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　　社会保障制度是维护社会安定、关系广大人民群众切身利益的一项经济社会制度。加快建立社会保障制度是当前改革的重点之一。
　　　　　　一、社会保障制度的重要作用和地位
　　我国社会保障制度是在战争年代供给制基础上建立起来的。多年来，计划、财政、工会、劳动、人事、民政、卫生等部门和保险公司，为建立健全我国的社会保障制度做了大量工作，基本保证了社会稳定和经济发展对社会保障提出的要求。但这种依据计划经济体制建立的社会保障制度已不适应社会主义市场经济发展的要求，必须进行改革。
　　党的十一届三中全会以来，有关部门认真调查研究，总结经验，根据本部门多年工作的实践，提出了很多好的改革建议，有些已被中央采纳。目前全国城镇企业职工养老保险制度改革试点工作按国务院的部署，已在全国全面展开；医疗制度改革正在九江、镇江试点；失业保险、工伤保险、生育保险，以及社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助和商业保险等社会保障各个项目的改革都在不同程度、不同层次上展开。
　　社会保障制度是一个国家经济社会制度中不可缺少的重要组成部分。每个人在其一生中都会面临生、老、病、死、伤、残、失业等风险。而这些风险仅靠个人和家庭力量是难以抗拒和承担的。所以客观上要求建立起在个人责任基础上的社会互济保障制度。不同社会制度的国家，尽管建立和完善社会保障制度的目的和方式不同，但都把社会保障作为发展经济、维护社会安定的一项基本的社会制度。
　　社会保障制度改革是深化国有企业改革的重要配套改革。现在国有企业转换经营机制所遇到的诸多矛盾和困难难以解决，社会保障制度不健全是一个重要的因素。新型的社会保障制度不建立健全，企业办社会问题就难以根除，企业的经营机制也不能根本转换。
　　社会保障制度是社会的“稳定器”，同时也是经济的“稳定器”。它通过调整企业的负担比例，灵活运用社会保障基金，可以在经济“过热”时促进经济“降温”，在经济滑坡时促进经济增长。积累下来的社会保障基金是国家经济建设的重要资金来源，合理把握基金投向，有利于按照国家产业政策调整产业结构。良好的社会保障制度促进劳动生产率的提高，又是经济发展的“激励器”。
　　社会保障制度是一种分配制度，是社会不同群体收入分配的“调节器”，合理的社会保障制度有助于实现从一部分人先富而最终达到共同富裕。
　　　　　　二、社会保障制度的建立要立足于国情
　　我们要建立的新型社会保障制度应该具有鲜明的中国特色。建立过程中，要借鉴国外的经验，但更重要的是立足于本国国情。我国最基本的国情就是还处在社会主义初级阶段，大力发展生产力是第一位的事，一切工作都要以此为出发点和落脚点。
　　⒈坚持从实际出发。我国是一个人口大国，到下一世纪30年代人口最高峰期可能要达到16亿，而且将比较快地进入老龄化社会。据预测，到2030年，退休人员将达到高峰期，届时退休人员将相当于在职人员的40％以上（1992年为17.6％），养老费用将相当于在职职工工资总额的44％（1992年全国平均支出费率为17.6％），远远超过了国际普遍认为的20％至25％的警戒线。我国生产力发展水平还比较低，在世界上属于低收入国家，目前农村人口占74％。我国各地区的发展很不平衡。东南沿海和中西部内陆地区之间的差距相当大，近几年在有的省份之间还有进一步拉大的趋势。从这些特点出发，我们在建立社会保障制度的时候，既要考虑规范化和政策的统一性，又必须考虑政策的灵活性、适应性，切不可不顾具体情况，盲目地“一刀切”。要既照顾到眼前，又考虑到长远。现在不搞预筹积累，将丧失机遇。
