以“渐进的改良”为建立制度之路径，以“分权与制衡”为建立制度之宗旨，“自成一王之法”，这便是宋太祖赵匡胤表现出来的立制大智慧。如果与明太祖朱元璋的创制立法略作相比，我们更是可以发现宋太祖的高明。
钱穆先生对“宋学”评价甚高，但他对“宋制”却给出了“差评”，认为若从政治制度上来看，宋朝是最没有建树的一个时代：“论中国政治制度，秦汉是一个大变动。唐之于汉，也是一大变动。但宋之于唐，却不能说有什么大变动。一切因循承袭。有变动的，只是迫于时代，迫于外面一切形势，改头换面，添注涂改的在变。”
钱先生进而提出，宋制之所以沿袭唐旧、毫无建树，“只因宋初太祖太宗不知大体，立意把相权拿归自己，换言之，这是小兵不放心大臣，这也罢了。他们种种措施，自始就不断有人反对。但因宋初承袭五代积弊，社会读书人少，学术中衰，反对的也只晓得唐制不如此而已，并未能通览大局，来为有宋一代定制创法”。
赵宋立国，确实继承了前唐旧制。但若说宋朝在政制上全无建树、立国者缺乏创制之智慧，则未免有失公允。须知赵匡胤“黄袍加身”，从后周之手接过来的是一个无论政治现状还是政治制度都混乱不堪的烂摊子。
就现实层面而言，且不说当时北方有大辽国虎视眈眈，周边尚有后蜀、南汉、南唐、吴越、北汉诸多割据政权，单说赵宋立国之基的中原大地，也是藩镇拥兵自重，兵变习惯性发作，五十年间已经走马灯一般换了五代王朝：后梁、后唐、后晋、后汉与后周。宋太祖在建制上若无过人之智慧，只怕大宋已成“后宋”，五代凑为“六代”。
就制度层面而言，赵宋接手的政制也是如同一团乱麻，三省六部旧制、使职差遣制、各路军阀私自设立的私制，交织在一起，良莠莫辨。后世学人总结的“唐宋变革”，在晚唐时已拉开序幕；残唐五代更是制度乱变之时，朱温建立的后梁，废除旧唐之繁文缛节，焚毁前朝之《律令格式》，修订新的律法制度；取而代之的后唐则以恢复唐朝旧制为标榜。
当此政制与时局均变动不居之际，“黄袍加身”的赵匡胤当如何收拾烂摊子，建立大宋王朝的基本制度？
渐进的改良：官制
摆在赵匡胤面前的，似乎有两条路径：
一是完全推倒唐—五代乱糟糟的政制，另起炉灶，重新设计一套全新的制度。但即便人有天纵之圣明，也是理性有限，如何可能设计出完美制度？考中西诸史，设计理想制度的冲动集中出现于“轴心时代”，在西方有柏拉图之《理想图》，在中国有托名周公创制的《周礼》。《周礼》并非现实制度之汇编，而是先哲基于理性想象设计出来的理想制度蓝图。历史的经验表明，将人为设计之理想制度强行施之现实，必致祸乱，新朝王莽仿《周礼》托古改制而天下大乱，便是深刻教训。可知优良、合宜的制度，并非源于完美设计，而是来自传统的损益演进。
二是因循承袭既有制度，萧规曹随。但如前所述，唐—五代之政制杂乱无章，为乱世产物，又如何能够维持长治久安？
赵匡胤选择了第三条道路：承认既成事实，沿用唐—五代形成的整体制度框架，并在内部作渐进之改良。
唐朝的经典政治制度为《唐六典》。《唐六典》规划出一个整合的国家治理制度体系：三省、六部、九寺、五监，权责分明。但中唐之后，这一经典官制已为临时差遣所动摇，“省、部、寺、监之官备员而已，无所职掌，别领内外任使，而省、部、寺、监别设主判官员额”，比如户部尚书并无执掌户部之权，而由另一位领有“判户部事”差遣的官员管理户部。本官与职事发生了分离。赵匡胤立国，官制袭用唐旧，官与差遣两套系统并行，“官以寓禄秩、叙位着”；“而差遣以治内外之事”。但若仅仅如此，则不可言太祖有立制之智慧。赵匡胤的高明之处，是运用官与差遣相分离的唐朝旧制，巧妙化解了晚唐—五代的积弊。
