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中国宪政改革：背景、目标、实施步骤与约束条件

——中国宪政改革可行性研究报告（主报告）

张博树

中国社会科学院哲学博士

自1911年辛亥革命推翻帝制、始创共和以来，中国已经在建设一个民主社会、完成现代社会转型方面艰难地跋涉了将近一百年。几代先贤付出了无数的努力，可以说既有成功的经验，也经历了太多的失败，积累了足够的苦痛与教训。今天，中国在经济上取得了长足的进步，这要归功于现代市场经济的制度性魔力；但我们的政治体制仍然极其落后，以中国共产党一党专制为核心的中国现行政治体制仍然是中国走向政治现代化、回归世界主流文明的最大障碍。

这种情况不应再继续下去。一方面，我们要认真总结过去100年的历史，以史为师，以史为鉴；另一方面，我们又要认真筹划未来，为中国的宪政改革提供建设性的、可操作的行动纲领和设计蓝图。

从社会进化层面言，现代民主宪政原则具有全球范围内的普适性。但每个国家实施宪政的具体制度又是不同的，因为各国的国情不同。研究中国宪政改革，我们既要着眼于大时代、大尺度，又必须考虑中国的现实条件、需要与可能。作为理性的自觉建构，宪政设计乃是“演进”与“创制”的统一；作为行动纲领，宪政改革的实施方案则必须坚持理想性与可操作性的统一。

本报告即为理性推进中国宪政改革而作。它由1个主报告、10个分报告和3篇附件组成。

本报告是为所有关心中国未来的人们而写的。无论当政者还是民间人士，只要您认同民主宪政的基本理念，有志于推进中国的政治现代化进程，本报告就将作为一个公共产品供您分享。换言之，本报告既不是皇权时代改革者向最高统治者秘奏的“奏折”，也不是现代的“异议分子”宣布同当局决裂的“战斗檄文”。我从不讳言自己是党专制体制的严厉批评者，但我同时认为党专制体制的死亡不一定意味着中国现执政党自身的死亡。中国宪政改革的目标是明确的，那就是结束党专制，建设真正的宪政民主制度，但实现这个目标要求我们每一个人的参与，不管您是“体制内”的还是“体制外”的；我甚至公开呼吁今天的执政党――中国共产党主动顺应历史发展大势，改变执政理念，成为中国民主化进程的促进力量，而不再是阻碍力量。这不但会大大减少社会转型的成本，而且将意味着共产党作为宪政民主体制内平等竞争参政权的合法政党的新生。这是我作为一个中国公民的良好愿望。能否实现，则要靠全体中国公民的共同努力。

主报告由4个部分组成：第一部分：中国宪政改革的背景；第二部分：中国宪政改革的目标；第三部分：中国宪政改革的实施步骤；第四部分：中国宪政改革的约束条件。

第一部分：中国宪政改革的背景

以当下将要进行的宪政改革为原点反身追溯，我们可以从三个不同时间层面上界定中国宪政改革的背景。它们分别是：大背景：从100年来中国现代制度转型的角度看宪政改革；中背景：从1949年中国共产党建政以来党专制体制造成的制度扭曲看宪政改革；小背景：从1989年六四天安门事件以来中共党专制体制的病入膏肓看宪政改革。

大背景：从100年来中国现代制度转型的角度看宪政改革

中国拥有数千年皇权专制的历史传统。所谓现代制度转型，对中国而言，就是结束前现代以天子个人权力为中心的皇权专制制度，建设以公民权利为基础、体现公共权力受托-委托关系并将公共权力置于全民监督之下的现代民主宪政制度。

1898年的戊戌变法是具有近现代变革观念的中国知识分子和当政者中的改革派试图在君主立宪的框架内推进宪政改革的首次尝试。10年后（1908年）清政府颁布的《钦定宪法大纲》则是中国首部由官方拟定的具有近代宪法意义的法律文献。只是由于满清王朝确实已经到了不可救药的腐朽程度，中国的宪政革命才迅速由君主立宪转向民主共和。辛亥革命开启了这个伟大的历史进程。