　　⒉社会保障水平要适应生产力发展的水平。我们建立新的社会保障制度的根本目的是发展生产力。过低的保障水平会损害劳动者的积极性，这不是社会主义。无所不包的“大福利”搞不下去，高福利更不能搞。改革的目标是建立新型的社会保障制度，保障水平则是由生产力发展的水平决定的。比如，目前就没有能力把农民都纳入到社会保险中来。即使是对城市职工，国家法定的社会保险水平也不能过高，更进一步的保障需要根据每个企业、每个人的情况，由商业性保险去补充。
　　从国内外的经验教训来看，西方国家实行的高福利和平均主义引发了许多社会问题和政治问题，“普遍福利”政策现在已难以为继。据统计，1960到1990年，世界经合组织（OECD）成员国社会保障开支占国内生产总值的比重从7％上升到15.4％；医疗保健开支从3.9％上升到7. 8％；政府公共开支的增量中，有25％左右用于支付养老金。社会保障费用负担过重，形成庞大的预算赤字。现在西方国家的一些经济学家也认识到，社会保障福利化的趋向，不仅不能提高劳动生产率，而且滋长了社会惰性，养了懒人。“福利国家”使再分配的份额越来越高，必然导致劳动生产率的下降，使社会保障的经济源头逐渐枯竭。
　　⒊必须坚持权利与义务相统一。目前，我国的社会保障费用国家和企业包揽过多，个人支付很少，国家和企业已不堪重负，也使劳动者缺乏自我保障的意识和责任。1993年全国社会保障福利费支出1858.9亿元，住房支出1300多亿元，两项合计占职工工资总额的67.8％，占国民生产总值的10％。其中职工个人负担比例很小，比如工资支出中，养老只占2％，住房只占6％，个人的权利与义务明显不对应。建立新体制，应减少目前国家代个人承担的风险和支出。
　　⒋必须坚持效率和公平相结合。衡量新的社会保障制度是否更具生命力，更具优越性，只有一个标准，这就是生产力标准。效率是公平的基础，任何损害效率的行为终将损害公平。同样，损害公正、合理和公平，也终将损害效率。公平与效率不是截然对立的。政策对了，制度对了，公平与效率可以同时得到保证。比如，对基础教育实行义务教育，人人有份，机会均等，是公平。同时每个人都受教育，提高了国民素质，进而也就提高了效率。不能把公平狭义地理解为数量上的完全相等。公平是权利的平等，是法律面前的平等，是机会的平等。按劳分配也是公平。分配的公正、合理、公平，可以激励劳动者，提高效率，进而达到更高水平的公平。
　　　　　　三、社会保障制度改革的目标和原则
　　按照十四届三中全会的《决定》，我国社会保障制度改革的目标是：到本世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济体制需要的资金来源多渠道、保障方式多层次、权利和义务相对应、管理和服务社会化的社会保障制度。
　　实现上述目标，建立起符合社会主义市场经济要求的社会保障制度，必须坚持这样几项原则：一是社会保障的基本政策和制度要统一，并要逐步建立统一的社会保障管理机构。二是政府行政管理和保险基金营运管理分开，执行和监督机构分设。三是将目前各部门、各单位分散管理逐步转为统一的社会化管理，将目前企业承担的社会保障事务性工作转为社会化服务。四是社会保障应覆盖社会全体成员，并实行属地管理。五是在保障形式、标准等方面，城乡之间要有所区别。六是在新制度建立过程中，要有过渡的措施，以保证社会安定。七是社会保障制度的各个项目均鼓励社会、企业、机构、家庭、个人等一切社会力量出力兴办。八是积极探索家庭保障的有效形式，充分发挥家庭的保障作用。
　　　　　　四、关于我国社会保障制度的基本框架
　　十四届三中全会《决定》指出，我国社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。
　　按资金筹集方式、保障目标分类，我国社会保障体系大致由三大块构成，含13个项目。一块是主要由国家财政支撑的保障项目，包括社会救济、社会福利、优抚安置、社区服务四项；一块是由国家法律强制实行的社会保险项目，包括养老、失业、医疗、工伤、生育保险和住房保障六项，这是社会保障体系的主体部分。还有一块是遵循自愿原则，以盈利为目的的商业保险项目，包括个人投保、企业投保和互助性保险三项，这是社会保险的最主要的补充。