自晚唐—五代以来，中央权威丧失，方镇、武臣控制了一地军政、民政、财政与司法大权，此为五代祸乱之源。建隆二年（961），赵匡胤曾问计谋臣赵普：“天下自唐季以来，数十年间，帝王凡易八姓，战斗不息，生民涂地，其故何也？吾欲息天下之兵，为国家长久计，其道何如？”赵普说：“此非他故，方镇太重，君弱臣强而已。今所以治之，亦无他奇巧，惟稍夺其权，制其钱谷，收其精兵，则天下自安矣。”但如何“夺其权，制其钱谷，收其精兵”，也是一个问题。
许多人都知道“杯酒释兵权”的故事，但历史上是否真的有过这么一场戏剧性十足的宴会，尚无定论；即使真有“杯酒释兵权”，也仅仅是解决了侍卫亲军统官的权力隐患。五代积弊又表现为地方节度使权力太重——唐时节度使本为使职差遣，后逐渐坐大，成一方诸侯。赵匡胤的策略是继续保留节度使的建制，“伪署并仍旧”，同时又将节度使的差遣性质转为荣衔性质，“节度、承宣、观察、团练、防御、刺史，俱无职任，特以为武臣迁转之次序”，朝廷另遣知州、知县治理地方。知州、知县均为宋朝差遣。于是唐—五代遗留下来的节度、观察诸使，仍得以保持尊贵之地位、优厚之俸禄，权力却收归中央派遣之知州、知县。
这是太祖对唐—五代制度遗产的不动声色的改造，如此，新旧交替，自然过渡，不用推倒重来，避免了大破大立可能诱发的政治动荡。
渐进的改良：司法
宋太祖对诸州“马步院”的改造，更是堪称中国司法制度上的“神来之笔”。按唐制，各州郡置司法参军（或法曹参军），掌一州司法，《唐六典》规定：“法曹、司法参军掌律令格式，鞫狱定刑，督捕盗贼，纠逖奸非之事，……使人知所避而迁善远罪。”但唐季以降，藩镇专权，私设马步院，遣派亲信衙校出任马步都虞侯、马步判官，以控制地方司法。唐政府的司法参军之司法权，遂被架空。马步院以武人为司法官，立即就成为滥用酷刑、恣意杀人之所在，被逮捕入狱之人，“不问罪之轻重，理之是非，但云有犯，即处极刑。枉滥之家，莫敢上诉。军吏因之为奸，嫁祸胁人，不可胜数。”马步院之设，可谓是五代最黑暗的制度之一。
宋太祖开国，却没有一举废除诸州已普遍设立的马步院，而是保留下来，并加以改造：首先将其更名为司寇院，太宗时又改称司理院；又选派及第进士取代武人出任司理参军；重新划定司理参军的权限：“专于推鞫研核情实。”即负责审清刑事被告人的犯罪事实。那么原来的司法参军怎么办？宋朝立国者将其权力调整为“议法断刑”，即根据司理参军审理清楚的卷宗，检出刑事被告人所触犯的法条，供定罪量刑。这便形成了中国历史上独一无二的“鞫谳分司”制度，有点像英美普通法体制下，陪审团负责确认犯罪是否属实，法官负责法律的适用，“事实审”与“法律审”相分离。
唐—五代的州政府设有州院，是州郡的法院。赵宋立国，也将州院的设置保留了下来，于是一州之中便出现了两个法院：州院与司理院，二院并立。有些大州还分设左右州院、左右司理院，一州有四个法院。宋朝州一级的司法系统非常发达，与这种复式设置有关。但设置复式法院更重要的意义，表现在“翻异别勘”的司法制度上。翻异，即翻供；别勘，即重新审理。宋代的刑事被告人在招供之后，乃至在宣判之时，都可以喊冤翻异。一旦翻异，案子便自动进入别勘的复审程序。按要求，翻异必须由不相干的法官重组法庭别勘，原审法官全部回避。这个时候，诸州设置两个以上法院的意义就显示出来了：州院翻异的案子，可移交司理院重审；司理院翻异的案子，也可移交州院。
宋太祖（包括太宗）对唐—五代官制与司法系统的继承与改造，体现了宋王朝定制创法的一贯思路：陈陈相因，推陈出新。曾有人跟朱熹说：“太祖受命，尽除五代弊法，用能易乱为治。”朱子纠正他：“不然。只是去其甚者，其他法令条目多仍其旧。大凡做事的人，多是先其大纲，其他节目可因则因，此方是英雄手段。”换成现代的说法，这便是渐进主义的改良进路了。
分权与制衡（一）
