重构“一个中国”宪政框架——建立台海两岸政治关系新平衡的理论探索（之一）

簡體傳統

巫永平 1 郑振清 2

台湾海峡两岸政治关系综错复杂，既有国共内战的历史遗留问题，又有两岸现实的利益冲突，还涉及亚太国际格局。目前，两岸官方都意识到，虽然还不具备成熟条件来化解结构性矛盾，但是应该面向未来，为破解两岸政治难题创造条件。所谓“创造条件”，既需要工作务实，也需要理论务虚。本文作为一种学术探索，探讨两岸关系若干基本政治概念的内涵，分析两岸政治互动的历史经验，提出今后推动两岸共同修宪的必要性，以构建包括“两岸同属一个中国”与“两岸过渡性分治”在内的新政治平衡。

一、重新认识两岸政治关系的基本概念

（一）国际公法与两岸政治关系研究

1945年以后，台湾地区不管从国际公法、中国宪法还是行政管辖上看都已回归中国，当时世界各国殆无疑义。1949年美国担心中国共产党解放台湾，提出将台湾交由联合国或美国托管，为蒋介石所拒。 3 1950年6月朝鲜战争爆发后，美国总统杜鲁门（Harry S. Truman）抛出“台湾地位未定论” 4，目的是为派遣第七舰队侵入台湾海峡干预中国内战制造政治借口。这与之前美国政府根据《开罗宣言》和《波茨坦公告》承认台湾交还中国政府的声明自相矛盾。 5 1951年9月，在美国主导下，《对日和约》（Treaty of Peace with Japan）在旧金山签订，日本虽然只宣布放弃对台湾、澎湖等地的权利、权利名义与要求，没有说明将台澎转交给谁 6，但是台澎原本是中国的一部分，且当时只有中国对台澎有主权要求，因此台澎回归中国领土范围乃合理合法，更何况时至今天该和约的签字国都承认台湾是中国的一部份，实际上补充明确了该和约有关台澎的主权归属。1978年底中美签订《建交公报》，美国承认（英文版用词为acknowledge）只有一个中国，台湾是中国的一部分；承认（英文版用词为recognize）中华人民共和国政府是代表中国的唯一合法政府。至此美国政府不再主张台湾地位未定。

1949年以来，两岸关系的本质是一个国家内部两个政权关系的定位问题——这也就是两岸特殊政治关系的内涵。两岸学者对两岸政治关系的规范性研究，常常从国际公法入手，但最后却往往从国内公法——宪法——寻找出路，这是由两岸特殊政治关系的内涵决定的——首先通过国际公法论证两岸是否具有同一国际人格，再通过国内公法探索两个政权的关系定位。

台湾国际法学者对两岸政治关系的研究，可以依政治立场分为台独派、“中华民国”独立派和统一派。台独运动的理论基础包括“台湾民族论”、“台湾住民自决论”、“台湾法律地位未定论”等，利用住民自决、主权独立等国际法概念，派衍出“公民投票”、“制定新宪”、“建立台湾共和国”、“台湾国际主权独立”等政治主张。彭明敏、黄昭堂等人主张台湾应制定新宪法，并以新国家身份加入联合国。 7 陈隆志、姜皇池等以“台湾地位未定论”为基础，宣扬按“住民自决原则”，通过“公民投票”，“使台湾成为一个独立国家”，以“一中一台”的方式解决两岸在联合国代表权的问题。 8 林浊水在1980年代宣扬“自决救台湾”和“台湾国际主权独立”，1990年代提出“台湾共和国”并起草《台独行动纲领》，近年来则以“稳健台独”自居，主张对台湾的“国家主权”立场要坚定清晰，但政策要弹性务实。 9

实际上，经过陈水扁执政时期“法理台独”、“激进台独”的失败，近年来“稳健台独”思潮开始与主张“中华民国”主权独立的思潮合流，认为“在台澎金马的中华民国”与“在大陆的中华人民共和国”相对立，“中华民国”是主权独立的国家，领土包括台澎金马。甚至直接说“中华民国就是台湾（台澎金马之简称）”，主张“以中华民国名义返回联合国”。 10这种论述似乎为“中华民国”在台湾地区的合法存在提供了法律依据，但理论核心还是脱离不了 “国家分割理论”。

