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　　大都市区，一般由一到两个中心城市和周围数个甚至数十个城市及其郊区组成。自1940年美国大都市区人口接近全国总人口的一半以来，大都市区就在美国社会经济生活中占据主导地位。到目前为止，美国已有268个大都市区，其人口占全国总人口的80%。所以，当代美国的所谓城市问题，主要在大都市区范围内，宜定义为大都市区问题（注：关于大都市区化的详细情况，参见王旭：《大都市区化——本世纪美国城市发展的主导趋势》，《美国研究》1998年第4期；王旭：《美国城市史》（下篇：大都市区化部分），中国社会科学出版社2000年7月版；孙群郎：《美国大都市区生态组织结构的形成及其成因》，《世界历史》2000年第2期；梁茂信：《战后美国城市贫困人口的特征分析》，《东北师范大学学报》2000年第1期。）。
　　美国的大都市区化过程，具有明显的多中心化和分散化趋势，这主要表现为随着制造业和人口不断外迁，居住区出现分化，以中产阶级白人居民为主的郊区和以黑人及其他少数民族或下层居民为主的中心城市成为迥然有别的“两个世界”，中心城市地位相对下降，成为社会问题的中心。其矛盾与问题不断积聚，终于在20世纪60年代和90年代先后爆发了两次遍及全国的城市危机。这些社会问题的产生，与美国联邦政府的城市政策有密切关系。这一结论，建立在本文下列分析基础之上。
　　一、大都市区化产生的新问题
　　一般而言，大都市区化是经济发达国家中较普遍的现象，但在美国，大都市区的扩展更多地表现为居住区的拉动，而其他国家是以工业外迁为先导。这样，大都市区人口和经济的空间分布便有了很大的不同，中心城市在大都市区中的主导地位大打折扣，传统上那种向心性的单一中心城市格局演化为离心性多中心的大都市区格局。在整个大都市区范围内，中心城市地位受到周边城镇和郊区的挑战。在政治方面：中上层社会人口和企业的郊区化直接促成了政治重心的转移。在经济方面：中心城市经济结构发生变化，进而对劳动力有新的要求，与当地现有的劳动力的谋职技能和要求相去甚远，就业市场上供需矛盾突出，结果造成奇怪的现象：大量郊区居民到市区通勤，而市区居民却就业不足。这就加剧了市区居民的贫困问题。在社会方面，蜗居在市中心区的黑人和拉美裔等与美国白人的主流生活相脱节，进而产生一系列新的不易化解的问题。一般认为，民族和种族矛盾冲突有三大根源：居住区隔离、就业隔离、教育隔离。其中，后两种现象的存在，导源于前一种隔离，由此产生恶性循环，黑人及少数民族问题便陷入难以破解的怪圈之中。而居住区隔离，恰恰是美国大都市区化的主要后果之一。
　　中心城市承受开支增加和税收减少的两面夹攻，财政状况拮据，难以解决贫苦人口的社会需求，更使这些问题雪上加霜。市中心区居民收入低，纳税能力差，税收基础薄弱，却要承受很多额外负担，如公共教育、公共健康、社会福利等支出都高于郊区。1970年，全国12个最大的城市拥有全国12%的人口，却负担着全国医疗和社会福利开支的40%（注：肯尼思·杰克逊：《马唐草边疆：美国郊区化》(Kenneth Jackson,The Crabgrass Frontier:the Suburbanization of the United States)，纽约1985年版，第22页。）。市中心区还要面对郊区所没有的基础设施老化等问题。这样，在开支增加和税收减少的两面夹攻之下，有些中心城市不得不征收较高的税率，以应付这些开销，这无疑更加重了那里居民的负担。就大都市区贫困人口的分布而言，一般说来，城市越大，其中心城市与郊区的贫富差距就越大。
　　美国大都市区扩展的特点是横向蔓延，不易控制，这也给市政体制和管理带来新的问题。大都市区囊括数个城市，往往跨越州界，超出了州行政管辖范围。较大的大都市区内往往有上百个政府单位。1954年时，在圣路易斯大都市区有402个市政府（美国城市建制最低标准为2500人口），大费城有702个，大芝加哥有960个，纽约高达1467个。有的学者形象地指出：纽约地区政府是世界上最大的非自然奇观之一，它可能比迄今人类所发明的任何一种政府都远为复杂（注：肯尼思·福克斯：《大都市区美国：1940-1980年间美国城市生活和城市政策》(Kenneth Fox,Metropolitan America:Urban Life and Urban Policy in the United States,1940-1980)，麦克米兰出版公司1985年版，第89页。）