赵宋立制的出发点，固然是为革五代兵骄将悍、内轻外重之弊，但太祖的眼光并不止于此，他曾与赵普论事，自言“朕与卿定祸乱以取天下，所创法度，子孙若能谨守，虽百世可也”。太祖有他的长远目标，那就是确立一套可以维持长治久安的制度。那如何维持长治久安呢？太祖基于五代教训，认为首要就是防止任何一方的权力不受控制。
因此，宋太祖对唐—五代旧制的改造，大体上都是围绕“分权与制衡”的重心展开。后来太宗继位，即位诏书称：“先皇帝创业垂二十年，事为之防，曲为之制，纪律已定，物有其常。谨当遵承，不敢逾越。”那“事为之防，曲为之制”八字，道尽太祖立制之精神。
他分置司寇参军（司理参军）与司法参军，创立“鞫谳分司”之制，立意还是为了分权与制衡，用宋人的话来说，“狱司推鞫，法司检断，各有司存，所以防奸也”。
他以文官知诸州而削节度使之权，又复置州通判来制衡知州权力。明清时期的通判只是知府的副职，分掌粮运、水利、屯田、牧马、江海防务等事；宋代的通判却不是知州的副手，更不是知州的属官，而是与知州平行的监察官（兼行政），所以又称“监州”。知州的政令，须有通判副署同意，方能生效，“知府公事并须长吏、通判签议连书，方许行下”；州政府的所有官员包括知州大人，若被发现不法事，通判有权提出弹劾，“知州有不法者，得举奏之”，“所部官有善否及职事修废，（通判）得刺举以闻”。
君主的权力也被太祖纳入制度约束的范围。且看一事：“太祖即位，尝令后苑作造熏笼。数日不至，太祖责怒。左右对‘以事下尚书省、尚书省下本部、本部下本曹、本曹下本局，覆奏，又得旨，复依，方下制造，乃进御。以经历诸处，行遣至速须数日’。太祖怒曰：‘谁做这般条贯来约束我？’左右曰：‘可问宰相。’上曰：‘呼赵学究来！’赵相既至。上曰：‘我在民间时，用数十钱可买一熏笼；今为天子，乃数日不得。何也？’普曰：‘此是自来条贯，盖不为陛下设，乃为陛下子孙设，使后代子孙若非理制造奢侈之物、破坏钱物，以经诸处行遣，须有台谏理会。此条贯深意也。’太祖大喜，曰：‘此条贯极妙！若无熏笼是甚小事也。”
内廷要一个“熏笼”（点燃熏料驱赶蚊虫的器物），需要经过非常繁复的程序，层层审批，走完这些程序，最快也得几个工作日。其间如果宰相与台谏觉得不妥，还可以将申请退回去。宋太祖草莽出身，对这样的制度开始时还不习惯，也想不通：“我在民间时，用数十钱可买一熏笼；今为天子，乃数日不得。何也？”但经过宰相赵普的解释，太祖就明白过来了，庙堂不比民间，民间可以用数十钱买一熏笼，皇室的用度取之民脂民膏，当然需有制度约束，否则后世君主挥霍无度，岂不后患无穷？
分权与制衡（二）
宋代最周密的“分权与制衡”，体现在治理国家的权力构架设计上。南宋陈亮曾在上孝宗皇帝的《中兴五论》中描述过这个层层制衡的权力构架：“自祖宗以来，军国大事，三省议定，面奏获旨。差除（人事任命）即以熟状（宰相意见书）进入，获可，始下中书造命，门下审读。有未当者，在中书则舍人封驳之，在门下则给事封驳之，始过尚书奉行。有未当者，侍从论思之，台谏劾举之。此所以立政之大体，总权之大纲。端拱于上而天下自治，用此道也。”
可以看出宋代“分权与制衡”制度之缜密周全：君主、宰执、台谏、中书舍人、给事中、侍从，各有职权，不可相侵。不过若论其大端，则呈现为一个“二权分立”的结构：执政的政府与监察政府的台谏两套系统并立，相互制衡。台谏机构之设，由来已久。但汉代的御史大夫隶属于政府，“唐代的谏官，则是宰相的唇舌”，宋代台谏合流，完全独立于政府，是跟政府平行的独立机构，与政府构成“二权分立”之势。
