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　　随着澳门进入后过渡期，公务员本地化的问题日趋紧迫，了解澳门公务制度演变及现状，有助于推动公务员本地化的进程。本文拟就此问题谈些肤浅的看法。
　　　　一、澳门公务员制度演变的主要过程与特点
　　澳门实行公务员制度大致经历三个主要阶段：
　　第一阶段，为本世纪６０年代以前，是具有殖民主义色彩的公务员制度。当时的公务员制度是根据１９３３年葡国的宪法性文件——《殖民条例》而设立的。该文件把澳门列为葡萄牙的的殖民地，即葡萄牙帝国领土的一部分，由此规定了澳门的殖民公务员体制。该体制主要分两大部分：一是殖民帝国一般编制，它适用于司法官、公证员（俗称立契官）及其他高级公务员。二是殖民地澳门专有编制。适用于普通的公职人员。在这制度下，澳门的公务员制度，归属于葡国，葡萄牙人担任高级公务员，掌握了澳门的行政立法大权。普通的公职人员才由澳门人担任，而其中的大多数职位又成为了澳门土生葡人的专利。在澳门人数众多的华人很难进入公务员行列。这一时期的公务员制度充分体现了殖民主义的特征。
　　１９５１年，葡萄牙修改宪法，将殖民地改称为海外省，与之相适应，１９６６年葡国也颁令通过了澳门的《海外公务员章程》，该章程仍带有浓厚的殖民主义色彩，但它是早期的以法律形式确定公务员内部联系的一个文件。
　　第二阶段，从７０年代初至８０年代末，为逐步独立于葡国之外的澳门公务员制度。１９７４年４月２５日，葡国发生了民主革命，推翻了独裁主义政治，建立民主共和国。１９７６年２月１６日葡国根据新宪法，颁布《澳门组织章程》。澳门在遵守葡国法律及澳门组织章程的条件下，享有行政、财政及立法自治权。与此相适应，澳门政府在１９８４年到１９８８年间，根据本地政治环境，先后制定了多个公务员条例，如公务员纪律规定，公开招考公务员的条例，以及特别职称的规定等。这些条例完全替代了以前的《海外公务员章程》。澳门的公务员制度也开始独立于葡国之外。概念不统一，造成了公务员管理系统的混乱，这也是澳门政府工作低下的原因之一。
　　１９８９年，澳督行使立法权，制定了４个有关公务员制度的重要法令，将前期分散的条文统一化。这４大法令又称为一揽子法例。４大法令分别是：１．《外聘人员通则》；２．《领导及主管人员通则》；３．《职程之一般制度》；４《澳门公共行政人员通则》。
　　第三阶段，９０年代以来，实行向本地化过渡的公务员制度。１９８７年中葡双方签订了《中葡联合声明》，确定中国将于１９９９年１２月２０日对澳门恢复行使主权，设立澳门特别行政区。１９８９，葡萄牙根据新的政治形势，第二次修改宪法，新增的内容中特别强调了澳门过渡期内葡萄牙暂管澳门的合法性。与之相适应，澳门的公务员制度也面临过渡。这个过渡一直以来进展缓慢，颇受澳门各界人士的批评。近年来，澳门政府在社会舆论的压力下，公务员本地化有所动作。如修改了某些公务员法律条文，严格规定外聘人员聘用的人数与时间，以便给本地公务员有更多晋升的机会；根据基本法的精神，修改了公务员的退休制度；１９９３年１１月３日，澳督韦奇立颁令设立助理职务（如司长助理、厅长助理）。担任助理职务者需具备多项条件，其中最重要的是必须为澳门出生或根据选举法为本地区居民者，而且不是外聘公务员。该法令执行至今尚未足一年，大多数人士认为，从形式上看，助理职位的设立有利于公务员本地化，但实际上不少部门的助理得不到实际的使用，只起翻译的作用，形同虚设。今年５月２５日，澳督颁布的公务员纳入葡国编制法令生效。澳门政府认为，法令的实施是为了适应本地化的需要，政府只有在了解了有多少人将留在澳门后才可根据情况加快公务员本地化的步伐，但社会人士则认为纳编制度只能给公务员造成更大的困扰，不利于公务员本地化。由于纳编制度尚在推行中，效果如何有待观察。
　　　　二、现行公务员制度的基本内容
　　　　１，公务员的划分及其功能
　　目前，澳门公务员有１５０００多人，澳门出生的占５６．３％，由葡国聘任的占１０．９％，中国出生的占２３％，他们分布于行政与保安两大系统。　　
　　在澳门政府的高级领导层中，葡国人占７０％，可见公务员本地化进程的艰苦性。
　　在公务员中，３９岁以下的占７３％，这意味着澳门有一支较年轻的公务员队伍。
　　据资料显示，１９８１年至１９９１年的１０年间，公务员人数每年平均递增１１．６％，这说明近１０年来公务员队伍急剧膨胀。
　　澳门公务员如按其任用方式看，可分为公务员、公职人员、服务人员三大类：
　　公务员指编制内确定委任人员和定期委任人员。
　　公职人员指编制外的定期委任人员。
　　服务人员指编制内的临时委任人员、散位人员以及编制外的合同人员、散位合同人员。
　　一般认为，公务员有广义与狭义之分。上述三类人员可统称为广义的公务员。狭义的公务员指编制内的确定委任人员和定期委任人员。
　　　　２，澳门公务员的雇佣政策
　　澳门政府基本上是严格地限制编制内人员的数目，尽量以非编制人员的方式（如编制外合同、散位合同等）聘请有关人员，编制外人员执行的却是长期性的工作。
　　澳门政府尽量缩减编制内人员数目主要有两个目的：一是减轻将来退休金的沉重负担，二是比较容易遣散编制外人员。编制外人员受合同时间限制，而且受法律保障较少。澳门政府可视具体情况，以不续合同为由遣散公务员。近几年来，公职人员团体一直为争取编制外人员的各种利益与政府谈判，但至今并无任何实际进展。
　　　　３．公务员的薪酬
　　目前，澳门公职人员的薪酬水平在亚洲仅次于日本与香港，平均薪酬从１９８７年的４，６６０元增至１９９１年的７，９１７元。每年平均升幅接近１４％。
　　澳门公职人员的薪酬可分为两部份：第一部份是担任政治职务及司法官的薪酬。他们与澳督的薪酬直接挂钩，其比例如下：
　　政务司　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　７５％
　　反贪污专员公署专员　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　７５％
　　立法会主席　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　８０％