。尽管美国人口统计署早在20世纪初就提出大都市区概念，但仅限于统计分析相关问题而已，无法统筹规范大都市区的行政管理。近几十年来，学术界和社会各界对如何组建大都市区政府的探讨和专题研究几乎不计其数，但到目前为止，能够付诸实施的，仅有一些自愿合作计划以及地区性交通规划。组建大都市区政府的主要阻力来自郊区，它们力图保持自身的“纯洁”，保住既得利益，不愿分担中心城市的负担。
　　种族问题、贫困问题、市政管理混乱等等困扰城市的基本问题恰恰都集中在中心城市，向郊区逃遁便成了一些富有的居民的自然选择，郊区化现象由此大行其道，这是两个“世界”形成的前提条件。在这种挑战面前，受各种利益集团和群体制约的美国联邦政府，仍在自由放任和干预之间不断摇摆，大都市区政策难于周全，从而直接或间接地加速了这一局面的形成。
　　二、从“新政”到“城市更新”运动：两个“世界”局面的形成
　　19世纪末以前，美国联邦政府奉行自由放任政策，对城市事务疏于问津，及至20世纪30年代方出现大的变化。作为美国历史一大转折点的“新政”既是联邦政府大规模干预经济的开始，也是干预城市的开始。但此时的城市，已不是传统意义上的城市，而是大都市区的天下了。在充满变数的大都市区化社会，联邦政府所迈出的并非深思熟虑的第一步，难免会利弊参半。
　　罗斯福总统实行“新政”，对城市事务进行干预，虽属万不得已，是以摆脱危机为出发点的，带有一定的功利性质，但其切入点还是较明智的，即从解决城市下层居民住房入手。如此一来，既可解决居住的难题，又可解决就业，是化解城市社会矛盾的一举两得的良策。除了大量的涉及城市的以工代赈大型社会工程外，“新政”还推出两项直接影响城市生活的重大举措：其一，拟定“绿带建镇计划”，在郊区选择廉价的土地，建造新的社区，将市区里贫民窟中的居民迁居于此，再将腾空的贫民窟拆掉，改建为公园。其二，创建了两个新的政府机构：房主贷款公司和联邦住房管理署。房主贷款公司主要目的是保障城市居民可得到合理的住房贷款，以消除大萧条期间很多住户因付不起分期付款而被取消住房抵押权的现象；联邦住房管理署则是联邦政府干预乃至管理城市住房的常设机构。
　　新政期间的这些做法，固然有助于缓解住房紧张问题，但从长远看，无形中加速了居住区分离趋势，同时也是对已成一定规模的居住区分离现象的肯定。“绿带建镇计划”所建造的城镇，造价很高，成了富人住户的专利，一般住户可望而不可及。至于房主贷款公司，则起了很不光彩的作用。房主贷款公司把中心城市内住宅区进行分级，以便于确定是否提供抵押贷款担保。即根据居住区的安全程度分为ABCD四级，在相应的居住安全地图上分别标以绿色、蓝色、黄色、红色。若被划为红色的D级，表明为危险系数高、不适宜居住的地区，当然主要是黑人区。该公司对D类地区的旧住房和家庭不予提供抵押贷款担保。联邦政府一旦确定哪里为红线区，私人银行也会相应地迅速调整他们的贷款政策。即使有稳定经济收入来源的兰领工人居住的社区也难以得到贷款来修缮原有住房，因而迅速破败。这种分类在客观上成为人口向郊区迁移的参照和诱因，富有的白人在购房或搬迁时，自然首选A区，其次是B区，这两类住宅区，多半位于郊区。当时一位地产商在报上这样提到：“某街区之所以变为黑人聚居区主要原因在于白人买主。他们不愿意买种族混合区3英里范围之内的住房。”（注：卡尔·艾博特：《现代美国城市：1920年至今》(Carl Abbott,Urban America:1920 to the Present)，伊利诺伊哈兰·戴维森出版公司1987年版，第73页。）联邦住房管理署则通过对住房管理和降低贷款利率等措施，进一步强化了住房上的种族和阶级界限，使郊区更带有中产阶级和白人的色彩，市区更加破败，被人所遗忘。美国着名城市史学者杰克逊对此曾有详细的研究，他认为，“房主贷款公司和联邦住房管理署更像为郊区、而非市区服务的机构”（注：肯尼思·杰克逊：《马唐草边疆》，第215页。）。
