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    思想库在许多国家内外政策制定中起着参谋部的作用。它在美国外交政策形成过程中的作用尤为突出，有时是决定性的。了解和研究美国思想库的由来、运作及其对美国外交决策的影响与作用，有助于我们更好地了解美国的外交战略、政策及其决策过程，并从中受到有益的启迪。
    一、美国思想库的发展史
    思想库的发源地是美国。它随着美国逐渐发展成为超级大国而不断发展扩大。最早的一批思想库产生于20世纪初。它们的主要任务是通过向政府官员提供政策咨询促进公众的利益。第一个致力于研究外交事务的思想库是成立于1910年的卡内基和平研究所，主要研究战争原因和促进和平解决纠纷。第一次世界大战的爆发在美国掀起了关于美国在全球作用的辩论，思想库发挥了主要作用。1917～1918年的冬天，威尔逊总统的顾问爱德华·豪斯上校把一些着名的学者集合在一起探讨战后和平的问题。他们以顾问身份参加了出席巴黎和会的美国代表团。随后于1921年，在这个小组的基础上吸收纽约一些着名银行家、律师和学者参加组成了对外关系理事会(Council on Foreign Relations，又译为“外交关系协会”或“对外关系委员会”)。此外，在这个时期还有1919年成立的胡佛研究所、1927年成立的布鲁金斯研究所和1943年成立的美国企业研究所等。这些研究机构被称做第一代思想库，它们在成立国际联盟和第二次世界大战到来之前和之初 的年代里对美国的外交决策发挥了重要作用。
    但是，思想库一词产生于二次世界大战期间，当时仅指为国防科学家和军事计划者提供一个自由讨论战略问题的空间。现在思想库的概念已扩大，成为表述美国2000多个从事政策分析研究机构的总称。它既不同于纯学术界，也不同于政府部门。前者主要是在大学，通常是进行纯学术性和方法学方面的理论探讨和辩论。后者在于政府官员忙于日常的政策制定，没有时间从更广泛、更深远的角度去考虑国家的战略和政策。思想库的主要贡献就是在两者之间架起一座桥梁，为国家战略和政策的制定出谋划策。
    第二代思想库是指1945年后美国成为超级大国并因冷战获得“自由世界”领袖地位而兴起的一批政策分析研究机构。它们大多得到美政府的支持和资助，接受政府交给的研究课题。成立于1948年，得到美国空军部资助的兰德公司是其中突出的代表。当时它的主要任务是促进和保护美在核武器时代的安全利益。它率先开创了系统分析、博弈理论和战略交易(Strategic Bargaining)理论研究，这为后来几十年美国国防政策分析和威慑理论的形成开辟了道路。
    20世纪六七十年代及其后成立的这类研究机构称为第三代思想库。最着名的有1962年成立的战略与国际问题研究中心，1973年成立的保守派传统基金会和1977年成立的卡托研究所(又译为“凯托研究所”)等。它们致力于提出主张以影响政府的政策制定。
    第四代思想库是指由一些前总统建立的政策研究机构，他们想在国内外政策方面留下最后一笔遗产，故又被称为“遗产思想库”。如总部设在亚特兰大的卡特研究中心和设在华盛顿的尼克松和平和自由研究中心等。
    美国的思想库一般都标榜为非盈利、无党派和独立的研究机构，属非政府组织范畴。但实际上几乎没有一个是真正独立的研究机构。它们都与国会、白宫或政府各相关部门有着密切联系。
    二、美国思想库的运作机制
    (一)管理体制
    思想库规模一般不大，小而精，多数只有数十人，超过100人就算大型了，兰德公司可能是美国最大的思想库，约有1000人。研究员与辅助人员的配备有一定比例。如着名的大西洋理事会研究员14人，行政和辅助人员27人。辅助人员常常是年轻的实习人员，其中有不少是大学的硕士和博士研究生。一些重大研究课题往往由几个研究机构的相关专家共同承担。研究员的任用采取聘任制，签订定期的合同，不设终身研究员。