　　澳门市政厅主席　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　５０％
　　澳门市政厅副主席　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　４２％
　　海岛市政厅主席　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　４２％
　　海岛市政厅副主席　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　３７％
　　澳门市政厅全职委员　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　３５％
　　海岛市政厅全职委员　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　３２％
　　立法会委员　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　２５％
　　澳门市政厅兼职委员　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　１８％
　　海岛市政厅兼职委员　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　１８％
　　市政议会议员　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　７％
　　高等法院院长及法官　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　７５％
　　助理总检察长　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　７５％
　　审计法院院长及法官　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　７０％
　　第一审法院院长　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　６７％
　　共和国检察院　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　６７％
　　第二部分，担任技术职务的公务员，他们的薪酬按固定的薪俸表计算，现行的基本薪金计算方式是以每一薪俸点为４１元（按今年７月１日起新加薪的标准计）乘以该公务员的薪俸点，例如某公务员的薪俸点为２６０点，其每月薪酬为２６０×４１＝１０６６０元。
　　公务员中的领导及主管的薪酬点如下：
　　司长（第二栏目）　　　　　　　　　　　　　　　　　　１，０００点
　　司长（第一栏目）　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　９２０点
　　副司长（第二栏目）　　　　　　　　　　　　　　　　　　　８７０点
　　副司长（第一栏目）　　　　　　　　　　　　　　　　　　　８２０点
　　厅长　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　７７０点
　　处长　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　７００点
　　组长　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　６５０点
　　科长（分三职阶）
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　３９０、４１０、４３０点
　　澳门公务员除领取高薪之外，还有住房津贴，年资津贴、公务津贴及出席费、应酬费等。另外，公务员还可享受有薪假期、年假、医疗、退休等高福利。总之公务员制度向公务员提供了较高标准的享受权利。
　　　　三、加速公务员本地化的进程
　　公务员本地化问题不能简单地看成是提升几个华人当高级领导或多培训几个双语人才的问题。公务员本地化从根本上说是反映主权的问题。目前加速公务员本地化应解决以下几个问题：
　　第一，各界人士要提高对公务员本地化的迫切性、重要性的认识。公务员本地化是澳门由葡国管治向未来中国特别行政区过渡的政治需要。本地化的成效如何，直接关系到澳门政治过渡的平稳性，以及未来特区政府运作的效率。人们不能对此掉以轻心，而应将其看作后过渡期的首要大事，各方各面的人士都应关心其发展，促进其发展，从思想上提高对公务员本地化的重要性的认识，从行动上推动其朝着理想的目标行进。
　　第二，澳门政府应处理好公务员的权利与义务相对称的问题。目前，公务员享受较高水平的收入与福利的权利，理应承担起高质素的服务、高效率的工作的义务。当然，权利与义务永远不能绝对对称。但相对平衡是必须的，就现在的状况看，澳门公务员的权利与义务并不协调，这对澳门政府的行政管理也带来障碍。为此，澳门政府应在公务员本地化进程中，一方面加强澳门公务员素质的培训，这种培训不仅是中文水平的培训，更重要的是管理技巧、行政工作能力的培训；另一方面，应健全公务员纪律制度、奖罚制度、晋升制度，提高公务员的士气，提高公务员队伍的整体素质。
　　第三，中葡双方宜加强对公务员本地化具体工作的沟通、磋商，创造更良好的条件，保证该项工作顺利进行。另外，中葡双方可通过协商，建立公务员培训、交流计划。中方还可通过宣传基本法，让公务员更进一步理解基本法规定的公务员在１９９９年待遇不变的精神，以及理解一国两制的战略意义，争取更多公务员未来为特别行政区继续努力工作。
　　公务员本地化是一件艰巨的任务，复杂的工作。只有各方努力才可以使其达到更佳的效果。
　　
　　
　　
港澳经济广州023-025D4中国政治李雁玲19951995 作者：港澳经济广州023-025D4中国政治李雁玲19951995

网载 2013-09-10 21:36:52

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