　　这样做的结果是可以想见的。本来在“新政”前，美国城市中居住区还是混杂的，黑人住户星星点点地散布在白人居住区中间。但在“新政”后，居住区分离现象开始明朗，黑人和少数民族聚居区开始形成。联邦政府实质上促成了“新型的法定的隔离”（注：阿诺德·赫希和雷蒙德·莫尔合编：《20世纪美国城市政策》(Arnold R.Hirsch & Raymond A.Mohl,eds.,Urban Policy in Twentieth-Century America)，拉特格斯大学出版社1994年版，第85页。）。
　　开始于1949年的所谓“城市更新”运动(Urban Renewal)，是继“新政”之后联邦政府试图参与城市事务的另一重要步骤（注：详见李艳玲：《美国城市更新运动与内城改造》，东北师范大学博士学位论文，2000年6月。）。但令人遗憾的是，“城市更新”运动，较之“新政”更进一步强化了居住区隔离的趋势。
　　“城市更新”运动是由联邦政府发起的一场自上而下的解决城市下层住房问题、进而治理中心城市的运动。社会各界曾对其寄予厚望，在运动兴起的初期市区状况确实有所改善。可是随着运动的展开和深入，联邦政府逐渐无力左右运动发展的方向。更新运动的资金主要出自联邦政府，但具体实施是地方政府和当地房地产商，他们有其小算盘，对下层住户的关心远远比不上对投资回报的关心。在他们看来，市中心区的黑人住户动迁之后，正好可以用于商业开发，一本万利。所以，“城市更新”运动反倒成了他们赚钱的天赐良机。为争取地方政府和房地产开发商的配合，联邦政府往往迁就他们的要求，而将下层居民的迫切需要置于次要地位。这样，城市更新的重心就出现了由改造贫民窟向市中心区的商业性开发的转移。这样一来的结果是：
　　其一，黑人和少数民族问题搬家：在更新运动实施过程中，有关部门对拆除旧房以便腾出土地的热情远高于建造新的住房的热情，所拆毁的住房远远多于建造的公共住房，腾出的土地往往挪作他用。开发商为了节省单位成本，所建造的住宅楼多为10到12层。如芝加哥的赫伯特·泰勒住宅区，甚至达16层。这实际上是把穷人一古脑地都塞到竖向发展的仓库式住房里，被隔离在空中，孤立起来，不久就成为新的黑人聚居区。黑人和其他少数民族住户由拆迁的住房搬到新的住房，居住密度往往翻了两三番。经搬迁后，他们的状况和地位没有丝毫改善，反而固化了居住区分离的模式，走上一条不归路。从此，他们蜗居在市中心区，与美国白人的主流生活相脱节。城市下层居民的住房问题并未得到解决——城市更新的初衷被扭曲了。
　　50年代大规模展开的建造州际高速公路系统与“城市更新”运动一样也产生了矛盾的后果。为了给高速公路让路，黑人和少数民族社区往往被连根拔起，置换到其他地区。具有讽刺意味的是，高速公路完善后，通勤工作更加便利，使得郊区化如虎添翼，离心化进一步加强。结果，高速公路铺设给中心城市居民带来的后果是灾难性的，等于是一把双刃剑，便利了白人中产阶级住户在郊区的生活，同时又扩大了下层居民与美国社会之间的鸿沟。
　　其二，中产阶级白人向郊区大逃逸：中心城市改造和郊区建造新房，为中产阶级白人迁往郊区提供了契机。在城市更新运动实施的20余年时间里，即从1950到1970年，美国大都市区内郊区居民人口由3510万增加到7560万，占美国全国总人口的比例由23.3%猛增到37.2%（注：1950、1960、1970年美国历史统计，转引自肯尼迪·福克斯：《大都市区美国》，第51页。）。如果没有“城市更新”运动，白人中产阶级住户未必会这样大规模地向郊区迁移，这是联邦政府所始料不及的。中产阶级白人向郊区大逃逸，虽暂时缓解了种族矛盾和冲突，但却使城市中的种族关系更难解决，更加复杂。从此，两个世界的局面开始固定化。这也为后来再次出现城市危机埋下了伏笔。
　　本来，20世纪50年代是美国经历了战后繁荣之后进入平稳发展阶段，是美国学术界津津乐道的“丰裕的社会”。但所谓丰裕的背后潜伏着危机，美国城市中的贫困问题并未消失，而且逐渐凸显出来，并成为中心城市的特有现象。1962年，社会活动家迈克尔·哈林顿撰写的《另一个美国》成为该年的畅销书。书中写道，“城市的发展使数以百万计的美国人摆脱贫穷，生活在郊区，这很容易使人误以为这就是我们的生活，这就是丰裕的社会”。但实际上美国这个丰裕的社会竟还有四五千万穷人组成的另一个不易引人注意的“不发达国家”，他们被排除在战后繁荣之外，生活在“历史与社会进步之外”（注：迈克尔·哈林顿：《另一个美国》(Michael Harrington,Another America)，纽约1962年版，第34页。）。后来，1967年7月纽瓦克骚乱后，约翰逊总统任命一个高级委员会调查骚乱原因。该委员会在大量调查与论证的基础上，向总统提出一个清晰的结论：“我们的国家正在走向两个社会，一个是黑人的社会，另一个是白人的，两个社会‘分离而且不平等’。”（注：肯尼迪·福克斯：《大都市区美国》，第3页。）在这个意义上讲，城市更新运动适得其反。