主张统一的台湾学者中，王晓波曾提出“不完全继承论”试图为两岸政治定位破题。该论认为，“中华民国”和中华人民共和国是一个国家内的政府继承关系，但这项政府继承没有全部完成，世界上仍然有二十多个国家承认“中华民国”， 1979年中华人民共和国政府以武装革命形式对“中华民国”的政府继承终止，此后两岸政权的关系乃是一种“不完全继承”。 11 近年来，张亚中系统地提出以“一中三宪”定位两岸政治关系的发展方向，两岸从签订和平协定开始，建立统合“中华民国”（张亚中又称之为“台北中国”）与“中华人民共和国”（“北京中国”）的“整个中国”新宪政秩序，以两岸三席的形式共同参与联合国，推动两岸全面统合。 12

大陆学者运用国际公法探讨两岸政治关系，一般从政府继承论开始。该论认为一个国家只有一个合法政府，政府变动不影响国家同一性和延续性，政府继承只有完全继承，而没有不完全继承。据此，1949年成立的中华人民共和国对原有的中华民国进行了完全的政府继承。 13 王铁崖曾系统分析“日本京都光华寮案”，认为这就是国共内战后完全的政府继承的经典案例。 14不过，现实中“中华民国政府”有效管辖台湾地区，政府继承论是否有能力定位和处理两个政权关系，是一个新问题。最近有大陆学者反思传统的政府继承论，认为两岸政权实际上是一种尚未完成的政府继承，并借鉴民法中关于权利能力与行为能力的概念，认为两岸政治关系实际上包括三个层面的内容：国家层面、政府权利能力层面和政府行为能力层面。 15

香港、澳门回归后，大陆公法学者着力论证“一国两制”下中华人民共和国完全主权和特别行政区特殊地位的平衡，并对中国单一制国家结构形式的新特点提出了不少新见解。 16 但是，从两岸现实出发，对于一个中国内部两岸 <1>政治关系的法律定位问题，还有很大的研究空间。目前，对于两岸统一之前过渡期的主权构成、法律框架、共同治理与和平协定问题，大陆学界开始有严肃的学理探讨。 17 刘国深阐述在“两岸一中”框架下两个政权“一体两面”，在背靠背的国际场合代表中国，可以根据共同治理思维处理两岸共同事务。 18

在两岸关系出现和平发展的新形势下，2008年12月底胡锦涛总书记发表重要对台政策讲话（通称“胡六点”），提出：“为有利于两岸协商谈判、对彼此往来作出安排，两岸可以就在国家尚未统一的特殊情况下的政治关系展开务实探讨。” 19 而对两岸特殊政治关系的探讨，无法回避两岸政治关系现状的法律定位。因此，有必要将国际公法与两岸公法综合起来，考虑一般的国家同一性与特殊的政府继承形式之间的政治平衡，并重新审视两岸政治关系背景下的基本政治概念，结合新形势与新问题进一步充实这些基本概念的内涵。

2、国家与政府关系：理想与现实

国际公法对政治实体作为国际法基本主体（国家）的资格的讨论很多，有“三要素说”、“四要素说”和“多要素说”等。国家三要素，即固定的领土、稳定的人民、合法的政权机构或主权，但这些只是政治实体扮演国际人格的必要而非充分条件。《联合国宪章》（United Nations Charter）规定联合国成员一律平等，相互尊重主权、领土完整和政治独立，为现代国家要素补充规定了国际行为权利的资格，其核心就是主权。目前，作为国际公法和国际关系重要参考的《奥本海国际法》（Oppenheim’s International Law）主张“四要素说”，认为现代国家的理想型要素条件，首先是人民，即共同生活在一个社会里的个人集合体；第二是定居的土地，不管其面积大小或者边界是否完全明确划定；第三是按法律统治的政府；第四，对内和对外的独立主权。 20 此外，从当代国际关系实践来看，国际社会对一个新国家的广泛承认具有重要意义，舍此则新国家很难扮演好国际法主体角色。在此角度上，《奥本海国际法》指出：“只有被其它国家所承认，一个新国家才能被现有国家完全接纳进它的国际法框架内的双边关系范围里。” 21 因此，国家四要素加上国际承认，目前被国际社会接受为正常国家的资格要件。

现代意义上的政府，从根本意义上说，应该是通过某种合法形式代表人民行使国家主权的机构。尽管这是一种以现代西方“契约论”为核心而构建的理想型政府，但无论1946年制定的《中华民国宪法》还是1954年制定的《中华人民共和国宪法》，都承认这一点。

