的不够，导致东、西部发展差距急剧拉大。
　　目前，我国的区域差距状况已达到历史高位。从国际比较上看，我国的区域发展差距不但高于同期的许多地区差异较大的发展中国家，而且比许多发达国家历史上出现的最大值（地区加权差异系数）还要大，已成为世界上地区差距最显着的国家之一。美国区域经济学家E·M·胡佛在其《区域经济学导论》中指出：“区域经济政策的目标，是通过增进个人福利、机会、公平和社会和睦体现出来的。因此一个区域经济政策，显然应该有助于提高人均实际收入，实现充分就业、扩大个人职业和生活方式的选择范围，保障收入和避免造成收入悬殊。”因此，中央政府适时调整区域发展战略是合理的，也是必要的。
　　　　　　二、区域战略调整的理论分析
　　政府的政策取向都会有相应的理论依据。我国前期的倾斜性发展政策深受“梯度理论”的影响。“梯度理论”从区域经济、技术发展不平衡的特点出发，主张按梯度依次开发东、中、西部地区的非均衡发展战略，逐步实现各地区的共同发展和整体繁荣。
　　在“梯度理论”中实际上包含着这样一种思路：随着经济的增长，区域间发展差距会在一系列联动、传导机制作用下最终趋于缩小。那么，这一设想在实际经济发展中是否会得以应验呢？其实现条件是什么呢？政府在该过程中又充当什么角色呢？这些问题的解答对于我们理解近期的区域发展战略的调整十分关键。
　　（一）区域发展差距的长期变动规律
　　从世界范围来看，一国内区域间经济发展出现不平衡是一个普遍的现象。但从国别资料上看，发达国家内部的区际差距要比欠发达国家的区际差距小得多。多数发达国家在历史上都曾出现过区际发展差距扩大的阶段，但是随着经济的发展这种差距又逐渐缩小了。对此，本世纪60年代，美国经济学家威廉姆逊(J·G·Williamson)在《区域不平等与国家发展过程》中，分析了24个国家的国际横剖面数据和10个国家的时间序列数据，认为国内区际收入差异（衡量区际发展差距的主要指标）的长期变动趋势大致呈“倒U”形，即在经济发展初期，随着发展水平的提高，区际差距将逐渐扩大，然后将保持相对稳定，当经济进入成熟增长阶段后，区际差异最终将会趋于缩小，形成“倒U”走势。这被称为经济增长和区域差距的倒"U"相关律。
　　我们可以建立一个二元区域结构条件要素流动模型来论证这一假说。
　　假设：(1)经济中存在发达地区和落后地区并存的二元结构。(2)在初期，落后地区相对于发达地区而言，经济发展相当缓慢，可认为是相对停滞。资本积累和投资主要发生在发达地区。(3)对于相同的生产要素（如劳动力、资金等），发达地区支付的要素价格要高于落后地区。(4)在初期，落后地区的资源和要素大量过剩或近于无限供给，其边际生产率极其低下，为直观起见，可视之为零。这些剩余要素转移到发达地区，不会引起落后地区生产的波动。
　　在发展初期，发达地区可提供高于落后地区的要素收入，生产要素向发达地区转移，发达地区通过资本积累和投资的循环实现经济增长，而落后地区在国民经济中的相对份额则逐渐减少，出现了区域发展失衡。随着经济的继续增长，发达地区吸收的生产要素越来越多，以至于有可能减少落后地区的总产量，经济发展进入转折。落后地区产业的产品减少，价格上升，导致要素价格上升。这时地区间的发展差距停止上升，处于相对稳定状态。经济发展到较高阶段时，落后地区的潜在剩余要素也消失，要素由无限供给变为稀缺，要素价格上升甚至会出现要素向原落后地区的回流，经济增长将伴随区际差距的缩小。
　　实际上，该模型把区域差距变动的主要力量归结为要素的相对价格和供求变化等市场机制的作用，其前提是要素自由流动和完全竞争。这在现实经济社会中难以满足。“无摩擦交易，完备的信息和明确界定的产权等假设条件在处理不发达地区（那里要素和产品市场不完全）的许多经济问题和理解历史的演进过程显得尤其不适当。”（注：林毅夫《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，文献5，第373页。）因此，我们有必要把制度、政策等非市场因素纳入分析的框架。
　　（二）政府政策在区域差距变化过程中的作用
　　关于经济发展中区域差距的变动机制及政府政策的作用，发展经济学家冈纳·缪尔达尔在其《经济理论与不发达地区》等一系列着作中有所论述。