　　三、60年代改革高潮与第一次城市危机
　　罗斯福“新政”积极介入城市事务，其城市政策是积极的。战后的杜鲁门政府和艾森豪威尔的共和党政府曾受当时国内保守思潮的影响，略有倒退，但幅度不大，其间，还开始了“城市更新”运动，联邦政府没有偏离参与城市事务这一总的趋势。1960年肯尼迪当选总统后，开始其雄心勃勃的社会改革纲领，接任的约翰逊总统进一步发挥他的主张，并在“向贫困开战”政纲中大力推动罗斯福“新政”以来的社会改革实验，出现资产阶级自由主义改革的高潮。
　　遗憾的是，也正是在联邦政府比以往任何时候都付出更多精力和资金的时候，城市危机出现了。60年代中期，美国城市中出现了一系列种族骚乱。其中1965年洛杉矶的瓦茨骚乱是一个高峰。瓦茨骚乱是一贯被忽视的黑人民众的集体抗议，他们试图以此方式引起社会对黑人聚居区问题的注意。翌年美国经历了一个“漫长的酷署”，种族骚乱此伏彼起，布鲁克林、哈莱姆和罗彻斯特等黑人集中的城市或市区均未能幸免。到1967年种族骚乱又在南部重演，之后又随着天气转暖向北部蔓延。1968年4月着名黑人运动领袖马丁·路德·金被刺后再度引发一连串的骚乱，波及上百个城市，瓦茨、纽瓦克和底特律的骚乱“几近于革命”（注：肯尼迪·福克斯：《大都市区美国》，第2页。）。这反过来又引起白人的不安乃至强烈反弹。带有浓厚种族歧视色彩的“强烈反应”(backlash)和“法律与秩序”运动竟一度吸引了很多白人青年参与，形成白人和黑人之间的集体对立。在大都市区边缘地带的白人居民，尽管远离动荡不安的中心区，但也购置了枪支，以防不测。
　　总之，60年代是一个动荡的年代，动荡的漩涡是城市，更确切地说是在中心城市。中心城市问题成为新闻媒体关注的中心，有关报道几乎连篇累牍：“动荡的城市”、“美国的战场”、“贫民窟：我们城市心脏上的恶性肿瘤”、“城市危机”等标题触目皆是，有的甚至称“贫民窟年代”正在到来。
　　从表面看，这很令人费解，但事实上，城市危机的种子早在60年代以前就已埋下了，积重难返，改革的速度跟不上矛盾激化、问题恶化的速度，肯尼迪和约翰逊所实施的政策已经迟了一步，充其量是亡羊补牢。在这样一个大背景之下，他们实施改革难度之大可想而知。
　　所以，这一时期联邦政府的政策确实是勉为其难。肯尼迪总统在竞选时曾信誓旦旦地要在所有的联邦政府所从事的住房项目中消除种族歧视，但他上任两年后才勉强通过一个禁止在住房上实行种族歧视的行政命令，应用范围仅局限于新建住房。直到1968年公平住房法才进一步明确规定在所有住房禁止种族歧视。到1964-1966年期间约翰逊总统实施“伟大的社会”施政纲领，城市改革达到高潮。1965年，还组建了新的内阁级的住房与城市发展部，以强化城市改革。约翰逊执政期间首创的城市政策很多，城市问题一度成为全社会关注的焦点。然而，“伟大的社会”政纲的摊子铺得太大了，某些计划如“示范城市计划”(Model Cities Program)的目标过高，措施庞杂，没有足够的资金支持很难实施。地方政府的政策纠葛、官僚机构对改革的抵制、缺少默契与配合等都限制了“伟大的社会”纲领的实施。联邦住房署对为低收入者建造的住房项目管理不善，城市房地产开发商和投机商往往从中作祟。社区行动计划没有拟定相关的配套措施，也很易造成社区管理人员和城市官员的龃龉。
　　约翰逊政府在住房方面为防止种族歧视所做的规定，对已持续多年的居住区隔离现象很难起实质性的作用，除了上面提到的原因外，还在于：第一，这类法律难以实施，因为没有一个集中化的权威机构具体负责实施。如教育和就业方面，都有相关机构负责，如教育方面的校董事会，企业方面的经理等。住房方面拥有最终决定权的主体很多，除购房人外，还有不动产代理商、借贷部门、房地产开发商等。第二，以往的城市政策已使种族分离“制度化”，黑人聚居区既然已形成，便不易改造，积重难返。毫无疑问，仅仅靠几个民权法案很难根除种族歧视的痼疾。一个始料不及的结果是，民权法案的通过竟使中心城市内学校的白人学生数量剧减，加速了白人居民迁往郊区。白人放弃中心城市，客观上缓解了黑人住房的紧张状况，住房价格下降，黑人住房质量也有很大改善。在这种意义上，第一次城市危机是以白人的逃逸而得以缓解和结束的。