　　　　⒈关于国家财政支撑的社会保障项目
　　在我国，社会救济、优抚安置和社会福利主要是由国家财政支付资金，属于国民收入再分配的范畴，体现国家对达不到基本生活水平的人群及特殊人群应尽的救助责任，体现公平的原则。
　　社会救济要更多地运用生产自救、以工代赈、科技扶贫等积极救助方式，发扬低收入者的自力更生精神。要实行救济性扶贫与开发性扶贫相结合，提高国家救助基金的社会效益和长期效益。
　　优抚工作的基本原则是全面贯彻“思想教育、扶持生产、群众优抚、国家抚恤”的优抚方针，坚持走“国家、社会、群众三结合”的道路。安置保障要逐步走向依靠法律手段保障，采取行政手段调控，通过经济手段搞活的路子。
　　社会福利工作要进一步改变由国家包办的局面，探索政府资助、社团经办、企事业单位入股合办、法人承包等多种形式发展社会福利事业的路子，使福利事业单位逐步向民办公助、法人管理的方向发展。
　　社区服务起始阶段也是由财政支持兴办的。发展目标是：在城市基本建立起与经济发展水平相适应、社会共同参与、多种经济成份并存，标准有别、服务质量较高、服务效益较好的社会福利服务网络，逐步实现社区老有所养、幼有所托、孤有所抚、残有所助、贫有所济、难有所帮。应积极开展以家庭为主的社会互济互助保障，把个人储蓄性保障与家庭保障结合起来。
　　　　⒉关于由国家、单位、个人三方承担资金的社会保险项目
　　目前我国社会保险包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险。社会保险坚持“效率优先，兼顾公平”的原则，由国家立法，强制实施。当前改革的重点是企业养老、失业和医疗保险制度。
　　目前我们试行的社会统筹和个人帐户相结合的城镇职工养老保险制度改革，是多年来养老保险制度改革的继续和深化。改革的目标是：到本世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人帐户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。基本养老保险应逐步做到对各类企业和劳动者统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用基金。改革主要有七个方面的内容。
　　⑴职工基本养老保险的范围要从目前仅限于国有企业职工、部分集体企业职工逐步扩大到城镇全体职工。城镇个体工商户本人、私营企业主、自由职业者也应参加政府统一组织的养老保险。
　　⑵职工基本养老保险费用由单位和个人共同负担（由于企业交纳的保险在税前列支，相当于国家承担了一部分）。随着经济发展，在理顺分配关系，加快个人收入工资化、工资货币化进程基础上，逐步提高个人缴费比例。具体缴纳比例将根据经济发展状况进行调整，这也是政府宏观调控的重要内容。
　　⑶合理确定保障水平、筹资水平和积累率。根据我国的实际情况，随着经济的发展、职工收入的增加和补充养老保险、个人储蓄性保险的发展，基本养老金替代率（即养老金相当于工资水平的比例）在60％左右水平比较合适。
　　⑷参加基本养老保险的职工都要建立个人帐户，实行社会统筹和个人帐户相结合，这符合我国国情。社会统筹和个人帐户具体如何结合，今年3 月国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中部署了两个改革试点实施办法，这里我就不详细介绍了。
　　⑸为抵消通货膨胀的影响，保证退休人员的基本生活，建立退休人员基本养老金的正常调整机制。
