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撰文：大卫· 斯坦因伯格（David I. Steinberg）

翻译：毛珠峰

《东方历史评论》微信公号：ohistory

2011年3月底，缅甸政府为新当选总统举行宣誓就职仪式，中国政府外交部发言人在回答记者提问时指出：

“我们对缅甸推进民主进程、选举出的新一届领导人就职表示祝贺。中方尊重缅甸人民根据本国国情选择的发展道路，希望缅甸保持稳定，稳步推进民主进程，最终实现民主和发展。在处理国际关系时，中方一向主张尊重各国人民选择的发展道路，不赞成制裁或施压。我们希望国际社会为缅甸民族和解与经济发展创造宽松的环境。”

显然，这次选举并没有使中国领导层感到紧张。无论自由还是公平，都没有稳定重要，这个简单的事实已经在缅甸抗拒来自中东“阿拉伯之春”风潮的残余影响中得到了实践验证。当然，许多脱下军装、作为平民身份的缅甸军方领袖也一再保证，中国的利益将会受到保护，对此毋庸置疑。

中缅关系已经有了新的发展，两国之间日益紧密。缅甸已经成为中国的一个“全面战略合作伙伴”，这是以前从未用过的称谓。这不仅仅是因为要对缅甸资源进行开采利用，更重要的是中国出于军事安全层面的考虑，毕竟两大洋海军战略的发展已经成为当前中国的公开策略。中缅石油和天然气输送管道，以及瑞丽到皎漂的公路和铁路项目都是两国间“战略合作伙伴”关系的具体展示。尽管“全面战略合作伙伴”的术语曾被用于中国和许多国家的关系，但这是第一次用于中缅之间，具有重大意义。密松水电站决议到底会如何实施，具有重要的利益影响。美国与巴基斯坦合作关系的加强，以及巴基斯坦国内持续的动乱，使中国意识到巴基斯坦已经再不和以前一样是一个可靠的同盟国。美国和印度关系的一再升温也使中国担忧。因此在印度洋战略背景下，缅甸的地位愈加重要。

中国军方要求发展更加紧密的关系。2011 年5 月，中央军事委员会副主席在访问缅甸时强调，要与缅甸政府军加强人员培训、装备以及战略等方面的务实合作。成都军区（辐射南亚、西藏、中国西南以及缅甸等地）司令员也曾到过缅甸访问。2010 年8 月，缅甸允许中国两艘导弹驱逐舰停靠仰光附近港口。登盛当选总统后，首次出访便选择了中国，并与中国签署逾7.4 亿美元的信贷计划，中缅关系得到明显强化。可是对于和缅甸的关系，在美国官方和西方世界的话语体系中，始终没有受到重视。

然而，在缅甸国内，如果多元化的潘多拉宝盒还不被打开，一直以来的紧张界限就会出现松动，而当领导人感到有必要时再去修复，一切将会变得十分艰难，即使宪法规定了军队支持政府的合法性。有许多问题会接踵而至。来自不同种族的人们将会有多少不同的意见和问题？克钦邦密松水电站项目被搁置一事引起了当地居民乃至整个国家的关注和担忧，这可能仅仅是和中国合作建设项目中存在问题的第一次暴露。国防军和独立军之间是否还会和在社会主义时代一样产生意见分歧？涉及当地立法机关的军事指挥区域，尤其是宪法中没有清楚界定的边界地区，相关问题如何处理？尽管新当选总统登盛在其就职演说中已经表明其意愿，但新政府到底能否平息民众关于生活条件与生计问题的不满和抱怨？该地区当前及以后面临的众多问题将使中缅关系经受进一步考验。

与中国方面的关系也会出现相应的变化。缅甸新政府已经明确示意希望促进和美国的关系，这也许是为缓和对中国的过分依赖，因为和中国亲密关系的日益加强，会影响到包括缅甸、相关区域以及在各个领域占据重要地位的美国等多方在内众多因素的变化和发展。

在许多外部观察者看来，自1988 年人民革命失败和军事独裁统治下全面压迫开始以来，二十多年间缅甸国内出现了冷酷的变化。面对始终保持相对稳固的缅甸权力机构，缅甸人民要求在此基础上即刻实现自由的态度尤其普遍。然而，这些愿望从来没有在实践中被真实验证。普遍存在且又从未间断的军事独裁统治遮蔽了社会中的一些微妙变革，直到2011年才出现明显的条款修订。那一年，成为在“平民”政府管理下“新缅甸”的开创之年。

