 |
相關閱讀 |
国外政府绩效评估方法比较研究
|
>>> 新興科技、社會發展等人文科學探討 >>> | 簡體 傳統 |
一、引言
20世纪六七十年代以来，传统政府官僚体制的弊端日益暴露， 对于政府部门中存在的效率低下、人浮于事的现象，公民日渐不满。这种现象存在的主要原因在于政府的垄断地位，这种垄断地位使得政府对外严重缺乏竞争意识和服务意识，缺乏创新的机制与活力，最终抑制了整个社会的发展与进步。在这种情况下，大规模的政府改革运动首先在美国、英国兴起，随后席卷到世界各国。这场改革运动以新公共管理理论及公共选择理论为指导，核心思想在于以企业家精神改造传统的政府部门，强化政府的竞争意识与服务意识，最大限度地提高政府效能。而对于政府来讲，竞争意识和服务意识觉醒、效能提升的关键在于对政府绩效进行科学、严格、规范的考评。因此，绩效评估成为改革的核心，以英美为首的各国在80年代前后都掀起了绩效评估的浪潮，促使了政府绩效评估理论的不断发展，进入当今的方法优化与机制完善阶段。
我国在进行行政改革过程中同样强调对政府绩效的考核与评估。 目前国内通用的评估方法有经济审计、目标责任制考核和公民评议法三种。但是，这三种方法在评估理念、指标体系设计、评估程序、法律机制保障等方面都存在不足之处，评估带有自发性、盲目性、形式化、滞后化的倾向，无法真正发挥出全面促进政府服务意识和竞争意识觉醒以及引导政府行为、提升政府效能的作用。因此，借鉴国外优秀的绩效评估方法，促进我国政府绩效评估理念的改革、评估方法和评估机制的完善，就成为我们亟需探讨的课题。本文通过介绍国外通用的三种政府绩效评估方法：“3E”评价法、标杆管理法和平衡记分卡法，深入分析其评估准则、指标设计特征、评估程序与实施方法、运用背景以及存在的主要问题，扼要总结国外政府绩效评估的成功经验，并提出中国地方政府绩效评估体系的设计路径和策略。
二、国外主流政府绩效评估方法系统分析与特征比较
至今，国外政府绩效评估发展最具代表性的评估方法主要有三种：“3E”评价法、标杆管理法和平衡记分卡法，他们分别代表了政府绩效评估的三个不同发展阶段：“3E”评价法是政府绩效评估在方法探索上的开端，标杆管理法预示着对政府绩效全面评估的开始，平衡记分卡法明确提出政府要以长远的眼光对社会的发展作出愿景规划，思考其在社会发展中应承担的使命，指导政府绩效评估。因此对这三种方法的分析与比较有助于对国外政府绩效评估精髓的完整理解，以指导我国的政府绩效评估实践。
1.“3E”评价法
随着行政权力的不断膨胀，政府财政支出逐渐增加， 政府面临日益加剧的财政危机。为了更好地控制政府财政支出，节约成本，在20世纪60年代，美国会计总署率先把对政府工作的审计重心从经济性审计转向经济性（Economy ）、 效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）并重的审计， 从单一指标扩展到多重指标，这就是政府施政绩效评估的雏形，俗称“3E”评价法。所谓“经济”是指投入成本的降低程度；“效率”指标反映所获得的工作成果与工作过程中的资源消耗之间的对比关系（Ammons，1996）；“效益”指标通常用来描述政府所进行的工作或提供的服务在多大程度上达到了政府的目标，并满足了公众的需求（Paul.D.Epstein）。可以看出，效率只注重数量，而效益或称为效能更强调质量，强调结果的满意。因此，效益指标是最具综合性的一个评估指标。
从三个指标的内涵可以看出，“3E”评价法更强调成本的节约，强调经济性，这是“3E”评价法的根本价值准则。这一方面是因为最初的绩效评估缺乏完善的行之有效的考评措施。另一方面更重要的原因在于该方法被应用于公共部门的目的和意图。在面临严重的财政危机的情况下，美国政府的措施不得不更强调经济上的实用性，强调对成本的控制。1972年，美国政府审计师用于绩效审计的工作量占到了其总工作量的86％，足见绩效审计在美国政府审计中的地位。为了保证审计的顺利进行，其审计部门是独立于政府行政部门的。美国政府所采取的一系列措施保证了“3E”评价法在一定程度上达到了实施目的，与此前相比政府的财政支出更加有度与合理。