　　⑹建立职工基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险制度。职工基本养老保险由国家立法强制实施；补充养老保险由企业在国家政策指导下，根据自身经济效益为本单位职工建立，主要体现不同单位的效益差别，企业可自主选择保险机构；个人储蓄性养老保险，由职工个人根据经济能力和不同需求，自愿参加。
　　⑺提高养老保险管理服务的社会化程度。强化社会保险经办机构的服务功能，逐步将企业发放养老金改为社会化发放，技术条件和基础工作较好的地区，可以实行由银行或者邮局直接发放。建立以社会化管理服务为主要形式的退休人员管理服务体系。增强社区服务功能，逐步实现离退休人员管理与原工作单位分离。目前，破产企业的离退休人员要先实现社会化管理服务。
　　目前农民养老仍以家庭保障为主。有条件的地方，可以逐步发展农村养老保险。随着农村经济的发展，最终也要在农村普遍建立以自我保障为主与集体、国家扶持相结合的养老保险制度。
　　失业保险改革的最终目标是：建立范围覆盖全部职工，费用三方合理负担，失业救济与再就业紧密结合，国家立法强制实施的完善的失业保障制度。当前重点是配合建立现代企业制度，解决好企业失业职工生活保障问题。
　　⑴扩大失业保险的实施范围。把目前仅限于国有企业的失业保险，扩大到城镇国有、集体、股份制、私营企业职工和外商投资企业的中方职工。
　　⑵失业保险基金统一筹集和管理。失业保险基金按照以支定收、留有适当储备的原则，统一标准，实行社会统筹。目前的方案是企业按照全部职工工资总额的0.6％至1％缴纳失业保险费。因为每个职工都可能因个人原因或企业、社会原因遇到失业的风险，因此个人也应交纳少量失业保险。
　　⑶调整失业保险基金的使用结构。基金的绝大部分应用于失业职工及其家庭。要加强基金使用的社会监督。
　　⑷切实做好失业救济工作。对参加失业保险的职工，凡属于非自愿性中断就业，并在失业前累计工作时间满一年的，进行失业登记后，都可按规定领取失业救济金，享受失业保险待遇。失业救济金的发放标准可适当提高。失业保险待遇的给付期限，按失业前工作时间的长短划分不同档次，但最长不超过24个月，以后转入社会救济。
　　⑸做好失业救济和社会救济的衔接。失业救济期满尚未再就业的职工，符合社会救济条件的，由民政部门按照社会救济的标准提供社会救济。
　　⑹企业和社会都要开拓多种就业渠道，促进失业人员再就业。鼓励利用社会力量发展就业培训、职业介绍，用失业保险金有偿扶持适应市场需要的生产企业生产自救。资金使用要注重经济效益和社会效益，要接受社会监督。
　　职工医疗制度改革的目标是，建立社会统筹医疗基金与个人医疗帐户相结合的社会保险制度，并使之逐步覆盖城镇所有劳动者。医疗社会保险的范围应是有限的，不能所有的疾病全包。有些医疗费用和健身、延寿费用，应投商业保险。
　　九江、镇江正在进行的医疗制度改革试点的主要内容是：医疗保险费用由国家、单位、个人共同负担。职工个人缴纳的医疗保险费用（约占本人工资收入1％）和用人单位为职工缴纳的医疗保险大部分（50 ％以上）记入个人帐户，其余作为社会统筹。医疗费用首先从个人帐户中支付；不足时，个人负担小部分，社会统筹基金中支付大部分。两市《试点意见》对加强医疗单位的制约和改善医疗服务，加强医疗保险基金的管理和监督都提出了改革措施。
　　医疗制度改革十分复杂，它不仅涉及每个职工的切身利益，还涉及整个医疗卫生体制改革，除医疗保险基金的筹集和支付方式改革外，还包括解决医院体制、医疗资源配置、医疗价格、医院管理、建立对医患双方的制约机制以及医疗卫生部门如何适应社会主义市场经济体制要求等问题。通过镇江、九江两个城市的试点，将进一步完善城镇职工医疗保险制度改革方案，扩大医疗保险改革试点的范围，逐步建立起符合我国国情的医疗保险和医疗卫生新制度。