　　四、60年代中期以后趋于保守的联邦政策与第二次城市危机
　　从1968年理查德·尼克松任期直至90年代乔治·布什任期，美国联邦政府在城市政策上趋于保守。尽管他们也意识到制定全国性城市政策的必要性，但他们或以两元联邦体制为遁词，将责任推给地方政府；或仅采取应急性措施，修修补补；或将城市问题推给市场经济自发调节，一直未形成有效而连续性的城市政策。
　　尼克松是以保守的主张当选总统的，他和他的继任者福特对庞杂而又开销巨大的“伟大的社会”项目不以为然。客观上，美国在越南的军事卷入升级，国内反战运动蜂起等等，都不可避免地冲击城市问题及城市改革，使其退居次要地位。到70年代初，尽管还有很多问题尚未解决或尚未触及，尼克松政府就急急忙忙地宣称城市危机已经结束，“城市更新”运动结束，“示范城市计划”项目及“伟大的社会”的其他项目也都被尼克松弃之如敝履。
　　当然，尼克松对城市问题也不能全盘推却，他另有一套对策。这集中体现在他的“新联邦主义”施政纲领。这一纲领内容很多，但其基点是1969年由尼克松正式提出、最终为国会于1972年采纳的“税收分享”原则。这个新办法试图把新政以来联邦政府对各州和地方政府的主要拨款方式——分类拨款逐步改变为整笔限额拨款，以减少联邦政府对州和地方政府过多干预。采纳“税收分享”之后，地方政府就会恢复它们本应享有的决策权，发挥其积极性，同时，一些耗资较大的项目干脆被移交给州和地方政府。联邦政府的开支也可以大幅度削减。新的办法实行社区发展一揽子拨款，其数额根据社区人口规模、贫苦程度、住房需要等有针对性地分发。尼克松还进行了基本社会福利改革，如1974年国会通过的《住房与社区发展法》，提供新的一揽子拨款，用于基础设施建设和社区发展及穷人房租补助等。尼克松政府首创的还有以联邦政府名义提供的贷款抵押担保，以便于私人开发商开辟新城镇。总之，尼克松反对约翰逊政府过于宽松的城市政策，使联邦政府从城市事务中解脱出来，同时又为地方政府提供新的有一定自主权的拨款、并刺激私人住房市场和开发活动。但是，说到底，“新联邦主义”在城市政策方面，还是退了一步。它实际上是以两元联邦体制为遁词，转嫁包袱，推脱责任。
　　我们不能否认，从技术层面讲，“新联邦主义”政策对治理城市问题有一定作用，但同时仍无助于改变两个世界的现象。如“税收分享”实际上就是联邦政府变相地纵容了郊区的扩展。实行这个办法，地方政府所得到的份额实际上很少，而且多半被郊区夺了先筹。结果，郊区建造了大量新的城镇，但中心城市的衰退局面依旧。而且，中心城市开支庞大，新的联邦拨款杯水车薪。20世纪70年代中心城市除社会问题之外，又都面临日益加深的财政危机。这种两难处境在1975年纽约的财政危机中反映得最鲜明。像其他城市一样，纽约市政府的很多市政工程靠贷款，在税收不足时也发放公债券等。不幸的是，往往年度岁收抵不上所借贷的款额，结果不得不举借新债，寅支卯粮，形成恶性循环，积累下巨额财政赤字。到1975年，银行家和贷款商们发现纽约市的财政赤字已高达26亿美元，便拒绝再放债给纽约，由此引发纽约市财政危机。纽约市政府不得不大量削减公立教育开支、公立大学系统开支及图书馆、公园、治安消防、公共卫生等几乎所有城市负责的社会服务的开支，并由州政府出面组成一个应急委员会处理城市财政问题，最后终于说服联邦政府每年贷款23亿美元给纽约市，连续实行3年，贷款期结束后再于1978年由联邦政府担保发行新的城市债券。联邦政府在大都市区问题上的暧昧态度，使得城市政府人心涣散。市政厅弥漫着失望情绪。1969年尼克松总统召集10位知名市长到白宫商讨拟定一个全国性的城市政策。邀请发出之时，这些市长中竟有一半已决定不再竞选连任市长了，令尼克松总统十分尴尬。