　　缪尔达尔认为一个地区的经济扩张对周围地区产生两种影响。其一是回波效应(Blackwash Effect)，即一个地区的经济扩张导致了周围地区经济的衰退。它产生于所有因素（包括经济和非经济因素）在因果循环过程中总的积累影响。积累过程通过移民、资本的运动和贸易这些中介在幸运地区(Lucky Regions)产生一种向上的正面的影响，而在不幸运地区产生一种向下的负面的影响。其二是扩散效应(Spread Effect)，它与回波效应相反，指一个地区的经济增长促进和带动了周围地区的经济进步，使地区发展差距缩小。这种效应主要靠发达地区的产品需求、产业引导和产业扩散等机制，以与回波效应相反的方向，通过循环因果关系构成一个积累的社会过程。这两种效应与美国经济学家赫叙曼在《经济发展战略》中提出的“涓滴效应”和“极化效应”基本上是一致的。
　　发达地区对不发达地区的影响和地区差距的变化，取决于回波和扩散两种效应谁占优势。一般而言，在一国经济的发展初期，回波作用相对较强，区际差距扩大；经济发展到一定的阶段后，扩散作用由弱变强，区际差距缩小，即会呈现出“倒U”走势。如何实现两种效应之间的强弱转换呢？缪尔达尔认为正常情况下，社会体系中不存在一种自动趋向自我稳定的趋势。体系本身不会移向各种力量之间的任何一种平衡，而是不断的背离这种平衡。因此，一个社会过程往往趋于变成积累性的，且常以一种加速度而迅速积累。缪尔达尔常引用《圣经·马太福音》中的话来支持这个论点：“凡有的，还要加给他，叫他有余；没有的，连他所有也要夺走。”这就是经济发展中的“马太效应”。
　　由于这种“循环和积累因果关系”的存在，我国的政策倾斜导致的区际差距就会出现逐步累积扩大的趋势，从而难以实现先富带动后富、最终共同富裕的初衷。那么如何实现区际发展差距的扭转呢？毕竟在许多发达国家的发展过程中区际差距先扩大再缩小也是不争的事实。答案只能在系统以外的力量中寻找。这些外力是自然力和政策力。由于自然力是可遇而不可求的，那么唯一可行的就是政策。缪尔达尔研究欧洲各国资料后认为：在一些富国走向所谓“福利国家”的过程中，政府采取一系列的政策直接促进了地区的均等，使市场力量导致的回波效应被抑制，扩散效应得到支付；而这些政策在穷国却很少实行，相反，穷国的不均等势得到了不公平制度和权力结构的支持与推动，使地区不均等扩大，又进一步阻碍了经济的进步。
　　许多国家的现实发展经历表明，在发展初期，资源、要素供给既定且有限，不均衡的区域发展格局是经济高速增长的必要条件；当经济发展到一定阶段后，均衡的区域发展格局就成为经济持续增长的必要条件。这意味着必须存在一个由非均衡发展战略向均衡发展战略的转移。我们以几个发达国家为例。这几个国家的国内区际差距由扩大到缩小的转折年份都在30年代以后。瑞典、美国为30年代初期，加拿大为30年代中期，法国为50年代中期，意大利为50年代末到60年代初期。这段时期正好是西方市场经济由自由放任转变到政府干预的时期。这些国家纷纷制定区域经济发展政策，利用经济、法律和必要的行政手段，对产业区位和地区发展进行有力的干预，从而逐步缩小区际差异，平衡地区发展，为今后经济的持续发展创造了条件。
　　综上所述，区域经济的协调发展并不是仅由市场力量带来的“自然和谐”，而是政府政策调控通过市场机制形成“人造和谐”。在现实经济生活中，需要一只“看得见的手”来引导才能实现区域差距的“倒U”转变。这是进行区域经济发展战略调整的理论基础。
　　　　三、区域经济发展战略调整中政府行为分析
　　从区域非均衡战略到区域协调发展战略，我们认为这是一种制度的演变或变迁。
　　道格拉斯·C·诺思的制度变迁模型认为，制度变迁的诱致因素在于主体期望获得最大的潜在利润（利益）。“潜在利润”是一种已有的制度安排结构中主体无法获取的利润（利益）。只要这种外部利润存在，就表明社会资源的配置还没有达到“帕累托有效状态”。主体必须进行制度的再安排，使显露在现存制度安排之外的利润内部化，实现“帕累托改进”。可以认为，我国前期的非均衡发展战略目的在于将处于原来战略以外的“效率”内部化。近期的协调发展战略则倾向于将处于非均衡战略之外的“公平”内部化。
　　政府的政策变迁属于强制性制度变迁，变迁的主体是国家。国家最终要对自己的所有行动从总体上进行成本与收益的比较。只有决策者的预期收益高于他强制推行制度变迁的预期成本，他才会采取行动和措施进行制度变迁。影响政府制度变迁成本和收益的因素可分为三类：经济因素、政治因素和意识形态因素。这使得作为制度变迁主体的国家的成本——收益分析比一般性竞争组织更为复杂。