　　城镇企业职工工伤保险制度改革的目标是，对所有城镇企业及其全部从业人员实行统一的工伤保险制度。改革的主要内容是合理确定待遇标准，保障工伤、患职业病的职工及其家属的基本生活，并对工伤者提供经济补偿。按照以支定收、留有适当储备的原则，征收工伤保险费，形成社会统筹调剂的工伤保险基金，分散工伤风险；工伤评残、待遇支付和人员管理工作逐步从企业转向社会。工伤保险与事故预防、职业康复相结合。工伤保险费的征收根据行业事故风险和职业危害程度规定差别费率，同时对各个企业进行安全考绩和年度费率浮动，运用经济手段和行政监督手段搞好工伤预防。
　　城镇企业职工生育保险要改变目前覆盖面窄、社会化程度低的状况，使适用范围扩大到城镇企业全部从业人员。生育保险基金实行社会统筹，根据以支定收的原则，按照企业工资总额的一定比例提取。具体提取比例由当地政府确定，但最高不超过工资总额的1％。
　　长期以来形成的城市住房福利化弊端很多，非改不可。1994年发布的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，全面阐述了我国城镇住房制度改革的总体思路。房改的基本内容可以概括为“三改四建”。“三改”即改变计划经济体制下的福利性的旧体制，包括：改变住房建设投资由国家、单位统包的体制为国家、单位、个人三者合理负担的体制；改变各单位建房、分房和维修、管理住房的体制为社会化、专业化运行的体制；改变住房实物福利分配的方式为以按劳分配为主的货币工资分配方式。“四建”即建立与社会主义市场经济体制相适应的新的住房制度，包括：建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；建立住房公积金制度；发展住房金融和住房保险，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系；建立规范化的房地产投入产出的良性循环机制，促进房地产业和相关产业的发展。
　　就绝大多数城乡居民而言，住房制度改革的方向是商品化、社会化。国家的住房保障并非覆盖全体居民，只能顾及城镇中低收入者。
　　　　⒊关于由单位、个人出资承担的商业保险项目改革
　　商业保险以盈利为目的，遵循效率优先的原则。投保人有充分的自主权和选择权。按投保对象分，商业保险包括个人投保、企业和单位投保、互助性保险三项。
　　商业保险作为社会保险的最重要补充具有很大的发展潜力。它一方面可以满足不同收入者对社会保障的不同需求；另一方面也可以通过分散投保分摊风险。有条件的单位为职工购买商业保险，既有利于增强企业的凝聚力，又有利于把一部分消费基金转化为生产基金。
　　大力发展商业保险，就要鼓励竞争，打破垄断，有计划地发展一批规范化的保险公司，在养老、医疗、人身、人寿等人民生活的各个领域和经济发展的方方面面，积极开设多种险种，适应不同层次收入人群的多方面保险需求。这方面可以大胆地借鉴发达国家的经验。我们要利用外国商业保险公司尚未占领我国商业保险广大市场的宝贵时机，大力振兴民族商业保险事业。
　　　　　　五、抓住机遇，积极稳妥地进行社会保障制度改革
　　建立具有中国特色的社会保障制度涉及到方方面面，是一项巨大的社会系统工程，难度很大。但当前的机遇也是难得的，改革开放为完成这一历史任务创造了良好的条件。
　　我国经济持续、快速、健康发展，为加快社会保障制度改革奠定了坚强的物质基础。到今年6月，城乡居民储蓄余额已超过2.6万亿元，加上手持现金和其它有价证券等，个人金融资产已近4万亿元。 这很有利于推行个人缴费办法。
　　改革开放以来，非国有经济迅速发展，个体、私营以及外商投资企业等非国有单位的劳动者增长较快。这部分劳动者的社会保障大部分还未纳入到现行制度下，而且大多年轻，收入较高，经济承受能力强，依靠国家和企业保障的观念淡薄，完全可以直接进入新体制。
　　目前社会保障制度改革的大气候已经形成。党中央、国务院对这项改革决心很大，广大群众对这项改革的承受能力大大增强，个人参与社会保障的观念有了很大转变，并且有了十几年社会保障制度改革探索的实践和经验，所以加大改革的力度，加快改革的步伐是完全有条件的。