据此，现代国家与政府的理想型关系模式应该是代表与否的问题，而不是等同与否的问题。不过，近代以来，中华帝国政治秩序及政治伦理瓦解后，大部分民众甚至部分精英人士常常根据传统政治语言来理解突然而来的现代国家与政府形态，在一般用语中将“政府”等同于“国家”，“政府”与“国家”概念常常混淆。例如，将朝代更迭看作国家兴亡，将政府机构当作国家本身，于是政权更替很容易被等同为国家继承。辛亥以来，在革命话语与现代化思潮的影响下，中华民国取代大清王朝和中华人民共和国取代中华民国这两个历史事件，本身实属政府更迭，却常常被视为重建新国家、创立新共和，即便后来中华民国和中华人民共和国的立法者也难免将新建的政府等同于新建的国家。

这种在民意和舆论中将中央政府等同于国家的现象，在一个统一的现代民族国家并不成为问题。但是，在中国内战及其延续背景下，这种现象就成为严重的政治问题：一个国家内两个敌对政权就容易被操作为两个国家。李登辉、陈水扁及其他分裂主义者就是将“政府”与“国家”混淆起来，将两岸政权对立夸大为两个主权国家的对立，进而诱导台湾民众通过认同本土属地（台湾地区）和本土化政权（“在台湾的中华民国政府”）来瓦解原来企图代表海峡两岸大中国的“中华民国政府”，并塑造一个外在于中国的台湾国家认同。

3、两岸关系背景下国家与政府的特殊内涵

探讨两岸特殊政治关系，必须综合思考内战延续和认同变异问题，对“两岸一中”框架下的“国家”概念与“政府”概念有新的认识：

（1）两岸同属一个国家，两岸的人民虽然具有共同的民族与文化渊源与认同，但目前户籍及管辖不同，这与国际公法所说的“人民”要素概念既相同又有区别。

（2）大陆与台湾官方都依各自宪法宣布国家领土涵盖对方地区，两岸主权范围即领土（《中华民国宪法》中的“固有之疆域”）基本重叠，但治权存在地域限制的问题。这与国际公法的“领土”概念既相同又有区别。

（3）两岸各有一套完整的政权体系，目前在两岸共同事务中，两岸政权实际上是默认对方的有效治理，同时互不定位为外国政府。这种一国两政权的格局，属于国家内战延续状态下新政府建立但前政府在局部地区长期残留的特殊情况，国际公法对此缺乏规范。

（4）作为一个国家内部问题，两岸之间只有利益分配，没有主权归属争议的问题。两岸政权各自对本地区行使最高管辖权，对外国宣示免受干预权，同时根据特殊国内关系的原则处理相互关系。

这四个方面是对国家统一之前国家组成要素的新思考。这些要素具有一般国家资格要素的普遍性，又具有中国内战延续状态下的两岸特殊性，充分说明目前两岸处于既不完全统一、也不完全分裂的过渡型国家状态。目前主流国际法虽然论及内战国家、分裂国家的法理问题，但是一般只考虑新旧政府交替的完成，没有论及新旧政府交替未完成的特殊情形的法理问题。 22 因此，对两岸政权关系定位的探索，势必要回归两岸关系史并进行宪政层面的探讨才能找到出路。

二、三十年来两岸政治互动

1、台湾当局对“现状”的定位

1980年代后期以来，随着国际局势与两岸形势的发展，国民党当局在战略选择上宁愿“偏安台湾”而不再是“光复大陆”，因而注重推进内部“宪政改革”，从勉强维持“全国合法性”转向积极落实“在台合法性”。与这种“偏安战略”相配合的，乃是国民党政权的新一轮本土化及对两岸政治关系的新定位。从1991年5月到1992年7月，国民党当局废止《动员戡乱时期临时条款》，颁布《国统纲领》和《两岸人民关系条例》，重新构建大陆政策与两岸政治关系现状定位。

《国统纲领》曾被称为“中华民国大陆政策的最高指导原则” 23，提出按照四原则分三阶段促成中国统一。 24不过，按照1993年前后曾任职“陆委会”的张亚中回忆，当时李登辉高谈“一个中国”、颁布《国统纲领》（仅由“行政院会议”通过，不具备法律位格），是为了拉拢国民党内非主流派，只是巩固权力的工具，而非其两岸关系理念的体现。因此，台湾的大陆政策实际上分为“国统纲领的大陆政策”和“李登辉的大陆政策”。 25 1990年代初期李登辉对两岸政治关系现状定位是“一个国家，两个地区，分裂分治”，其中“一个国家”为虚，“分裂分治”是实。为此，李登辉以“一个国家内两个对等政治实体”（“一国两实体”）说明两岸政治关系。1993年1月，李登辉向“国民大会”作“国情报告”表示：“由于两岸对‘一个中国’的含义认知不清，目前存有两个对等的政治实体，暂处于分治状态，才有‘统一’问题。任何无视此一现实的主张，均是不切实际的自欺之论。” 26