2011年同时也见证了中东“阿拉伯之春”反抗独裁政权的一系列抗议和示威事件，尽管这不大可能会对缅甸的改革产生推动，但在当时缅甸新总统当选之前，大多数示威抗议已经达到了高潮。比较起来，在缅甸改革的背后，最高统治者的抉择意味深长，这也使系统性改革成为了必要。尽管在亚洲并非独一无二，但缅甸由于其自由主义（有时也被称为自上而下的“独裁改革”），在亚洲范围内显得极其与众不同；领导层并没有受到来自底层直接且又迫在眉睫的威胁，而是周旋于更多自由的方向。对于反对派的清楚声明，缅甸新政府很可能还没有来得及对其采取行动，就进入了改革的“蜜月”期。或许，中东的情形无论如何都刺激了缅甸领导人。

2011年以来，登盛总统在3月底的就职演说导致的改革以及改革计划接连不断地急速出现，以至于包括国内和国外最富有经验的观察者也对此始料未及，虽然，有关政府内部事务的改革条款还未成形，而外部关系则始终处于不断变化之中。

目前，和中国方面最为重要的关系自然会涉及由中国投资、但被暂时搁置到2015年（中国方面认为这次搁置将导致项目的彻底终结）的密松水电站项目。该项目计划总投资36 亿美元，中国已经实际投入了4250 万美元，而且中国方面无论如何需要为自己偿还其前期成本。登盛总统有关密松水电站项目的决策所产生的影响仍旧需要分析和评估。中国电力投资集团公司总经理在研究后曾做过详细陈述，认为项目能够确保周围的环境受到安全保护，相关社会问题会得到妥善处理。但这些都受到了质疑。中国方面也在想方设法缓和关系，最近将该项目的定位由一个双边政府项目转变为企业间的商业项目，以此缓和外交上存在的张力，但缅甸种族主义者的情感也会影响到两国政府间的信任程度。尽管缅甸此举导致双边关系出现了很多焦虑，但不能说对中缅关系造成了破坏，因为双方都对两国关系寄予很高期望。当然，中国也会猜测这其中的幕后推手可能是美国（因为公民社会的部分赞助来自美国），是美国为“遏制中国”而实施的庞大亚洲计划中的一个部分。促成此次事件的背后动因还可能来自缅甸人民对大坝的怨恨和愤怒，也有部分原因或许是缅甸想努力恢复其在外交政策中表面的中立立场。该立场自从缅甸独立以来便已历史悠久，但正如之前所说，通常都在中国的影响之下。

缅甸以及国外的一些环境保护主义者试图将其成果发展到其他国家资助或合作的项目中，比如泰国的海外天然气管道项目。政府在涉及关键的国家民族问题上能够包容多少国内的不同意见有待商榷，但如果在重大项目上缺乏国际认可的环境研究和评估，必然极易受到质疑和攻击，而且面临的压力可能会持续很久。尽管缅甸的公民社会不能给政府机构造成合法威胁，然而在国内，公民社会的作用已远比此前重要。

在美国国务卿希拉里·克林顿2011年12月1日至2日的访问中，缅甸对寻求与美国更为平衡的外交政策的努力也显而易见。彼次希拉里之行，也成为美国政府高官系列国事访问中的一个高潮。正如早在计划之中，这些对缅甸的国事访问无一例外都是支持登盛总统的改革议程。此次改革在2011年年末时仍旧处于初始阶段，这比很多人想象得更加广泛和持久，其内容包括有所放松的审查制度，自由贸易公会的组织条例，与政府抗议权利的批准通告，在政党注册条例的修订中允许全国民主联盟重新注册并在递补选举中参加竞选，与准备竞选议会席位的昂山素季进行有效对话，等等。

如果说希拉里· 克林顿之行是美国国事访问的高潮，那么法国外交和欧洲事务部长阿兰· 朱佩与英国外交部长威廉· 海牙则紧随其后延续其影响，均于2012年1月访问了缅甸。缅甸明显的开放态度吸引了众多较具影响力的国外来访者，无论其数量还是速度都是近半个世纪以来前所未有的。