　　首先来研究一下非均衡发展战略的收益性。总的来说，前期施行的非均衡战略，即向东部沿海倾斜的政策无论从国内条件还是从国际环境上看，是有其必然性的。它解决了把存在于旧制度以外的经济效率内部化的当务之急。十几年来的实践经验证明，这种非均衡政策的进步意义和作用是巨大的，我国近几年来高达两位数的经济增长率最能说明问题。但是，随着时间的推进，非均衡发展战略在经济增长中的贡献权数却开始下降了，即预期收益趋于减少。经过十几年的改革开放，大部分东部沿海地区不仅实现了持续的高速增长，而且形成了“自我积累，自我发展”的良性循环机制。这些地区的固定资产投资份额中，中央的投资比重迅速下降，地方自筹资金比重迅速上升。这里人均储蓄水平高，贷款来源充裕。此外，这些地区已进入国际市场，获得大量外资。这种情况下，保持向东部的政策倾斜已不必要，实质上这种政策倾斜已成为制度“供给过剩”，如果继续存在反而有害。
　　影响制度变迁预期成本的因素包括经济、政治和意识形态三方面。首先来看非均衡发展战略的经济成本。一国的国民经济增长会因落后地区的相对停滞而造成的不良后果如消费不足、投资需求不足、生产要素闲置等缺口而受到阻碍，这是经济发展的“短边效应”。另外，政策倾斜会形成某地区在现存体制下的有既得利益的压力集团。他们会力求巩固现有制度的倾向，必将会阻碍我国进一步迈向市场的经济改革。这是从长远上考虑的经济成本。
　　第二，非均衡发展战略的政治成本。前文中已经提及，制度变迁实际中往往是一个“非帕累托改进”的过程，一部分人的利益增加要以另一部分人的利益损失为代价。强制性制度变迁由于违反了“一致性同意”的原则，所以就会产生不同集团间的利益冲突。国际上的历史经验证明，在地区差距过大的情况下，一国的政治稳定和国家统一是难以维持的。联合国在《1994年人文发展报告》中指出：地区差距扩大是导致国家分裂的重要原因。因此从国家的长治久安的角度以及稳定和发展的辩证关系来看，进行区域发展战略调整是遏制这方面成本上升的必经之路。
　　第三，非均衡发展战略的意识形态成本。制度经济学认为，制度提供的一系列规则由社会认可的非正式约束、国家认可的正式约束和实施机制组成。非正式约束主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯和意识形态等因素。其中意识形态处于核心地位，它倾向于从道德上判定劳动分工、收入分配和现行制度结构。正式约束指人们有意识地创造一系列规则，从宪法到成文法和不成文法，到特殊的细则最后到个别契约，它们共同约束着人们的行为。意识形态是相对稳定的，正式约束只有在社会认可即与非正式约束相容的情况下才能发挥作用。这种相容原则对我国的区域政策调整很有启发意义。我国历来是一个崇尚公平的国家，公平意识根深蒂固地存在于民族的道德伦理观念中。从政治范围的意识形态来看，实现社会公平和共同富裕是社会主义最本质的特征之一。如果前期的非均衡战略是为追求经济增长而不得已为之的话，那么随着地区差距的扩大和东部地区“自我积累，自我发展”能力的形成，再继续推行倾斜性政策就与意识形态的要求不符了，即正式约束与非正式约束不再相容了，调整政策就成为改变正式约束与非正式约束之间紧张程度的必然结果。
　　制度变迁在实际运行中往往是一个“非帕累托改进”过程，第一项变革措施不可能在不减少任何当事人的个人福利的条件下使社会福利最大化，但是如果变革带来的正效应大于带来的负效应，即收益大于成本，那么对社会福利仍算是改进。近几年来，上述三种成本及其预期随着地区差距的扩大而表现的逐渐明显和突出，而与之相应的收益预期如前文所述却在趋于下降。区域政策的收益减成本可能已经或即将出现负的净差额，从而导致我国区域发展战略进入调整阶段。
　　本文认为，当前中、西部地区要求发展的愿望日益强烈，中央政府在经济决策中应从全国生产力布局合理化的角度出发，把产业政策和区域政策结合起来，加大财政转移支付力度，支持中、西部的发展，实现“优势互补、合理分工、倾斜适度、协调发展”的区域发展格局，以保障今后持续、健康、高速的经济增长。
学术论坛南宁41～45F107城市经济、区域经济傅磊19981998作者：傅磊，北京商学院硕士研究生(100037) 作者：学术论坛南宁41～45F107城市经济、区域经济傅磊19981998

网载 2013-09-10 21:29:41

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