1994年7月，“陆委会”公布首部大陆政策白皮书《台海两岸关系说明书》，虽然将两岸政治关系定位为“一个中国，两岸分治”，但是强调“一个中国是指历史上、地理上、文化上、血缘上的中国”，这就通过抽离了“一个中国”法理内涵，使之虚化。由于此，“陆委会”所谓“经由两岸共同的努力，中国必然会再度走上统一的道路…” 27，只是没有任何约束力的空头政治支票。1996年“总统直选”是李登辉落实“中华民国在台湾”和“两岸分裂分治”关系定位的关键性政治标志。1996年以后，国民党的最高战略是在“建立台湾主体性”基础上“强化中华民国主权”，这是1999年李登辉抛出“两国论”的政治背景。 28

2、大陆的反应与两岸互动

对此1992年以后李登辉当局的两岸关系现状定位，当年大陆按照传统的主权国家观加以回应：按照国际法，一个主权国家只能有一个中央政府代表这个国家，不存在都能代表这个国家的两个对等政府；台湾作为中国的一部分，在国际上无权代表中国；“一国两实体”或“一国两府”和“务实外交”、“双重承认”实质上都是要走向分裂，全部不符合“坚持一个中国原则”。 29 1993年4月，海协会常务副会长唐树备进一步解释不能接受“一国两实体”的理由，乃是因为“政治实体”一词语义模糊，可能指一个有主权的国家，也可能是地方政府；台湾若作为一个主权的政治实体，那就是“两个国家”，大陆不能接受，但如作为一个非主权的政治实体，台湾却不能接受；因此大陆不提“对等政治实体”，也不容忍“一国两府”。 30

同时，大陆深感有必要系统论述解决两岸政治争议、实现和平统一的基本方针。1993年9月，国务院台办发表《台湾问题与中国的统一》白皮书 <2>，将“一国两制”的基本内涵表述为一个中国、两制并存、高度自治、和平谈判，其中对“一个中国”内涵的表述是：“世界上只有一个中国，台湾是中国不可分割的一部分，中央政府在北京。” 31但是，“中央政府在北京”的表述让台湾方面认为大陆要以中央-地方关系定位两岸关系现状，否定“中华民国政府”在台湾的存在，于是更加强调“两岸分裂分治”的“现状”，并提出“中华民国在台湾”和“民主台湾”的新论述以彰显两岸差异。正是由于这种现状定位的冲突，从1995年李登辉在美国康奈尔大学演讲到1996年“总统直选”，两岸关系异常紧张，从两会友好协商迅速滑落到军事斗争的边缘。

1997年以后，随着中美关系大格局的改善，大陆处理两岸关系更有自信，继续坚持“一个中国”原则，但是不再简单地用中央与地方的名义处理涉台问题，并且考虑放宽对“一个中国”政治内涵的解释，主动争取话语权。1997年4月，海协会常务副会长唐树备会见海基会副秘书长李庆平等人时表示，“一个中国”的政治内涵包括三个层面：一个是国际上的，各自坚持“一个中国”；一个是两岸关系上的，中国只有一个，台湾是中国领土不可分割的一部分；一个是海协海基两会关系上的，1992年两会达成的各自以口头声明方式表述“一个中国”原则的共识仍然有效。 32 应该说，这时大陆关于“一个中国”的论述增强了包容性。1997年11月16日汪道涵会见新同盟会访问团时，指出“一个中国”并不等于中华人民共和国，也不等于“中华民国”，而是两岸同胞共同缔造统一的中国；一个中国，应是一个尚未统一的中国，共同迈向统一的中国。这些说法后来被称为“共同缔造论”，其价值在于超越两岸现有政权争议，指明未来统一国家的新境界。1998年1月，国台办主任陈云林在《两岸关系》杂志发表文章，提出两岸统一之前要遵循“一个中国”原则，并指出“我们并没有提出不切实际的要求，两岸谈判是在一个中国的原则基础上的平等谈判，不用中央与地方的名义，更不像台湾有些人说的大陆方面要求用台湾省长的名义来访，不存在什么陷阱”。 33 同时，海协会会长汪道涵对于两岸关系现状进行了深入的思考。1998年10月第二次汪辜会谈，汪道涵提出：“世界上只有一个中国，台湾是中国的一部分，目前尚未统一。双方应共同努力，在一个中国的原则下，平等协商，共议统一。一个国家的主权与领土是不可分割的，台湾的政治地位应该在一个中国的前提下进行讨论。” <3> 34这八十六字代表当时大陆对两岸关系现状与走向的成熟思考。