　　1976年吉米·卡特上任之初也不得不将主要注意力放在城市问题上。他的顾问班子“80年代全国议程委员会”专设大都市组研究如何应对城市问题。该委员会提出了一个“全国城市报告”。据该报告称，“城市更新”运动尽管有些成就，但过于理想化。美国处于一个从工业化社会向科技和服务业为主的经济转化过程中，大规模的人口重新分布不可避免，中心城市的衰退也是势之必然，“阳光带”和郊区的兴盛才是美国活力的显现。该报告的结论是：“这种双向的人口和经济的变迁并非坏事”，城市政策当然不能与自由市场经济所产生的这种趋势相抗衡（注：80年代全国议程委员会编：《80年代美国城市：现状分析与前景》(President's Commission for a National Agenda for the Eighties,Urban America in the Eighties:Perspectives and Prospects)，华盛顿特区美国政府出版署1980年版。）。这个议程委员会主张，与其支持城市下层留在原地生活的政策，不如任由他们搬到兴盛的郊区或“阳光带”，那里工作机会很多。所以，卡特政府城市政策的基调是让市场经济进行自发调节。这种政策对郊区化已不仅仅是纵容，而是推波助澜。
　　联邦政府对城市问题可以超脱，可以退缩，但地方政府是无路可退的。不过地方政府（主要是城市政府）多半受税收能力的局限，作用有限，在这种情况下，州政府的作用就显得突出了。马萨诸塞州在治理城市问题方面是很有作为的。马萨诸塞州州长迈克尔·杜卡基斯在1975-1978年第一任州长期间，实行了一个涉及全州所有城市的庞大的城市政策，其主要目的之一是振兴该州萧条的中心城市经济。1977年他用州长行政命令要求凡是新的州政府机构都要建在各市的市中心区，而不是郊区。州政府还利用各种手段刺激私人企业在市中心区的投资，而郊区的住宅和商用设施建设都被严加控制。州政府的几个相关部门的负责人形成“发展内阁”，每周都要开碰头会，协调有关城市公共交通、住房、就业、邻里发展等问题的处理。杜卡基斯本人频繁过问城市问题，与市长们接触，在全国城市协会和全国州长的每次集会上都大力宣传他的“马萨诸塞模式”。他主张，各州政府需要联合起来在推动产生一个全国性城市政策方面成为“全面性伙伴”。这是名噪一时的“马萨诸塞奇迹”主要成因之一。
　　可惜，这只是个别现象。进入20世纪80年代，美国社会思潮更趋保守，在这种大气候下，以保守着称的罗纳德·里根入主白宫后可以无所顾忌，索性甩掉城市这个包袱。80年代自由市场理念为联邦政府规避城市问题提供了遁词或曰理论依据：大城市和那里的低收入居民在社会上和经济上都应该更加自强自立。他在1982年的《全国城市政策报告》中宣称，要使政府行为适应市场走向，相应地，城市事务也应彻底由市场力量调节（注：美国住房与城市发展部：《1982年总统城市政策年度报告》(U.S.Department of Housing and Urban Development,The President's National Urban Policy Report,1982)，华盛顿特区美国政府出版署1982年版。）。结果，联邦政府对城市事务的参与不仅不能与“新政”和“伟大的社会”时期相比，甚至比卡特政府也远远倒退了一大步，很多项目都被砍掉，完整保存下来的唯有社会保障这个神圣的项目。就经费而言，里根政府把1981年以来联邦拨给城市的经费削减了200亿美元。里根曾在竞选期间向那些处于经济收入底层的人允诺一个“社会安全网”，但随着联邦政府开支的大量削减，此允诺成为空谈。1981年联邦政府对富人的大量减税进一步扩大了贫富之间收入的鸿沟。减税，加上庞大的国防军事开支造成了史无前例的巨额财政预算赤字，自由市场经济大行其道。“在此过程中，私人经济支配城市发展的程度达到了19世纪城市发展最高峰时期以来所不可比拟的程度”（注：罗伯特·伍德：《不期而至：古生代城市事务的教训》(Robert Wood,"Present Before the Creation:Lessons from the Paleozoic Age of Urban Affairs")，《城市事务杂志》(Journal of Urban Affairs)1991年第1期。）。布什执政期间忠实执行里根的既定政策，他和国会一道，千方百计减少联邦开支，大城市的预算被不断削减，对社会服务和公共工程的开支削减最多。