由于政府在社会中所追求的价值理念（如平等、公益、民主等）和“3E”评价法单纯强调经济性之间存在矛盾与冲突，“3E”评价法暴露出一系列的不足，需要补充和完善。因此后来又加入了“公平”（Equity）指标，发展为“4E”。但是这些改进和完善都无法消除这一方法本质所内含的不足。一方面是因为“3E”评价法本身只强调经济性，较为片面，缺乏统揽全局的能力；另一方面由于政府是国家这一政治共同体内部进行价值的权威性分配的非赢利性管理组织，其作用主要表现在为经济发展创造条件并提供服务，以增加社会福利。政府公共部门的非盈利性、目标的弹性和软目标性，使得政府投入尤其是产出难以量化。为了避免“3E审计”的片面性，美国的政府绩效评估体系由硬性指标和软性指标共同构成，硬性指标是由美国会计总署承担的对政府的绩效审计，软性指标是由社会大众对政府的评价，定期发布政府支持率，以增强政府执政地位的合法性和政策的权威性。
2.标杆管理法
“3E”评价法存在的内在矛盾促使政府绩效评估方法的进一步探索。同时随着新公共管理理论的发展，企业化政府、市场化政府呼声的高涨，政府管理借鉴私营企业的做法越来越多，标杆管理法的应用就是其中之一。
美国俄勒冈州是以标杆管理法的成功实施而着称的一个州级城市， 这里以该州的成功经验为样本，分析政府在采用标杆管理进行绩效评估时应注意的核心问题：指标体系设计问题。20世纪80年代由州政府直接领导的俄勒冈进步委员会（Oregon Progress Board，OPB）正式成立，全面的标杆管理法就由该组织集中推进。该组织认为，“标杆管理测评旨在使一个机构、城市或社区的福祉走向特定的境界和理想的状态。”[1]这种理解显示的是一种对内部情况的关注：所谓的“最佳”不是由外部某个政府机构树立的，而是组织对自身未来前景的展望。在20年的时间里该方法促进了政府绩效的明显好转，成功的核心就在于制定了一套科学、合理、全面的指标体系。该州在指标体系设计方面的成功经验可以归纳为以下几点：
（1）与社会在未来时间内所希望达到的愿景以及政府所制定的长期战略保持绝对一致。
（2）广泛征求社会各界人士的意见。俄勒冈州广泛征集了包括州政府、地方政府、立法机关、普通市民、商业团体、权势集团、慈善机构、学术研究者等各方关于指标内容的不同意见，在此基础上进行筛选与提炼。
（3）在以组织战略为导向的基础上，集中于社会亟待解决的问题。这样，指标体系大致分为两部分：一是与长远发展有关的战略型指标；二是与当前有关的应急型指标。
OPB依据以上原则所设计的指标体系由三个层次组成：（1）描述指标体系的所属领域；（2）在层次一的基础上选取每一领域中若干具有代表性且具有较高测评价值的部分；（3）在每一部分确定最终具有针对性的测评指标。通过分解最终构成政府绩效评估的158个测评指标。图1列举了前两个层次的代表性指标。
附图{D01P101.jpg}
图1 Oregon州标杆管理指标体系
对于某一个具体的部分又包括若干具体指标， 比如经济领域里的“商业活力”这一部分，又具体包括了诸如该州新公司诞生数在全国的排名、新工作机会增长数等7个具体指标，都贯彻了可测量性原则。因此， 该州的标杆管理之所以能够取得成功，促进本州经济、社会、文化的快速发展，原因之一在于确定了完善的指标体系，对社会发展起到了引导作用。