但是，1996年以后在台湾大权巩固的李登辉考虑的如何“建立台湾主体性”和“强化中华民国主权”，其分裂倾向愈加明显，突出表现就是1999年7月“特殊两国论”的出台。此后两岸关系陷入十年低谷（1999-2008）。2000年5月陈水扁执政后，信誓旦旦地表示“四不一没有” 35，大陆政府虽然表示要“听其言、观其行”，但也作出很多善意的动作，包括当年7月以后副总理钱其琛及国台办发言人在多个公开场合提出“一中新三句”，即“世界上只有一个中国，台湾与大陆同属于中国，国家的主权和领土完整不可分割。” 36 “新三句”的提出尊重台湾方面要求两岸平等的意见，是大陆对台政治论述的突破，也是两岸关系进一步发展的契机。但是，民进党新政权奉行“做而不说两国论” 37，已经有一整套包括主权、两岸、外交事务处理方案在内行动纲领和话语体系，图谋逐步贯彻落实“中华民国”掩盖下台湾的主权独立，因此“新三句”得不到民进党当局的积极回应。2002年初“立法院”改选后民进党成为第一大党，陈水扁权力更加稳固，对大陆立场开始强硬，开始推销“公投”和“制宪”，并于当年8月正式提出“一边一国”，其“渐进式台独”的真实面目渐为世人所知。2004年以后的第二任期，陈水扁在意识形态上操作“去中国化”，竭力推动“法理台独”，造成两岸政治僵局不断恶化，相当一部分台湾民众在中国国家认同上倒退。为了遏制“法理台独”阴谋，大陆在2005年3月制定了《反分裂国家法》，以立法形式宣示国家维护主权和领土完整的决心和手段，同时提出发展两岸关系的措施以及两岸通过协商谈判促进和平统一的主要事项。

三、重新思考“一个中国”：原则、内涵与框架

过去三十年两岸政治互动的经验和教训告诉我们，实际上，两岸政治关系和两岸经济关系一样，应该追求双赢的局面，共同创造新的中国国家形态。这就要求我们根据“一个中国”原则，构建既维持两岸互不隶属现状，又体现两岸同属一个中国的新过渡型国家框架并阐发其政治内涵。

1、“一个中国”：原则共识与内涵争议

1992年10月底11月初海协海基两会香港会谈及函电往来，表明两岸都愿意“坚持一个中国的原则”，但对于“一个中国”的涵义，认知对方的主张与己不同，这就是“九二共识”的来历。大陆方面认为，“九二共识”就是两岸都表达坚持“一个中国”的原则，同时在事务性商谈中不涉及“一个中国”的政治内涵涵（“坚持一中原则，不表一中内涵”）。而按当时台湾方面的理解，“九二共识”指两岸各自口头表达坚持“一个中国”原则，主张“一个中国”内涵乃是1912年成立迄今之“中华民国”，并认定大陆所说的“一个中国”内涵是“中华人民共和国”（“一个中国，各自表述”）。 38

从“九二共识”的形成及此后两岸多次政治立场的表达，可以发现两岸政治关系的一个特殊现象：“一个中国”的“原则”与“内涵”乃是两个既相互联系又有所区别的概念。“一中原则”这个说法属于“国家”范畴，两岸坚持“一中原则”是指两岸同属于一个国家。“一中内涵”则是政府概念，指具体由哪个政府（中央政府）代表这一个国家。自1992年以来，台湾方面对“一中原则”先后采取承认（李登辉执政前期）—淡化（李登辉执政后期）—否认（李登辉执政末期和陈水扁执政时期）—默认并淡化（马英九时期）的多种态度，大陆则始终坚持“一中原则”，并视之为两岸政治互信的基础。另一方面，很显然，两岸官方在“一中内涵”这个层面还没有形成共识，还隐藏着深刻的矛盾。

2、“一中框架”：建立“一中”与“分治”的平衡

在“一中原则”屡受台湾主政者的漠视和挑衅，而且两岸目前对“一中内涵”缺乏共识的情况下，为了稳定两岸政治关系，既要坚持反分裂斗争，又必须寻求国家理论创新。从今后一段时期两岸形势与趋势来看，创新的突破点是突破两岸各说各话、各自表述的政治论述僵局，在建立互信的基础上，共同寻找两岸法理“一中”与过渡性“分治”的平衡性论述。这种平衡性论述要总结两岸关系和平发展时期两岸共同事务（两岸经济、文教、人员交流合作事务）与对外事务（例如共同参与国际组织活动、共同处理对外事务）进展的经验，以法律形式强化“两岸一中”的国家属性，同时尊重两岸分治的过渡性国家现状，以便进一步整合两岸经济、文化与社会事务，充分落实“一个中国”原则。我们建议使用新的“一个中国”框架来概括这种新政治平衡状态。