    (二)资金来源
    除个别思想库如美国和平研究所全部由国会出资外，大多数思想库的经费主要来自三个渠道：政府委托研究的合同收入、基金会和企业的捐款、出版书刊和召开学术会议收入。思想库可享受免缴所得税和财产税的优惠，公司或私人对非营利思想库的捐款也可从他们应纳税数额中扣除。一般来说，美国思想库的经费相当充足。兰德公司每年的预算在1.5亿美元左右。华盛顿的政策研究所总人数不到20人，每年预算开支也在100万到200万美元之间。
    (三)成果推销
    思想库用多种渠道推销它们的研究成果。第一是选择重大的、紧迫的政策性问题进行超前研究，及时发表专着或研究报告，以影响政府及其官员的政策选择。第二，出席国会听证会。传统基金会专门设有负责国会关系的部门，同议员们及其助手保持密切联系。有些影响大的思想库常常直接参与议案的起草工作。第三，出版定期刊物，主要用于学术交流。第四，为企业提供咨询，不仅可以借此渠道扩大自身社会影响，加强与企业界的联系，并可从企业那里获得充裕的经费资助。第五，通过媒体发表文章和谈话、开辟因特网站，影响公众舆论和政府决策，扩大自己的声誉。
    (四)广泛开展国际学术交流
    美国的思想库采取走出去和请进来的方式与国外研究机构广泛开展学术交流，不仅传播美国的立场观点，也是政府了解外国情况，获得相关情报的一个重要渠道。它们频繁组织各种国际学术讨论会，邀请外国专家学者与会发表自己的观点，提供论文。同时，它们的研究员也积极到国外参加学术会议，传播自己的研究成果和观点。一些有名的研究员也常常被政府邀请作为政府代表团成员或顾问参加政府间国际会议。此外，一些实力雄厚的思想库也设立访问学者基金邀请外国研究员(主要是年轻人)到美国进行学术研究，作为对外国学者施加影响的一种途径。
    美国思想库成功的一个最主要原因是它们与政府保持着十分密切的互动关系。政府从思想库那里获得新思想，思想库从政府那里获得最新信息乃至情报资料，使它们有可能研究国家最急需的课题，但政府从不给思想库设立任何研究框框和禁区，而是鼓励它们提出各种新思想、新理论和新观点。
    三、思想库在美国外交政策制定及推行中的五大作用
    (一)思想工厂
    思想库的首要任务就是要产生新思想，从战略到政策，从对世界形势的分析判断到对国别形势的评估和政策建议，从政治、军事到经济、社会和文化等各个领域提出新看法、新思路，对全球和国家面临的紧迫挑战提出客观的评估和对策建议，提供行动路线图。因此，美国又称思想库为思想工厂。
    思想库在一些历史关头为美国的外交政策注入新思想。如二战爆发后，外交关系理事 会开始了一个大规模的关于战争与和平的研究项目，探讨战后建立和平的理想基础。项 目参加者最后向国务院提出了682个备忘录，题目广泛，从如何占领德国到联合国的建 立都提出了一整套理论和政策建议。二战结束后，该思想库的杂志《外交》发表一篇署 名X、题为《苏联行为的根源》的文章，为美国尔后40年推行对苏遏制政策奠定了思想 基础，它的作者就是美国外交官乔治·凯南。1993年《外交》杂志又发表了哈佛大学政 治科学家萨缪尔·亨廷顿的《文明的冲突》一文，为后冷战时期美国外交政策的辩论做 出了创新贡献。2001年9月11日以来，战略与国际问题研究中心、传统基金会、布鲁金 斯学会等单位的研究都对美国政府制定应对国内外恐怖威胁的战略和策略以及建立相应 的组织机构做出了贡献。
    思想库往往抓住总统选举与交接的过渡期及时为竞选或当选新总统提出新的外交思想和外交政策议程。一个突出的例子是，1980年大选后，里根政府采纳了传统基金会发表的报告《变革的使命》作为它的政策蓝本。1992年国际经济研究所和卡内基国际和平研究所提出的一份报告，建议设立“经济安全委员会”。克林顿政府上台立即采纳了这项建议，设立了国家经济安全委员会。