登盛总统呼吁，缅甸的发展以及资源的研究利用需要三个方面相互配合：经济、政治和法律，三者缺一不可。许多经济层面的改革在议程上，却在研究之中；由统一的货币汇率贯穿其间，国际货币基金组织已经为其提供了参考；日本也向缅甸派遣了投资和经济使团，提供资金支持农业设施项目；银行系统还在审查之中；总统已经认识到教育、医疗保健服务、涉及贫困和少数民族问题等方面亟须重大改进；贪污腐败这一被透明国际组织评估为全世界排名第二的普遍性问题，也在总统的监督之下；昂山素季也已强调了法治的必要性。

虽说克钦邦的战争已经爆发，但政府已与佤族和掸族一些人达成了停战协议，只保留设置了一项边防警卫部队计划（当然可能会激起更多的暴力事件），而且政府也已和克钦邦进入了正式谈判协商阶段。此外，2012 年1 月，签署了一项与克钦民族联盟的停火协议，这也迈开了结束克伦邦动荡的第一步，那里有自1949 年开始到如今持续时间最长的动乱。总统号召那些愤愤不平的缅甸居民返回家乡，在家里他们可以过上正常的生活，除非犯下像谋杀一样的罪行，否则他们不会受到任何惩处。一些知名人士暂时回去探查究竟，许多党派现在已被称为是“安全的”；监狱中的大量囚犯获得无罪赦免，而且另外的释放名单正在计划之中。对这些改革的坚持与否，将在很大程度上影响与美国关系的改善情况。

作为对这些改革措施的响应，强硬派的灵魂人物时常在背后对行政机构施压，要求撤销或者精简它们。掌控国家权力机构的前大将丹瑞试图平衡越来越多的自由派力量和保守派力量，因为以前军事指挥的基础就在平民中间。所以，任何有组织的行政机构必须谨慎前行，以此阻止军事法在宪法各项条款许可的范围内的可能逆转。登盛总统并不具备和他前任丹瑞大将那样无处不在的领袖权威，所以改革政策的出台和实施必定会格外慎重。

2011年11月，东盟峰会同意批准缅甸成为2014 年东盟轮值主席国。许多评论员对缅甸当局因推行改革才获批主席国身份持有冷嘲热讽的态度，因为很有可能在2014 年峰会之后其改革便会终止。但事实却是，由于受到推选，其改革议程的推行得到了进一步促进，而绝非战略性收缩。那些致力于改革的势力，其影响力也被大大加强，这也有助于为改革的持续开展争取更多机会。在2012年11月美国总统大选之后的一段时期内，总统需要判断出席峰会的人选，当然，即便情况有所变化，缅甸作为峰会主席国的事实不会改变。

在缅甸，对新政治结构的批评来自昂山素季。2012年4月1日，昂山素季在缅甸议会补选中赢得85% 的选民投票，成功当选联邦议员。1990年昂山素季曾被拒绝参加选举，因为当时她正处于军政府的软禁之中。在全国民主联盟以绝对优势赢得45个竞选议席中的43个之后，未来昂山素季在缅甸政局中的角色和地位显得极端重要。然而，要使其能够在2015 年通过间接选举来竞选总统，就必须推动宪法修正案的出台，为其提供支持。宪法修正案的通过需要获得75% 以上联邦议员的同意，这就要求占据25% 议席的军方能够持赞同态度。

中缅关系与美缅关系的困境与冲突，在2011年年底前有所加剧。中国在缅甸国内的角色所引起的不满情绪正在滋生，而中缅两国都希望友好关系能够得到不断维持。

缅甸当局期望在短期内获得美国除政治外更多其他方面的支持和帮助。在缅甸单方的积极努力下，国际制裁的完全解除以及双边关系的正常发展或许有所进展，但可能进行得会比缅甸所预想和期望的缓慢，这也可能会给进一步的发展和积极关系的构建带来越来越多的问题。

同样，如果美国证明其改变立场的合法性，那确实也会是一次姗姗来迟的改变。以此为基础，美国所理解的民主是备受期盼和即将来临的，是不大可能令人失望的。缅甸军方表明，半个世纪以来他们试图控制现代西方的重要权力，他们的行为体现在最近的2008 年宪法条款中，明确要在无法确定的未来不断巩固他们的地位。这些规定可以修订，但前提是获得军方的赞同。然而，这并不意味着国家和个人之间存在的巨大鸿沟会使自由无法得到保障、司法独立不会有所发展、经济改革不会使缅甸大众的失望情绪有所改善，也并不意味着多数派和少数派的关系有所发展。但是对统一局势的控制和国家安全法律的制定完全取决于军方，并非议会，而且前者可以在其认为情况需要之时单独形成决议，直接进入军事统治的局面。