经过几十年的斗争，大陆和台湾蓝绿阵营都充分了解对方的底线，而且目前都对两岸关系走和平发展道路取得共识，这是两岸政治互动转入良性循环的难得契机。两岸应该更有自信去考虑对方的合理要求，建立新的政治平衡结构，才能稳步推进和平发展，为培育共同的国家认同争取时间，创造条件。

四、新宪法框架与新政治平衡

1、目前两岸关系有利于新政治平衡

大陆关于两岸政治关系的论述，既坚持“两岸一中”的原则，又以越来越灵活务实的态度尊重台湾人民和台湾当局的合理要求。2000年7月钱其琛副总理提出“一中新三句”的表述，既重申一中原则和统一目标，又尊重两岸的地位平等和协商平等，为台湾的政治地位留下政治谈判空间。2005年大陆制定《反分裂国家法》，其中第七条规定海峡两岸可以就“台湾当局的政治地位”、“台湾地区在国际上与其地位相适应的活动空间”等问题进行平等协商和谈判，这实际上表明在坚持“一中”的基础上，两岸可以协商“分治”的恰当形式。前引2008年12月底胡锦涛讲话提出两岸可以就在国家尚未统一的特殊情况下的政治关系展开务实探讨，说明大陆对台决策核心已经认识到有必要在“一个中国”的基础上探索国家统一前两岸政治关系的定位。这是两岸政治关系进一步发展的契机。

自2005年“胡连会”以来，国共两个执政党的交流、协商机制已经建立，两岸官方的政治互信正在积累，目前两岸关系和平发展的道路得到包括台湾蓝、绿阵营的基本认可。从2008年下半年以来两岸海协会和海基会多次协商及其成果，以及两岸高级别官员互访并以两会顾问身份直接谈判两岸共同事务（例如签署MOU、协商签署ECFA）的交往实践可知，两岸官方实际上默认对方特殊治理地位。可以说，两岸政治关系新平衡正在形成，大陆在两岸政治关系问题上越来越自信，坚持“两岸一中”与探讨“两岸分治”并存的特殊政治关系并不冲突。

2、通过共同修宪维持过渡性平衡

不过，从目前两岸关系和平发展的状况来看，这种政治平衡状况并不稳定。首先，两岸政治互信还比较薄弱。马英九执政后，虽然承认“九二共识”，但是淡化“一中”，强调“各表”，片面把“中华民国”当作“一中内涵”，单方面强调台湾利益和台湾主体性。其次，台独分裂势力和分裂思潮在台湾内部仍然有一定的市场，不断挑战一中原则，反对两岸统一。再次，台湾民众的国家认同与“两岸一中”的框架还有很大距离，这种距离并不必然会随着两岸经济交流合作而缩短。

因此，要维持“两岸一中”与“两岸分治”的政治平衡，还必须有新的共同法律约束，实际上无法回避共同修宪的问题。这与台湾1994年《台海两岸关系白皮书》中抽离“一个中国”的法理内涵，以“一中”为虚，以“分治”为实的政治论述，有重要区别。当然，我们在此讨论的是一种理想状态下共同修宪的理论，至于是否具备共同修宪的现实条件与时机，另文分析之。

3、两岸共同修宪的模式与要点

我们认为，给予台湾当局适当的法律定位应与“一个中国”的法律化联系起来，这最终需要体现在两岸共同修宪的形式上。共同修宪有多种模式，从两岸政治对立及认同差异的现状来看，以两岸政体归一、政权合并、权力统一（传统的政治统一）为目标的全面性修宪的条件和时机并不成熟。积极且务实之计，是探讨局部性修宪的可能，亦即暂时不变两岸宪法本文，共同增加一段内容相同的宪法前言。目的是在两岸共同事务（经济合作制度化、人员与文教交流密切化等）与对外事务（台湾参与国际组织活动、两岸涉外双边与多边关系等）上建立“两岸一中”与“过渡性分治”的平衡。