    1996～1998年是中美关系处于低谷时期。外交关系理事会在1996年4月提出的一份题为《再造平衡——美国与亚洲的关系》的报告中为改善中美关系提出了五点政策建议，即恢复中美两国首脑会晤、定期召开双方内阁级会谈和工作会议、开展美中双方议员之间的交流、加深美中商界、学术界和人道主义团体的非官方接触以及在中国台湾问题上不能再允许由被雇用的游说团体来左右，同时明确告诫台湾若由于它挑衅而招致大陆动武不要指望美国帮助，也告诫中国大陆若对台使用武力美国必然干预。这五点建议很快被克林顿政府全部接受。克林顿总统和国务卿克里斯托夫随后在5月16日和17日分别发表了表达改善美中关系意愿的公开讲话，就是这份报告产生的直接效果。
    2002年1月29日布什发表的《国情咨文》中首次提出“邪恶轴心”说。次日，美国“战略与国际问题研究中心”就公布了一份题为《“邪恶轴心”：北朝鲜、伊朗和伊拉克武 器扩散情况》的研究报告。2003年3月伊拉克战争还在进行之中，兰德公司就公布了一 个题为《美国在国家建设中的作用：从德国到伊拉克》的报告，为战后美国如何改造和 重建伊拉克提出了一整套政策建议。
    上述例子表明，思想库的价值和作用就在于思想创新与政策创新，而不是重复或解释政府已经制定并在执行中的政策，也不是为政府既定政策的推行出谋划策。这些思想库产生的新思想常常能改变政府决策者们的思维和应对世界的方式，改变美国国家利益的概念，影响国家战略和决策的优先次序。
    (二)储备和培养人才
    美国的思想库除了给政府高级官员提供新思想外，还提供大量专家出任新一届政府和国会服务的高级官员。这个功能在美国的政治体制中是十分关键的。在其他国家，新一届政府往往继续依靠大量专职公务员。在美国则不同，“一朝天子一朝臣”，每一届新政府上台，就要换掉数以百计的中高级部门官员，而思想库往往就能帮助总统和内阁各个部填补这些空缺。1976年吉米·卡特当选总统后，从布鲁金斯学会和外交关系理事会征用了大批人员。四年后，里根总统当选后则转而启用另外一些思想库物色人才。他在两届总统任期内，从传统基金会、胡佛研究所和美国企业研究所聘用了150名专家。
    本届布什政府亦按照同样的模式为外交政策部门聘用了许多高层官员。在国务院具有思想库工作经历的高级官员中，负责全球事务的副国务卿葆拉·多勃里扬斯基(Paula Dobriansky)，是外交关系理事会副会长兼华盛顿分部主任；负责军控与国际安全的副 国务卿约翰·博尔顿是美国企业研究所前副所长；负责东亚与太平洋事务的助理国务卿 詹姆斯·凯利是战略与国际问题研究中心太平洋论坛主任；刚被任命负责国际事务的助 理国务卿金·霍姆斯，是传统基金会副会长。在五角大楼担任国际安全事务助理部长的 彼特·罗德曼，亦曾是尼克松中心国家安全项目主任。
    思想库还为离任的政府官员提供工作位置，成为为国家储备人才的场所。这些离任政 府官员在研究机构中可以利用他们在政府服务的经验深入观察内情，继续参与当前的外 交政策辩论，构成一个非正式的外交事务影子集团。这种“旋转门式”的体制是美国独 有的，也是美国力量的源泉之一。
    在其他大多数国家里，职业政府官员与外界的分析员是严格分开的。在美国则不同。前任国务卿马德琳·奥尔布赖特曾任国家政策研究中心主任。她的副手斯特罗伯·塔尔博特副国务卿离任后，现在担任布鲁金斯学会会长。刚刚卸去国务院政策研究室主任职位的理查德·哈斯，曾经是布鲁金斯学会前任副会长兼外交政策研究室主任。在过去25年内，他曾服务于国家安全委员会、国防部、国务院和国会，也在布鲁金斯学会、国际战略研究所、外交关系理事会和卡内基和平研究所等思想库工作过，现在又回到外交关系理事会担任会长职务。