　　⒈加强领导，抓好试点。各级政府应把社会保障制度改革列入重要议事日程，加强研究，抓好试点工作。社会保障制度改革的重点是养老、医疗保险，难点是资金的积累，热点是个人帐户。在这些方面，各地要大胆试验，在试点中创造出一些切实可行的有益经验和做法来。要特别重视过渡措施，在实施“老人老办法、中人中办法、新人新办法”方面，探索出好的具体做法来。
　　⒉积极配合，加快改革。各有关部门应加强协调，密切合作，制定好试点工作的总体规划和实施计划，搞好改革试点和方案的落实，推动工作加快进展。在改革过程中，如果各部门囿于部门利益，扯皮推诿，互相制约，只会延误时机，一事无成。要抓紧试点，尽快取得经验，形成可操作的法规和实施办法，在适当时间（如两三年）内，将试点全面铺开。再用两三年，使新体制的基本框架逐步建立起来。
　　⒊健全法制。要按照十四届三中全会《决定》的精神，在总结试点经验的基础上，加快立法，使社会保障制度的运作有法可依、有章可循。考虑到我国经济发展不平衡的实际情况，社会保障制度改革的推进和立法既要体现方向、目标全国统一，又要留有余地，允许地方从实际情况出发，进行探索，逐步推进。
　　⒋加强社会保险基金的监督管理和保值增值。社会保险基金的收缴、支付及营运要规范化、制度化、安全、透明。社会保障管理机构主要是行使行政管理职能，管政策、管制度、管标准、管监督，不直接管理资金的收缴和营运。社会保障基金的营运由社会专门机构依法经办，并建立社会监督机构进行监督。个人和企业所缴纳的失业金、医疗和养老保险费是投保者的保命钱，管好、用好、保值增值是件大事。这些保险基金的所有权属投保者，不是政府的，不是企业的，也不属管理部门，谁也不能擅自挪用。社会保险基金要专款专用，不得用于弥补财政赤字。社会保险基金在保证支付的前提下，积累应投资于国家发行的债券。目前暂不直接投资修建项目，更不用于“炒股”等投资风险大的项目。管理的日常费用支出，最好由政府承担。
　　⒌要认真做好具体方案的测算工作。保险待遇具有刚性的特点。起始阶段定得高了，难以为继，又很难再降下来。定得低了，群众不满意，思想认识很难统一，贯彻不下去。因此必须慎之又慎。各地要按照中央的统一原则，结合本地的实际情况，对本地具体办法中的各种数据进行认真周密的测算。既要考虑退休职工，又要考虑在职职工；既要顾及眼前，又要考虑长远。试点方案要有阶段目标，针对不同收入人群制定不同层次性的具体实施办法。对相关因素和可能出现的问题，宁可多花费一些精力，也不要因为工作不细而发生不应有的疏漏。
　　⒍做好宣传教育工作。几十年来，我国社会保障由国家和企业包揽，采取福利分配的方式进入消费，“铁饭碗”、“大锅饭”，平均主义，一切靠国家、靠单位的思想相当普遍。再加上小农经济思想影响深，法制观念和保险意识不强，在改革社会保障制度时，必然会遇到观念上、利益上、体制上等多方面的阻碍。对这一点要有清醒的认识和对策。为了配合这项改革，必须深入持久地开展宣传工作，利用一切大众传播媒介，采取群众喜闻乐见的形式，向广大群众宣传这项改革的方针、政策、目标、方式。
　　⒎加强社会保障专门人才的培训。社会保障工作是一项专业性很强的工作。目前干部队伍的知识、观念、能力都不能满足尽快建立新型社会保障制度的需要。培训社会保障的专门人才不仅是当务之急，也是搞好社会保障事业的治本之策。政府有关部门要设立专门的研究机构，大专院校要建立社会保障专业，还要注意挖掘专业师资力量，有计划地培养专门人才，为社会保障事业的跨世纪发展储备有生力量。　＊
　　
　　
　　
求是京2-9C41社会保障制度李铁映19961996 作者：求是京2-9C41社会保障制度李铁映19961996

网载 2013-09-10 21:35:24

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