共同宪法前言的内容应该包括以下基本要点：

两岸同属一个中国，两岸应共同维护“一个中国”原则，反对国家分裂。
由于历史原因，两岸处于过渡性分治状态，过渡时期两岸官方互不否认对方为有效治理的政治实体，同时互不视为外国政府。
两岸在涉外共同事务上协商合作，共同维护国家主权和人民利益。
两岸按照和平、平等、合作、双赢的原则，建立全面的、绵密的交流合作机制，增进两岸人民福祉，促进共同的国家认同。
其中，第一个要点表明两岸同属一个中国，相当于将“一个中国”政治原则再法律化，为第二个要点互不否认对方为有效治理的政治实体提供了政治前提和宪法约束，杜绝了“两政治实体”演变为“两国”的可能性，这也是第三个和第四个要点的政治基础。

共同的宪法前言，不同的宪法本文，体现合二为一（两岸一中），一中有二（过渡性分治），全面整合（民族复兴），促进共同的国家认同的内涵。另一方面，这段共同宪法前言并没有涉及两岸政体与政权合并问题，说明这只是迈向统一进程中的阶段性安排。至于分治两岸的政治实体最终如何调整，这是今后在两岸关系和平发展基础上由两岸代表通过平等协商谈判来具体决定的。

“两岸一中”与“过渡性分治”共同入宪，是两岸共同缔造新的中国的关键一步，是两岸和平统一的重要阶段。目前，台湾内部两党政治竞争十分激烈，也许不是谈“修宪”的最佳时机，但是，从两岸关系和平发展的长远趋势与国家统一大局来考虑，两岸未来要共同破解政治难题，其实无法回避共同修宪的问题。本文就是基于这个考虑开展初步的学术理论探讨而已。如果能迈出共同修宪这一步，相信一个具有中国特色和两岸特点的新的国家结构形式将在两岸关系和平发展进程中逐步形成。

注释：

1 清华大学公共管理学院教授、台湾研究所副所长。

2 清华大学公共管理学院、台湾研究所助理教授。

3 张玉法着：《中华民国史稿》，台北：联经出版，1998年，第442页。

4 或称“台湾主权未定论”，其核心内容为台湾未来地位必须等到太平洋地区恢复安全，对日和约订立，或联合国审定之后才能确定。

5 有关论证参见王铁崖：《中国与国际法——历史与当代》，《王铁崖文选》，中国政法大学出版社，1993年，第381-383页；以及苏格：《美国对华政策与台湾问题》，北京：世界知识出版社，1998年，第26页。

6 这是“台湾地位未定论”的一个重要论据。

7 参见彭明敏、黄昭堂着，蔡秋雄译：《台湾在国际法上的地位》，台北：玉山社，1995年。

8 陈隆志：《台湾不是中国内政问题》，《新世纪智库论坛》，第8期（1999年12月），第118-119页；姜皇池：《论人民自决适用于台湾之可行性：实质要件之考察》，《台大法学论丛》，第26卷第2期（1997年1月），第44-49页。

9 http://gb.chinareviewnews.com/doc/1012/8/1/2/101281291.html?coluid=93&kindid=3310&docid=101281291

10 林满红：《猎巫、叫魂与认同危机——台湾定位新论》，台北：黎明文化，2008年，第23页。

11 王晓波：《无条件谈判，有条件统一——论不完全继承与两岸整合》，《台湾立报》，1992年2月13日，第8版。

12 参见张亚中：《两岸统合论》，台北：生智文化，2000年，结论部分；张亚中：《两岸主权共享与特殊关系》，载《中国评论》，香港：中国评论通讯社，2010年2月号。

13 王鹤亭的论文再次强调这个问题，参见王鹤亭：《两岸政治定位的分歧处理及建议》，《台湾研究集刊》，2009年第2期。

14 王铁崖：《光华寮案的国际法分析》，《王铁崖文选》，北京：中国政法大学出版社，1993年。

15 参见李秘：《两岸政治关系初探——政府继承的视角》，《台湾研究集刊》，2010年第1期。

16 参见王振民：《中央与特别行政区关系──一种法治结构的解析》，北京，清华大学出版社，2002年。陈友清：《1997-2007：一国两制法治实践的法理学观察——以法制冲突为视角》，北京：法律出版社，2008年。王英津：《关于“一国两制”台湾模式的新构想》，《台湾研究集刊》，2009年第2期。

17 参见黄嘉树、王英津：《主权构成研究及其在台湾问题上的应用》，《台湾研究集刊》，2002年第2期。范宏云：《国际法视野里的国家统一研究——兼论两岸统一过渡期的法律框架》，广州：广东人民出版社，2008年。余克礼：《两岸应正视结束敌对状态签订和平协议的问题》，载财团法人太平洋文化基金会编《“两岸一甲子”学术研讨会论文集》，台北，2009年11月。谢郁：《对两岸达成和平协议问题的初步探讨》，载财团法人太平洋文化基金会编《“两岸一甲子”学术研讨会论文集》，台北，2009年11月。