此时此刻，如果美国官方持有“审慎乐观”的态度，那么中国的态度或许就会与之大相径庭，不是“悲观谨慎”就是“小心翼翼”。中国已经意识到了广泛存在的变化，“当今世界正处在大发展大变革大调整时期”。如果美缅关系能够趋于正常化或者有所增进，西方势力的影响将大幅度提升。而假如中国的根本利益能够得到进一步维护，中国也会表示赞同，并不会持反对态度。中国方面表示，对缅甸将继续坚持一贯的外交政策，不断维护并加强在1988到2010年间同缅甸军方建立起来的关系，这依然是中国对缅政策的基础。但在对缅甸的外交政策中，中国不会单独致力于某一个方面的发展，也自然会发展与反对党的关系。2011 年12 月，中国驻缅大使应昂山素季多次要求与其举行首次会面，昂山素季也曾多次提出要同中国保持友好关系。

密松事件已经成为一次教训，今后中国将会尽全力减少类似事件产生的风险。关于如何处理缅甸国内对中国的抵抗情绪，如何改善公共形象，如何使缅甸人民在中缅之间的经济合作和投资关系中切实受益，这些都是需要考虑的问题。回顾中缅两国从1988到2010年的邦交历史，缅甸人民从中国进入以来始终没有感到有所获益。中国忽视了缅甸人民普遍认可的标准，如果在将来还坚持如此，那只会进一步危及其拥有的特权地位。在过去，中国只会简单地和一些小集团讨价还价来获得项目的许可，根本无暇顾及缅甸公众的观点和看法。随着缅甸的开放，中国现在也将面临与西方企业的竞争，但中国会继续提升其软实力的影响。2011 年11 月到12 月间，中国向缅甸捐赠精心制作的佛牙舍利等身塔，受到了缅甸政府以及各界群众的热烈欢迎和顶礼膜拜。

中国政府对于美国国务卿希拉里访缅一事保持了低调回应，但《人民日报》指出，美国对密松水电站项目遭受搁置的决议幸灾乐祸与鼓掌喝彩的做法应该受到指责。中国国家通讯社新华社认为，希拉里之行仅仅是对全国人民代表大会常务委员会副主席访问缅甸的跟随和效仿。10 月10 日，缅甸外交部长作为缅甸总统的特使正式出访中国，这毫无疑问是针对密松大坝事件努力争取缓和两国局势的一种表现；11 月27 日至12 月2 日，缅甸国防军总司令访问中国，并于11 月29 日签署了防卫合作领域谅解备忘录；10 月16 日到19 日间，《缅甸新光报》接连四天刊登文章，旨在不断强调要保持并加强中缅友好关系。

《环球时报》认为，密松水电站决议正在逐渐破坏中国利益的基础（也即“挖墙脚”）。这份报纸的另外一篇文章则声称，如果中国“失去”缅甸，中国将感到“窒息”。还有一位作者甚至提出一个“疯狂”的理念，认为美国的访问只是使了一个障眼法，其真实目的是要彻底颠覆缅甸政治。

缅甸确实发生了改变，但到底能维持多久并不清楚。它或许会在国内发展的风口浪尖与外交政策的波谲云诡间保持平衡的张力，它的进步和发展远在意料之外，它的变革速度人们始料未及。迄今为止，在缅甸政府的任何机构所不曾遇到的领域，在现代缅甸史无前例的国际影响下，中缅关系已经在潜在改革的语境中进入了一个新的纪元，这也将影响并改变缅甸和美国的关系往来。不论将来和中国的关系是“胞波”（pau-p’aw）般亲密，还是仅仅建立在双边相互需求的基础之上，这都无法预料，然而，可以肯定的是，缅甸会继续将其自认为的国家利益依照国内权力机构和国外地理政治因素进行现实的考量和设置。“中国霸权”的神话在缅甸依旧存在影响，那已经成为众多国际观点中一个“魔咒”，早应该在不断变化的关系识别中被破除，使其在世界区域内的冲击和影响彻底消失。在两国关系以及其他因素的困境面前，如此经常的分析和评估是有必要的。

东方历史评论 2015-08-23 08:55:00