　　总之，20世纪60年代中期以来，全国城市政策的重心有了极大的转移。在尼克松的“新联邦主义”和后来里根的政策下，耗资较大的社会项目或者被削减，或者被转嫁给州和地方政府，而私人企业又开始在市中心区和外城的投资方面大行其道。里根政府更是大砍联邦政府开支。毫不奇怪，这些政策将城市推向破败和绝望，促成第二次城市危机。尽管80年代的城市政策使市中心区建造了大量闲置的办公建筑和会议中心等，形成了中心城市商业区的繁荣，却忽视建造数以百万计的低收入居民亟需的象样住房，“罗纳德·里根和乔治·布什的城市政策造成了这种令人沮丧和诅咒的结果”（注：约翰·赫伯特：《城市办公室增多了，住房减少了》(John Herbert,"Cities Attract More Office,Less Housing")，《纽约时代周刊》(New York Times Weekly)1985年10月12日。）。
　　1990年，全国城市协会主席约翰·雅各布主张，应制定一个《城市马歇尔计划》，建立一个“城市投资银行”，专门负责筹集更新城市的资金，使人们摆脱贫穷。随着1990-1992年的经济萧条不断加深，市长、新闻记者、各相关利益集团都起来呼吁出台一个全国性的城市政策，重建国家，解救城市。1991年在美国市长年会上大城市市长们的聚会场面，显得格外阴郁消沉。因为美国城市面临着太多的问题：犯罪、暴力、吸毒、失业、贫困、无家可归现象和城市基础设施老化等已困扰美国大城市多年，未见有缓解的迹象。这些问题在里根执政年代由于联邦开支剧减变得雪上加霜。城市经济重心已转向郊区，市中心区成为贫苦的象征：失业、就业不足、贫穷等如幽灵一般伴随着无力外迁的黑人、西裔居民和新移民。虽然用于社会服务的开支不断上升，但城市税收基础已很薄弱。结果，某些较小的城市如康涅狄格州的布里奇波特、马萨诸塞州的切尔希等已经破产，较大的城市如纽约、费城等也一直在拮据的经费和众多棘手的社会问题的两面夹攻中苦苦挣扎。一个非政府的城市委员会在其调查报告中把失业、贫穷、社会无序、种族隔离、家庭破裂、住房和学校破旧、犯罪增加等等社会问题描述为“沉默的骚乱”，这种骚乱并非像20年前发生的种族骚乱那样显眼，或容易被外来人察觉，但它们对社会的破坏性更强（注：弗雷德·哈里斯与罗杰·威尔金斯合编：《沉默的骚乱：美国的种族与贫穷》(Fred R.Harris & Roger Wilkins,eds.,Quite Riots:Race and Poverty in the United States)，纽约1988年版，第184页。）。城市危机又回来了，不是危言耸听。这个报告主张采取新的全国性城市政策，复兴内城的学校，促进就业培训，改革福利制度，提供普遍的健康保险，扩展住房项目，重建城市基础设施。全国城市协会认为，日益增长的开销和捉襟见肘的岁入，最终将迫使很多其他城市进入财政的“死亡循环”（注：萨姆·罗伯特：《远不止是另一次财政危机》(Sam Roberts,"More Than Just Another Fiscal Crisis")，《纽约时代周刊》1991年11月17日。）。很多学者惊呼，随着城市进入90年代，一个新的、更严重、影响范围更广的城市危机已经产生，即第二次城市危机（注：阿诺德·赫希和雷蒙德·莫尔合编：《20世纪美国城市政策》，第13页。）。
　　上述预言不幸而言中，城市危机确实已成现实的危险，这在1992年的洛杉矶和芝加哥反映得再清楚不过了。是年芝加哥河洪水肆虐，灌满了芝加哥中心商业区下的被废弃的隧道，很多建筑物的地下室被淹，电脑系统失灵，停电，电梯停摆，数以百计的办公建筑、饭店、百货商店被迫关闭，芝加哥整个中心商业区停业好几天。这场大水肆虐，暴露了一个不断被提出却长期被忽视的问题：市中心区基础设施老化，年久失修，已到非治理不可的程度了。并非偶然的是，人祸与天灾同时降临。1992年4月末，洛杉矶4名白人警察殴打一名违章驾车的黑人青年，引发骚乱，持续数日，国民警卫队和几千名联邦陆军和海军陆战队方控制局面，结果，死42人，伤2000余人，骚乱的爆发地洛杉矶市中心区南部上千处住房和商店被焚，近10亿美元财产化为灰烬（注：聂万举：《1992年洛杉矶骚乱的历史考察》，东北师范大学博士学位论文，2000年6月。）。在纽约、亚特兰大、旧金山等城市的种族紧张关系也是一触即发。