18 刘国深：《试论和平发展背景下的两岸共同治理》，载财团法人太平洋文化基金会编《“两岸一甲子”学术研讨会论文集》，台北，2009年11月。

19 新华网北京12月31日电：《纪念〈告台湾同胞书〉30周年胡锦涛发表重要讲话》，全文参见国务院台办网站：http://www.gwytb.gov.cn/speech/speech/201101/t20110123_1723962.htm

20 詹宁斯、瓦茨修订，王铁崖等译：《奥本海国际法》（第一卷第一分册），北京：中国大百科全书出版社，1995年，第92页。

21 国际法学界在国家承认的性质上有争议，“宣告说”（declaratory theory）认为，国家承认只具有“宣告”的意义，一个新国家是否具有国际法主体资格，取决于其成为国家的事实，并不依赖任何其他国家的承认。“构成说”（constitutive theory）则认为新国家只有经过承认，才能具有国际法主体资格。1992年修订的英文第九版《奥本海国际法》（Oppenheim’s International Law）避开“构成说”和“宣告说”的理论对立，主张对国际承认的实践进行实证分析，认为国家承认具有一定程度的构成意义。——参见王铁崖等译《奥本海国际法》（第一卷第一分册），第97页。

22 范宏云在《国际法视野里的国家统一研究——兼论两岸统一过渡期的法律框架》亦表达类似看法。参见前引范宏云着作。

23 1991年2月，台湾“国统会”公布《国统纲领》，并称之为“大陆政策的最高指导原则”。

24 “国统纲领”四原则为：1、大陆与台湾均是中国的领土，促成国家的统一，应是中国人共同的责任。2、中国的统一，应以全民的福祉为依归，而不是党派之争。3、中国的统一，应以发扬中华文化，维护人性尊严，保障基本人权，实践民主法治为宗旨。4、中国的统一，其时机与方式，首应尊重台湾地区人民的权益并维护其安全与福祉，在理性、和平、对等、互惠的原则下，分阶段逐步达成。“三阶段”为：近程交流互惠阶段，中程互信合作阶段，程协商统一阶段。

25 参见张亚中：《两岸主权共享与特殊关系》，《中国评论》（香港），2010年2月号。

26 《台湾主权与一个中国论述大事记》，台北：“国史馆”印行，2002，第233页。

27 台湾“行政院陆委会”：《台海两岸关系说明书》，台北，1994年7月。

28 参见苏起：《危险边缘：从两国论到一边一国论》，台北：天下远见，2003年，第80页。

29 参见国务院台办白皮书《台湾问题与中国的统一》，1993年9月1日。

30 《台湾主权与一个中国论述大事记》，台北：“国史馆”印行，2002，第236页。

31 该白皮书全文参见国务院台办网站：http://www.gwytb.gov.cn/zt/baipishu/201101/t20110118_1700018.htm

32 引自《台湾主权与一个中国论述大事记》，第309页。

33 陈云林：《发展两岸关系是我们的共同愿望——戊寅新春寄语台湾同胞》，《两岸关系》，1998年第1期。

34 严安林：《从“86字”对台方针看汪道涵会长的伟大人格》，国务院台办、人民日报主办“纪念《告台湾同胞书》发表三十周年征文”，2009年6月，文章链接请见： http://tw.people.com.cn/GB/26741/139936/139937/8504213.html 。据严安林文章，汪道涵指出“86字”对台方针是由中共中央提出、汪道涵本人转述的。另外有关“86字”方针提出的背景和反应，参见章念驰：《老先生》，香港世纪出版公司，2007年，第421-431页。

35 2000年5月20日，陈水扁在“总统就职典礼”上演说：“只要中共无意对台动武，本人保证在任期之内，不会宣布独立，不会更改国号，不会推动两国论入宪，不会推动改变现状的统独公投，也没有废除国统纲领与国统会的问题。”此即“四不一没有”。

36 新华社2001年1月22日电，《钱其琛：早日完成祖国统一大业，实现中华民族伟大复兴》，详见国务院台办网站：http://www.gwytb.gov.cn/speech/speech/201101/t20110123_1723647.htm

37 参见苏起：《危险边缘：从两国论到一边一国论》，台北：天下远见，2003年，第185-186页。

38 苏起、郑安国主编：《“一个中国，各自表述”共识的史实》，台北：财团法人国家政策研究基金会，2002年，第3-5页。