民国初年，宪政运动曾呈波澜壮阔、如火如荼之势。1912年3月8日由参议院全案通过的《中华民国临时约法》，曾是当时亚洲最进步的民权宪章。虽然袁世凯、曹锟等北洋强人都曾“借宪政之名，行独裁之实”，但独裁亦需借宪政之名来行使，足证民主宪政已成权力合法性证明的第一要件，且日益深入人心。国体性质、领土主权、政党政治、内阁制与总统制、两院关系、中央与地方关系、选举制度、修宪程序、国民的基本权利等均成为当时制宪和宪政实践活动的重要内容。

孙中山提出民族主义、民权主义、民生主义的“三民主义”，代表了作为革命党的中国国民党的奋斗理想。所谓民权主义，就是让“人民来做皇帝，用四万万人来做皇帝”。但基于中国之落后，民智之未启，1924年《国民政府建国大纲》才规定“建设之程序分为三期：一曰军政时期；二曰训政时期；三曰宪政时期”。训政时期，政府有协助人民筹备自治之责，并帮助人民学会使用民权。至全国有过半省份实现自治之时，就是全国实施宪政的开始，中央政府建行政、立法、司法、考试、监察等五院制度，国民大会行选举、罢免、创制、复决等四项民权。

即便从今天的眼光看，《国民政府建国大纲》仍然是一个体现了制度现代化本质要求和社会发展一般趋势的宪政改革纲领。虽然就具体制度设计而言，这个方案并非十分完备，但它的民权指向是非常清楚的。然而，对后来历史演变产生重大影响的是孙文的另一项举措，那就是在改组国民党时引进俄国共产党（布尔什维克）的组织形式，接受其“以党治国”的治国纲领。用孙文自己的话说：“俄国完全以党治国，比英、美、法之政党，握权更进一步；我们现在并无国可治，只可说以党建国，待国建好，再去治它。”[1] 这个以俄国经验为蓝本、“以党治国”的主张，开中国现代史之先河，客观上成为贻害中国大半个世纪宪政建设与民主转型、导致极权制度泛滥的始作俑者。

1928年蒋介石主政南京国民政府后，国民党迅即通过并实施《训政纲领》，该文件规定“中华民国于训政期间，由中国国民党全国代表大会代表国民大会领导国民行使政权”，“中国国民党全国代表大会闭会时，以政权付托中国国民党中央执行委员会执行之。”此为国民党以党代政、“以党治国”之正式开始。1931年公布的《中华民国训政时期约法》则在法律意义上确定了国民党一党专政的合法性。蒋介石的以武力为后盾的独裁体制正是在国民党“以党治国”框架内形成的。抗战爆发前的南京政府时期，虽然筹备国民大会和制宪准备工作也在进行，并于1936年5月5日正式公布《中华民国宪法草案》（即“五五宪草”），但该文件的最终文稿否定了初稿中主张的国家行政权在行政院的内阁制，却赋予总统众多的权力，实际上是为蒋介石的个人专权提供宪法根据。

然而，国民党毕竟以最终实施宪政、还政于民为其公开政治理念，在这个意义上，“以党治国”只能是完成训政任务、以为走向宪政的过渡性手段；且三民主义体系中的民权和民主宪政目标，常常使国民党的一党独裁处于尴尬、矛盾、备受攻击的境地。八年抗战时期大后方两次大规模的宪政运动皆以“结束党治”、践行民主为实质内容。成立于1941年的中国民主政团同盟，刚刚面世即公布体现其政治主张的“十大纲领”，其中第二条即“实践民主精神，结束党治，在宪政实施之前，设置各党派国事协议机关”；第六条主张“军队属于国家，军队忠于国家，反对军队中之党团组织，并反对以武力从事党争”；第七条为“厉行法治，保障人民生命财产及身体之自由，反对一切非法之特殊处置”；第八条为“尊重思想学术之自由，保护合法之言论出版集会结社”；第九条强调在党治结束下“严行避免任何党派利用政权在学校中及其他文化机关推行党务”，“政府一切机关，实行选贤与能之原则，严行避免为一党垄断及利用政权吸收党员”，“不得以国家收入或地方收入，支付党费”，等等。抗战胜利后举行的有国民党、共产党、青年党、民盟和无党派人士代表参加的政治协商会议，目标即在结束国民党的一党训政，并拟定了修改宪草、召开国大、改组政府、确定共同纲领、实现军队国家化等5项议题。经过艰难讨论，5项议题均有重要成果。比如，宪草修改方面，试图改变被国民党奉为神圣的孙中山权能分治学说及其政治设计，变有形国大为无形国大（实即废除孙文倡议的国民大会制，而实行大选制度），建设体现三权分立原则的议会制政府体系，并就此达成共识。在改组政府方面，达成了建立多党联合政府的协议，国民党在国民政府40名委员中居半数，其余半数由共产党、其他党派和无党派人士担任之。在力主宪政改革的中国人看来，这应该是推进中国政治现代化的一个新的契机和起点。但由于国共两党的政治理念不同，彼此互不信任，又都握有重兵，武力争雄的中国传统政治逻辑最终代替了理性谈判、协商和妥协的逻辑，并使政治协商会议达成的结果变成了一纸空文。