    (三)为政府提供与公众交流思想的平台
    思想库通过举行研讨会为政策制定者提供与公众交流思想的平台。一般重要的研讨会都邀请政府高官参加，并在会上发表主旨演说，与公众共同探讨政府对某个国际问题的政策选择方案，既宣传政府的政策，又听取公众的批评意见和建议。在美国，如果一项重大的外交政策计划在外交政策阶层得不到广泛的批评性的支持，那是不可能持久的。这已成为一条法则。在所有的思想库中，这方面做得最出色的是外交关系理事会。它每年要在纽约、华盛顿和其他大城市组织数百次研讨会。对于美国官员，这些主要思想库的活动，既可提供非党派的新主张，又可解释现政府的政策和释放试探气球等。他们也 经常邀请外国来访的着名人士向思想库听众做讲演，既使思想库的研究人员有机会直接 听到外国领导人的思想和观点，又为这些外国领导人提供接触最有影响的美国外交政策 研究机构和宣传自己国家政策的机会。
    (四)传播国际知识
    思想库还担负着传播国际知识，让美国公民了解世界形势和国家外交政策的任务。随着全球化进程的加快，这项任务显得比过去任何时候更加重要。不管是确保农产品出口的国外市场，还是追踪传染病的蔓延，不管是保护美国的软件在国外免遭盗版，还是确保美国海外旅游者的安全，或者保卫美国港口避免恐怖主义分子渗透，都使得美国公众 与外交政策的关系与日俱增。散布在美国全国各地的80个世界事务理事会(World Affairs Council)为千百万成年人和中学生参与讨论国际形势提供了有价值的论坛。那 些正式的思想库与美国公民的交往也越来越多。1999年，阿斯彭研究所开展了一个名为 “全球相互依存关系计划”的活动，计划在十年内更好地向美国公众提供国际信息，更 有效地动员公民支持美国的国际参与。
    (五)政府第二管道的作用
    思想库还通过开展与外国官方人士和学术界对敏感问题的对话以及为冲突双方提供第三方调解而起到执行更加积极的外交政策作用。美国和平研究所作为国会的一部分，长期来一直发挥着这方面的作用，参与“第二轨道”谈判以及训练美国官员如何调解那些长期的纠纷。其他一些更传统的思想库也将它们的任务扩大到参与预防性外交、冲突管理和解决冲突的活动中。卡内基和平研究所从20世纪80年代中期开始在华盛顿主办了一系列会议，把南非的政治家、宗教界人士、商人、劳工代表、学者和流亡在外者等运动人士以及美国国会议员和政府行政部门官员集合在一起进行讨论。这些活动延续了8年之久，在南非过渡时期帮助促成了关于南非未来前途的第一次对话和相互了解。同样，战略与国际问题研究中心发起了促进前南斯拉夫各民族关系、弥合以色列宗教界与非宗 教界分歧、推动希腊与土耳其对话等亚非纵横京22～25，31D7国际政治钱文荣20042004新世纪开始后，为了加速“普通国家化”进程，日本外交在理念和对策选择上都表现出了新的特点。在日美同盟、联合国外交和经济外交上，日本都把体现国家利益放到了重要位置上。客观分析这些新趋向，在确立对日外交方针上是必要的。本文发稿时间为2004年6月15日，故此，保留有关2004年6月30日的提法。——本刊编辑部沈Niall Ferguson钱文荣，新华社世界问题研究中心研究员 作者：亚非纵横京22～25，31D7国际政治钱文荣20042004新世纪开始后，为了加速“普通国家化”进程，日本外交在理念和对策选择上都表现出了新的特点。在日美同盟、联合国外交和经济外交上，日本都把体现国家利益放到了重要位置上。客观分析这些新趋向，在确立对日外交方针上是必要的。本文发稿时间为2004年6月15日，故此，保留有关2004年6月30日的提法。——本刊编辑部

网载 2013-09-10 21:20:53

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