与“3E”评价法相比，标杆管理法在指标体系构建上更加全面与完善。“3E”评价法的指标仅限于经济、效率和效益，比较片面和单一，在评估内容上侧重于对历史事件既定结果的审计，以对下一年度的财政拨款作出预测。这种评估方法相对于政府行为的复杂性来说过于笼统。而标杆管理的指标体系比较全面，除了经济层面的指标外，还包括政府提供的公共产品如教育质量的比较评估，政府在公益性活动中所作努力的指标等。指标体系的内容在一定程度上引导着政府努力的方向。因此，标杆管理可以使政府全面考虑自身在社会中应承担的责任，从而对社会的全面发展起到领导作用。另一方面标杆管理在评估方法上具有独特性，通过比较来实现评估。标杆管理法的第一步是确定标杆，作为政府奋斗的目标，在每一个实施阶段结束后都把结果与确定的标杆相比较，进行阶段性的总结评估，以对下一阶段的方法作出调整，直至最后达到标杆水平，确定更高的标杆。这里比较和评估完全融为一体，通过比较实现评估，以评估促进与更高水平的比较。而“3E”评价法仅仅集中于实施结果的审计，缺乏标杆的引导和激励作用。
3.平衡记分卡法
1992年，哈佛商学院教授罗伯特·S·卡普兰和大卫·P·诺顿开发出了一种新型的侧重于企业的绩效评估方法：平衡记分卡法。该方法从四个角度来管理组织的绩效：顾客、财务、内部业务和内部创新与学习，并要求彼此之间保持适度的平衡。平衡记分卡在公共部门同样存在适用的可能性。从平衡记分卡本身的思想精髓及其具体内容来看，该方法在公共部门应用的关键有：1.公共部门（这里主要讨论政府部门）对自身战略、使命的准确分析和把握并对该战略在政府内部各部门的分解。“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”，诺斯悖论中的国家与政府实为一体。政府在社会中扮演的独特角色和占据的重要地位，使政府这一组织尤其要关注自身的战略定位，这种定位不仅关系到政府自身的生存与发展，更多的是整个社会的生存与发展。2.公共部门对服务对象即“顾客”的正确认识。国家诞生以来，政府由于权力的掌握和暴力工具的使用，使得政府扮演着社会控制者、管理者的角色。随着新公共管理的兴起，政府逐渐从管制性政府向服务型政府过渡，政府也同样需要树立“顾客意识”，对于政府来说其顾客就是全体公民。3.公共部门内部的不断学习、变革和创新氛围的形成，建立学习型政府。
平衡记分卡在公共部门应用条件的满足， 要求实施者在绩效测评时对指标体系进行恰当设计与构建，否则就只能是空中楼阁。因此，指标体系的构建成为该方法运用的关键。规范化的平衡记分指标体系分为三个层次：
第一层次包括四个领域，即财务、顾客、内部业务和内部学习与创新。
第二层次即上述每个领域所包含的内容。 财务领域主要是组织怎样满足股东的需求，一般情况下主要指股东与合伙人。顾客领域就是政府（或各部门）所面临的服务对象，服务对象可能特定（如运输部门的顾客），也可能不特定（如政府作为整体时的服务对象就是不特定的）。内部业务领域主要是政府在业务领域内所必须擅长的技能，这一特征可以借用“竞争优势”来表现，尤其是在公民有足够自主选择权的情况下，政府的竞争优势更为重要。内部学习和创新领域主要是政府人员的自我学习和提高的能力。
第三层次即每一领域内的每一内容上的具体的、可量化的测评指标。
因此，平衡记分卡的指标体系有一定的规范性，尤其在前两个层次上。表1选取了美国得克萨斯州政府运输部（TxDOT）在运用平衡记分卡进行绩效评估时所设计的一些有代表性的指标。
表1 得克萨斯州运输部平衡记分测评指标样表
战略愿景 关键领域 指标举例 对TxDOT的调整过程表 顾客及相关党派 示满意的商业承运者比 率外部效益 对TxDOT的流程表示满 合伙人与股东 意的合伙人及股东百分 比 道路拥塞指数的百分比 准点性/灵活性 变化顾客满意度 州内交通事故死亡率变 安全性 化 稳定性 自发流动率 与社会同等工作相比的 工作补偿 工资竞争力雇员发展 雇员在岗位上自主决定 工作环境 权和控制权的大小 运输部预算中的管理成 管理费用 本内部过程优化 革新能力 科研经费的比重 译者李颖，法学博士，中共中央党史研究室副研究员。(北京 100080) |