中背景：从1949年中国共产党建政以来党专制体制造成的制度扭曲看宪政改革

与国民党不同，中国共产党以马克思列宁主义为意识形态“指导思想”，以“阶级革命”和建立“无产阶级专政”、最终实现“共产主义”为奋斗目标。共产党在抗战期间以及战后两党谈判、政治协商会议时对国民党一党专政的批评，只是出于策略的考虑，并非真的认同宪政民主的价值观。相反，共产党人自信自己要建设的“社会主义”是比“资本主义”更高级的社会发展形态，以“人民民主专政”为基础的“社会主义民主”也将是比“资产阶级民主”更高级的民主。

然而，当中国共产党自命为中国无产阶级的“先锋队”，是中国人民最根本利益的代表者，并理所当然地“代表”人民行使执政权时，“无产阶级专政”必然在实践中演化为中国共产党的一党专政；而且，这是比国民党厉害得多、也彻底得多的一党专政，因为它不再承认“以党治国”的过渡性，也不必以“还政于民”作为自己的承诺。既然党本来就是“代表人民”执政的，中国共产党执政地位的永久性似乎由此即获得了充分的证明。换言之，国民党的三民主义理念和从训政到宪政的制度设计并不支持一党专政的恒久性，而马克思主义的“阶级专政论”和列宁主义-斯大林主义的党的“先锋队”论却从理念和组织体系两个层面支持中国共产党一党专政的恒久性。这是一个从理论意识形态到实际组织构造完全统一了的制度形态，本报告将中国共产党的这一制度形态称为“党专制”。从1949年中华人民共和国成立以来，它一直是中国政治体制建构和运行的核心。

中国共产党的党专制具体表现为：

● 党掌握并控制全部国家权力的创设和运行。这种控制是通过“政治领导”和“组织领导”两种方式实现的。“政治领导”即共产党对国家政治体制设计和国家发展决策权的绝对掌控，包括立法、行政、司法各领域核心政策的制定。“组织领导”是指党通过自己的巨大组织网络实现对国家政权的有效控制，其中特别重要的，是党组织对各级国家权力机关主要官员的“推荐”权和实际决定权（形式上通过各级人民代表大会的选举、任免程序）。在党专制体制内，从中央到地方，所有国家权力最终统一于党权，既谈不上独立行使，更谈不上相互制衡。

● 党控制全部选举过程。理论上讲，“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”，[2] 实际上是由各级党的组织部门掌握候选人的提名权（“推荐权”），以保证选举结果体现“党的意图”。在“党管干部”的原则下，无论直接选举还是间接选举，也无论是人大代表的选举还是各级政府领导人的选举，往往都成了走形式、走过场。公民的民主选举和被选举权利并未真正落实并得到保障。

● 党不允许任何独立于共产党的政治力量的存在。1949年后的中国，虽然形式上存在若干“民主党派”和“人民团体”，但它们必须服从中国共产党的领导。各“民主党派”并非在民主宪政之政党政治的范畴内活动，而是在“统一战线”、“中国共产党领导的多党合作和政治协商”范畴内活动。它们必须依附这个体制才能生存，故不可能提出任何独立的政治主张，也不可能对执政党实施真正有效的监督。