　　1992年洛杉矶骚乱，再次向联邦政府敲响了警钟。据一个加州立法委员会的总结报告，1965年在洛杉矶瓦茨发生骚乱的主要原因是：贫穷、种族隔离、缺少教育和就业机会、白人警察滥用权力。促成1992年洛杉矶骚乱的，依然是这几个原因。近30年前的历史何以重演，岂不令人深思。当然，对城市危机产生根源的认识是不一样的。很多学术界人士认为是政策失误的结果，因截止目前为止，美国联邦政府尚未制定一个可行的全国性城市政策（注：曾任阿尔伯克基市长多年的戴维·腊斯克在其探讨大都市区问题的专着中提出，解决城市问题的关键是冲破郊区与市中心区彼此隔绝现象，使贫穷的少数民族居民融入主流社会。而要冲破这一隔绝，除地方政府和州政府外，联邦政策必须起积极作用。要实施一系列对中心城市的优惠政策以及法律手段，要有力度并落到实处。他的观点是很有代表性的。戴维·腊斯克：《没有郊区的城市》(David Rusk,Cities without Suburbs)，伍德罗·威尔逊研究中心出版社1995年版，第131-135页。也有很多学者建议“向黑人开放郊区”，提高黑人的社会经济地位，最终使其进入中产阶级行列。但这涉及到很多因素，可行性很小。）。但布什政府仍无意正视这一问题，反而推卸责任，认定这是约翰逊政府期间实行“伟大的社会”政纲的遗患（注：迈克尔·瓦因斯：《白宫将骚乱归咎于社会福利政策》(Michael Wines,"White House Links Riots to Welfare")，《纽约时代周刊》1992年5月5日。）。危机发生后，布什只是象征性地巡视一番，并未提出任何标本兼治的措施，令他的住房与城市发展部部长杰克·肯普大惑不解：“这就算完了？”对于这一关键问题在认识上的分歧表明，很难对这场新的城市危机制定一个有效的措施。
　　民主党人的总统克林顿就任以来，政策的基调也带有与共和党相似的保守色彩。他在力争削减政府开支赤字和振兴经济的同时，在千头万绪的社会问题上选取医疗保险等问题开刀，但进展并不顺利，自然无暇顾及城市问题的系统考察和制定全面性政策。直至第二任期后半段，克林顿政府才出台了一份《21世纪城市与郊区议程》，依然等同于亡羊补牢。当然，拟定议程和具体行动还有一段距离，议程的真正落实还有待多方持久不懈、甚至要经历无数挫折的努力。克林顿政府从1997年以来，还要求美国住房与城市发展部每年都要提交《年度城市状况报告》，显示出对城市问题重视的姿态。这种报告是在广泛调查研究的基础上，再经过反复推敲才形成的，具有很高的权威性。1999年度报告的结论是：“尽管经济繁荣使城市问题有所缓解，但还是有‘太多的’中心城市仍处于人们熟知的困扰之中，即：市区人口减少；中产阶级住户外迁；就业增长缓慢；收入差距加大；贫困现象加剧。”这个结论所总结的几个主要问题与前两年年度报告别无二致，就是说，几年来毫无改观。事实上，何止是几年来，可以毫不夸张地说，自本世纪初以来，这些问题就已在城市不断积累，如阴云一般，笼罩在城市上空，积重难返。看来，它们已注定成为跨世纪的问题（注：美国住房与城市发展部：《城市年度状况报告》(U.S.Department of Housing and Urban Development,The State of The Cities 1999),www.huduser.org/publications/polleg/tsco99/content.html,1999年6月11日。）。在此问题上，联邦政府究竟应该做什么、能够做什么，似乎成了难以破解的难题。美国着名城市史学者雷蒙德·莫尔在系统总结了美国的城市政策之后，不无揶揄地提出，美国有必要再发动一场类似100年前的进步运动，对城市动大手术（注：阿诺德·赫希和雷蒙德·莫尔合编：《20世纪美国城市政策》，第18页。）。
《世界历史》京4～13C4社会学王旭20012001本文为教育部跨世纪人才基金项目暨九五社科重点规划项目阶段性成果。王旭 厦门大学历史系教授。（邮政编码：361005） 作者：《世界历史》京4～13C4社会学王旭20012001本文为教育部跨世纪人才基金项目暨九五社科重点规划项目阶段性成果。

网载 2013-09-10 20:59:05

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