说“二权分立”，并不是今人对于宋制的穿凿附会，宋朝士大夫已频频将台谏官与执政官对举，如欧阳修说：“天子曰不可，宰相曰可；天子曰然，宰相曰不然：坐乎庙堂之上与天子相可否者，宰相也。天子曰是，谏官曰非；天子曰必行，谏官曰必不可行：立殿陛之前与天子争是非者，谏官也。”程瑀说：“人君亦何为哉？相与论道者，台谏也；相与行道者，宰执也。天下之理，不过是与非；天下之事，不过利与害。台谏曰是，宰执曰非，人君察焉：果非也，过在台谏，不在宰执；若以是为非，则宰执何所逃罪哉！宰执曰害，台谏曰利，人君察焉：果利也，过在宰执，不在台谏；若以利为害，则台谏何所逃罪哉！”
宋代的士大夫显然有一个共识：治理天下的权力应委托给宰相领导的政府；为防政府滥权，再将监督政府的权力委托给台谏。君主超然于上，居中裁断，便可垂拱而治。
只不过太祖时代，国家方草创，开国君主通常又是雄才大略，自然不大可能垂拱而治。但南宋的黄履翁与徐鹿卿都认为，太祖创制，已立下“二权分立”之大体。黄氏在论君主“揽权不必亲细务”时说，“艺祖岂切切自亲其末哉？以政事之柄任中书，以参贰之职分政权，以台谏之官纠大臣。”徐氏在《上殿奏事第一劄》上说，“祖宗未尝不以事权付中书，而能使臣下无专制之私者，以有台谏、封驳之司也。”
制度的形成有一个发展的过程，到宋仁宗朝，“二权分立”之制才算完成、定型。仁宗朝也因此被宋代士大夫公认为政制最优良的时期，是值得效法的典范。我试举几例：
苏辙言：“臣窃见仁宗皇帝在位四十余年，海内乂安，近世少比。当时所用宰相二三十人，其所进退，皆取天下公议，未尝辄出私意。公议所发，常自台谏，凡台谏所言，即时行下。其言是，则黜宰相，其言妄，则黜台谏。忘己而用人，故赏罚之行，如春生秋杀，人不以为怨。终仁宗之世，台谏不敢矫诬，而宰相不敢恣横，由此术也。”
秦观言：“臣闻仁祖时，天下之事，一切委之执政，群臣无得预者，除授或不当，虽贵戚近属，旨从中出，辄为固执不行。一旦谏官列其罪，御史数其失，虽元老名儒，上所眷礼者，亦称病而赐罢。政事之臣得以举其职，议论之臣得以行其言。两者之势适平，是以治功之隆过越汉唐，与成康相先后，盖繇此也。……愿（陛下）鉴汉唐之弊，专取法于仁祖，常使两者之势适平，足以相制，而不足以相胜，则陛下可以弁冕端委而无事矣。”
范纯仁言：“臣昔见仁宗皇帝推委执政，一无所疑，凡所差除，多便从允，而使台谏察其不当，随事论奏，小则放行改正，大则罢免随之，使君臣之恩意常存，朝廷之纪纲自正，是以四十余年，不劳而治。”
他们均异口同声地申明一个道理：政府与台谏“二权分立”、君主端拱在上，是本朝祖宗之法，也是优良制度传统。治理国家，当用此道。
以“渐进的改良”为建立制度之路径，以“分权与制衡”为建立制度之宗旨，“自成一王之法”，这便是宋太祖赵匡胤表现出来的立制大智慧。如果与明太祖朱元璋的创制立法略作相比，我们更是可以发现宋太祖的高明。
朱氏立国之后，亲订《皇明祖训》，还警告子孙：“凡我子孙，钦承朕命，毋作聪明，乱我已成之法，一字不可改易。”他又废除宰相制，从此君主兼任政府首脑，并敕谕群臣：“国家罢丞相，设府、部、院、寺以分理庶务，立法至为详善。以后嗣君，其毋得议置丞相。臣下有奏请设立者，论以极刑。”且不说朱元璋的《皇明祖训》与废宰相制是否真的“至为详善”，其要求后人不得更改的霸道，已是任性得愚蠢，相当于堵死了制度演进改良的可能性。黄宗羲说，“有明之无善治，自高皇帝罢丞相始也。”但复置宰相的更化之路，已被朱元璋预先封死。
清承明制，清朝开国者倒是对朱元璋的创制天才赞赏有加。顺治曾问大学士范文程、陈名夏等人：“自汉高以下、明代以前，何帝为优？”陈名夏等人说：“汉高、文帝、光武、唐太宗、宋太祖、明洪武，俱属贤君。”顺治又追问：“此数君者，又孰优？”陈名夏答道：“唐太宗似过之。”顺治说：“朕以为历代贤君，莫如洪武。何也？数君德政有善者，有未尽善者，至洪武所定条例章程、规画周详。朕所以谓历代之君不及洪武也。”对此，我只能奉上四个字：臭味相投。