● 党保持对军队和其他武装力量的“绝对领导”。

● 党垄断意识形态解释权，并据此实施对“宣传理论工作”、“思想教育工作”乃至整个“上层建筑”和“意识形态领域”的掌控。

在这样一个党专制体制内，宪法作为国家根本大法关于人民民主和公民权利的规定必然流于形式，走向空泛化乃至虚伪化，宪法本身也必然日益工具化、御用化。事实上，从1949年9月新政治协商会议通过的《共同纲领》到后来分别于1954年、1975年、1978年、1982年颁布的四部《中华人民共和国宪法》，均以国家根本大法的形式确定了中国共产党领导地位的不容动摇。一党挟持下的“宪法”和“宪政”只能是假宪法、假宪政，非但构不成对权力的制约，反倒给党专制的独裁提供了合法性根据。

中国共产党建政以来半个多世纪的历史证明，正是这种不受制约的党专制权力体制，造成了对制度现代化和现代社会转型所要求的公共权力建构的制度性扭曲。在毛泽东掌权时期，党的领袖的独裁化，党内民主的衰微，使党专制进一步演化为个人独裁制。完全没有制约的权力造成的恶果在“反右派”、“大跃进”、“反右倾”和“文化大革命”等政治运动中获得了充分的、悲剧性的展示。数千万人口非正常死亡，不但公民的政治权利得不到保障，在某些时期，甚至连生存权利都得不到保障。

1978年召开的中共十一届三中全会结束了“以阶级斗争为纲”、动辄“运动”的年代，宣告“要把全党工作的重点转移到社会主义现代化建设上来”。1980年邓小平作“党和国家领导制度的改革”的报告，提出“为了适应社会主义现代化建设的需要，为了适应党和国家政治生活民主化的要求”，必须积极地、有步骤地进行党和国家领导制度的改革。事实上，早在1976年的四五运动和文革结束后的“民主墙”、“高校学生竞选”等活动中，要求推进政治民主化的民间意愿已经得到了相当程度的表达。但是，被传统的党专制政治思维逻辑所囿限的中共“第二代”领导人未能对此做出正面响应，反而用“四项基本原则不容否定”强行压制了民间的民主化呼声。

1986年到1987年，中共中央又将政治体制改革提上日程，组建专门机构研究并拟定了政治体制改革的方案。这是中国共产党执政以来在政治体制改革设计方面做出的唯一一次认真的尝试，该方案的主要内容在1987年召开的中共十三大政治报告中得到了反映。然而，就是这样一个立志变革的方案，它的局限性仍然是非常明显的：政治体制改革被界定为――和经济体制改革一样――“都是为了在党的领导下和社会主义制度下更好地发展社会生产力，充分发挥社会主义的优越性”。[3]  党的领导本身是不能怀疑的，可以研究的只是党怎样领导或怎样改善党的领导。在政改方案拟定过程中，邓小平明确告诫不能搞西方的三权分立，[4] 从而在根本上决定了体制内政改方案不可能有实质性的突破。虽然胡耀邦、赵紫阳等改革派领导人都曾在不同范围内作过推进政治民主化的努力，但在党专制体制不容怀疑的大前提下，这种努力获得的结果是十分有限的。

总之，由于掌握实权的中共元老们的保守性，中国共产党错过了在经济体制改革获得相当成功的基础上积极推进政治体制改革、把中国真正引向宪政民主之路的历史机会。待到党专制体制内社会矛盾越积越多，最终酿成深刻的社会政治危机，而中共元老们又只会用传统的政治逻辑和政治手段处理危机时，事情终于走到了不可救药的那个极点。

小背景：从1989年六四天安门事件以来中共党专制体制的病入膏肓看宪政改革

六四长安街头的枪声和横冲直闯的坦克，使全世界为之惊愕。即便从统治者的角度看，中国共产党政府用武力镇压和平示威的民众与学生的做法，也是犯了不可挽回的历史性大错。在党专制体制的合法性已经遭遇空前危机的背景下，官办政治体制改革自然更无从谈起，维持“稳定”成了压倒一切的任务。为了维系党统与政统，邓以后的中共“第三代”领导人不得不求助于传统合法性资源，用“红色经典”重新装帧党的形象，用更加严格的“舆论一律”控制媒体，同时加大体制内反腐败的力度，希望通过党内自我整肃平息社会的不满，化解、至少是延缓执政者面临的危机。

但是，所有这些努力是无法使病入膏肓的党专制体制起死回生的。

首先，造成当今党专制体制之根本困境的乃是这个体制本身。这个体制在改革开放条件下造就的最大产物就是权力＋金钱的威权主义社会。本来，邓小平曾寄希望于在保持共产党政治控制的前提下实现经济发展，从“一部分人先富裕起来”到“共同富裕”，最终达到既“政治稳定”、又“国泰民安”的社会主义“小康”佳境。但事实证明这只是思维陈旧、目光短浅的中共领导人的一相情愿。权力和金钱有其自身的逻辑。市场经济在威权主义制度语境内的发展势必造成权力与利益的非法结合和权贵资本的急剧膨胀。在城市，这种膨胀吞噬了劳动者几十年在公有制框架内创造的巨额财富，以“改革”、“转制”的名义制造了新的大量赤贫；在农村，这种膨胀则借助与资本的联姻无情地剥夺农民赖以生存的土地，又把千百万农民工推进城市、乡镇的血汗工厂。大量外资的引进、GDP数字的增长、国家税收的增加、现代化“窗口”城市的表面繁华，不能掩盖底层民众并未从“改革”中获得同等好处、毋宁说整个社会却处于深层断裂之中的可怕事实。无论党的最高领导人是否愿意承认，当权贵资本已经成为支配这个社会的重要力量时，执政的共产党在客观意义上已经演变为这个权贵利益群体的最大代表和体制性保护者；而当这样一个基本事实不允许公开揭露和讨论时，我们这个社会已经变成一个既缺乏经济公正，又缺乏政治自由的社会。这个社会走进了死胡同，因为――从根本上说――党专制造成的问题是不能靠专制体制自身解决的。

其次，所有借助传统手段和合法性资源解决问题、缓解压力或寻求出路的企图，都只能最终加剧党专制体制的危机。江泽民“三个代表”的“理论”是空洞无物的，因为从宪政民主角度看，没有哪一个党能够“代表”一切，既代表穷人，又代表富人，既代表治人者，又代表被治者。宣称党同时代表“先进生产力的发展要求”、“先进文化的前进方向”和“最广大人民的根本利益”，在意识形态意义上，是对“先锋队”逻辑的遮遮掩掩的修正，因为它毕竟不再拿“阶级基础”之类传统的合法性根据说事，而试图把自己定义为全民利益的代表。不错，现代公共权力客观上应该代表全民利益，但这是通过多元宪政民主结构和一系列制度安排实现的，不是自封的。共产党的问题恰恰在于一方面通过悄悄修补官方意识形态竭力美化自己，另一方面又不愿意真的采纳建立在选举制、多党制等充分民权基础上的现实制度安排去落实这些美丽的词藻。这样，在实践意义上，所谓“三个代表”不过是处于深度困境中的执政党寻求自我掩饰的遁词。

胡锦涛接任中共总书记以后提出“加强党的执政能力建设”的命题，反映出胡锦涛、温家宝一代领导人深深的危机感；但“先进性教育”、构建“社会主义和谐社会”及其“核心价值体系”的总思路仍然没有跳出党专制体制内自我调整、自我修补的框框。事实上，只要不放弃党专制，中国共产党提出的所有改革口号和意识形态新概念、新提法都将具有自我欺骗的性质；而且越是寄希望于体制内的自我修补和“自我完善”，越会加重体制性危机，因为所有此类修补均以强化“党的领导”为前提，而在党的肌体已经大面积癌化、权力制约没有获得根本制度性解决的今天，此类“强化”恰恰加深了执政党自身的体制性危机。

从政治改革角度看，未来（包括如今的胡、温一代）中共领导人面临着以下六大难题：

第一，具有标志性的是，如何处理两个“包袱”，即邓小平主政时期对六四天安门民主运动的镇压和江泽民主政时期对法轮功信众的迫害。这既是两个历史问题，又是十分尖锐的现实问题，而且至今仍受到国际社会的高度关注（当然，还有一些更早些的历史问题也没有真正解决，比如“反右运动”）。坚持党专制的“拒不认错”逻辑，将意味着中共执政者继续承受这份对民族、对历史的良心债；启动“平反”程序，对党的领导人来说，又惧怕由此引起连锁反应，导致海内外反对派力量的合法化，危及党的统治和“社会稳定”。

第二，如何解决党的高层权力核心的有效监督和权力更替问题。截止到胡锦涛，党内最高“掌门人”的地位都是由前辈党的元老“钦定”的。这种小圈子里内定“接班人”的方式，即便按照中国共产党党内民主的原则衡量，也是极其落后的、说不通的。原则上讲，解决不了党的领导人如何产生的问题，就解决不了党的领导人（特别是最高领导人）如何制约的问题。但如果真的扩大党内民主，又可能在权力控制方面引发一系列难题。更何况在缺乏民间民主力量配合、呼应的情况下，任何扩大党内民主的努力都将被党专制体制内权力斗争的规则所消解。

第三，关注民生、关注社会弱势群体、关注社会公正本来是一种进步，尽管该关注是一种对政治-经济结构失衡所导致的社会后果的迟来的反应。但在大量党的基层组织瘫痪、变质，地方政府的官商一体乃至黑社会化趋势加剧的情况下，党的最高决策机关缺乏贯彻其政策的基本力量。一些具有良好出发点的政策举措往往在执行中变得面目全非，或引出截然相反的结果。这反倒证明了下列命题：经济公平的前提和最有力的保障，是公民民主权利的落实。试图以回避政治自由的方式解决经济公正问题只是党的最高领导者的幻想。

第四，独立的、有历史传承价值的精神生产与文化创造的极度匮乏，是中国共产党执政半个多世纪来在文化领域造成的后果。民主在这个病态社会中，不仅是结构性稀缺，而且是精神性稀缺。要根本解决这个问题，必须放开言禁，落实宪法明确宣示的中华人民共和国公民在进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动中的自由。但这种“自由”是与党专制实施思想控制的内在要求根本冲突的，也是与党只准“讴歌”、不准批判的传统根本冲突的。从未来角度看，有良知的中共领导人不能不考虑这个体制在造成民族精神萎缩方面必须承担的历史责任。

第五，中国一党专政的政治制度，受到了国际社会持续不断的批评。中国政治体制的落后和迅速增长中的经济规模、经济影响力形成了巨大的反差。本来，一个拥有独特文化传统、又极具经济潜力的大国应该在全球治理中发挥更积极的作用，但“西方亡我之心不死”之类的冷战思维往往混淆了意识形态冲突和国家利益冲突间的不同（有时则是故意把二者混在一起），阻碍了中共领导人（现行体制下也就是中国国家领导人）在宪政民主、人权和国际正义的普世原则下参与国际事务，并使中国的国际形象受到损害。

第六，两岸统一问题。中国共产党虽然提出了“一国两制”设想，但这个方案是以大陆方面坚持“社会主义”制度，实即党专制制度为前提的，故不可能为已经在政治民主化方面走了很远一段路的台湾朝野各方所接受。目前海峡两岸可以通过强化商贸、淡化政治的方式先沟通、先往来，但大陆方面政治体制这个死结最终是绕不过去的。阻碍两岸统一的当然还有其他许多因素，然是否拥有宪政共识仍然是最关键的因素之一。那么，从祖国和平统一的大业出发，中共领导人又当何去何从？

总结前述三个不同时间层面所呈示的历史蕴含，中国宪政改革都势在必行。

从大背景看，中国今天的宪政改革是百年来中国现代社会转型和政治现代化进程的继续，是对先贤奋斗、努力的继承；

从中背景看，中国今天的宪政改革是对中国共产党党专制体制造成的制度扭曲的纠正，是对制度现代化普世要求的回归；

从小背景看，中国今天的宪政改革是针对党专制体制的病入膏肓做出的病理诊断、开出的根治药方。鉴于传统逻辑内执政者已经处于进退维谷、苦于无策的境地，中国应该为政治体制改革明确界定新的目标。

张博树 2013-08-26 14:49:52