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　　民族区域自治，是中国共产党处理民族问题的重要措施，作为一种法律政治制度，它不仅是中国解决国内民族问题的根本方法，也是当代中国民主与法制建设所不容忽视的主要内容之一。1984年，《中华人民共和国民族区域自治法》正式颁布实施，标志着运用民族区域自治的法律手段解决国内民族问题的有效与成熟。从民族区域自治法实施的情况看，它基本符合中国的国情。在民族区域自治法的指导下，我国民族关系得到很大的改善，有力地维护了国家的统一。但是，在中国社会步入市场经济后，如何加强民族区域自治的地位，使之有力地促进少数民族地区经济文化的发展，进一步改善和协调民族关系，是值得认真研究的问题。
　　　　　　一、民族区域自治的特点和目的
　　关于民族区域自治的特点和目的，通常是这样表述的：民族区域自治，就是在统一的国内家，在统一的宪法基础上，由少数民族自己管理本民族本地区的事务，就是“在一切管理机关中”都是懂得各该民族“语言和生活习惯的自己人”，就是使他们“用自己的脚走路”。〔1 〕这就是说，民族区域自治就是要通过民族形式吸引少数民族人民参加管理国家其他政治、经济等活动，加强中央与地方的联系，在民主的基础上巩固国家的统一和民族团结，促进各民族的共同繁荣。在我国，民族区域自治具有以下特点：
　　1.一切实行民族区域自治的地方，都是中华人民共和国不可分离的部分。这是由中华人民共和国是统一的多民族国家这个原则所决定的。国家与自治地方的关系是中央和地方的关系。
　　2.中华人民共和国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，一切权力属于人民。这就决定了我国的民族区域自治，是以工农为主体的少数民族人民的自治，自治地方的自治机关，是我国的一级地方政权，其性质也是人民民主专政，也必须实行民主集中制，必须服从中央和上级国家机关的领导，必须代表人民群众的利益。
　　3.《中华人民共和国宪法》是我国的根本大法，是全国各民族人民共同制定的，全国人民都必须遵守。因此，一切民族自治地方都必须遵循它所规定的总原则和总道路。就是说，必须坚定不移地接受党的领导，走社会主义道路，贯彻执行国家的政策、法令，履行它规定的各项义务。
　　4.各民族自治地方，都是以少数民族聚居的地区为基础建立起来的。每个自治地方，不论大小，都有一定的行政管理区域。
　　民族区域自治，就是在多民族构成的统一国家内，在少数民族聚居地区或少数民族分布较为集中的地区，由少数民族实行区域性的民族自治，享有管理和决定本民族和本地区内部事务的法定自主权，享有根据本民族和本地区的实际情况贯彻国家政令的自主权。因此，我国民族区域自治机关的自治权具有四个特性：
　　首先，广泛性与局限性的统一。自治权的广泛性，一是指享有自治权的主体具有广泛性。从1947年5月1日内蒙古自治区成立，到目前为止，全国已有5个自治区、30个自治州、124个自治县（旗），全国55个少数民族中已有45个少数民族实现了自治。这表明众多少数民族和自治机关行使着自治权，因而具有广泛性。二是指法律规定的自治权具有广泛性。从1984年颁布的《民族区域自治法》来看，自治权的规定涵盖政治、经济、文化等等方面，计27条。内容涉及各个方面，十分充实，非常广泛。所谓局限性是指自治权不是一切权利的总称，而是仅仅局限在管理本地区的各民族内部事务。因为各民族的合法权利和利益很多，可分为两大类，一类是处理民族外部事务权利，即参与管理国家大事；另一类是处理自身民族内部事务的权利，即自治权。两部分相加，才是一个民族在国家里享受的全部权利。如果把自治权说成是当家作主权，那只能理解为当自己的家，作自己主的权。就中国政体和国情而言，任何一个民族都不能单独管理国家大事，独自当家作主，这是各民族共同的事情。另一方面，自治权只能在宪法、民族区域自治法及其它法律规定的领域里行使，并要在中央政府统一领导下，维护祖国统一，保证在本地区遵守和执行宪法和其它法律。
　　自治权的广泛性和局限性缺一不可，这是辩证的统一。片面强调哪一方面都是错误的。集中与自治，集权与分权是相互制约的，自治是相对的而不是绝对的自治。民族自治区广泛享有自治权而又受到中央集权的制约；中央政府统一领导祖国大家庭，而又给民族自治地方适当自主权，充分体现了国家的高度统一与自治地方的高度自治这样一种和谐的关系。
　　其次，从属性与自主性的统一。国家授予民族自治地方的自治权，是从属于国家权力的，对自治机关来说，意味着必须执行，没有选择的余地。但这种职权又具有很大的自主性。如上级国家机关的决议、决定、命令和指示，不符合本地实际，可以变通执行或停止执行，可以自主地安排和管理地方性的经济建设事业和制定经济建设的方针、政策和计划等等。可见，自治权的从属性和自主性的统一，使民族自治地方既同全国的步伐基本保持一致，又充分发扬地方特色，自主地进行本地区建设。
　　第三，单享性与众享性的统一。在自治权中一部分权利是由实行自治的民族单独享有的，如管理本民族内部事务的权利，保持和改革本民族风俗习惯的权利，自治机关的主要领导由自治民族担任等，这就是自治权的单享性。各民族共同分享的自治权，如自治机关的人员组成，资源的开发利用，经济建设的受益，招工招干等等，这就是自治权的众享性。正确认识自治权的单享性和众享性的统一特点，才能正确处理好自治民族与非自治民族之间的关系。
　　第四，地域性与全局性的统一。地域性是指行使自治权的地域限制。全局性是指行使自治权不仅关系到实行民族区域自治地区的兴衰，更关系到祖国的繁荣与巩固。两者的统一决定了各少数民族在自己的区域自治地方有自主管理本民族内部事务的权利，国家从宏观上有保障的义务。权利与义务密不可分，一方有权利，另一方必有义务。或者互为权利义务。
　　　　　　二、市场经济条件下自治权的不完整性
　　在认识民族区域自治的特点和目的之后，讨论民族区域自治在市场经济条件下的运行机制，有助于我们寻找如何帮助民族自治地方加强自治地位，促进少数民族自治地方经济发展的方法。从我国开始步入社会主义市场经济体制以来，民族区域自治的运行机制中存在一些问题，这些问题影响到民族自治地方的发展和繁荣，引起少数民族同胞和民族理论界的积极关注，归纳起来有这样一些认识。
　　1.国家政策与《民族区域自治法》的关系问题。《民族区域自治法》明确规定：“国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则”；“努力帮助民族自治地方加速经济和文化的发展。”对民族自治地方的自主权尤其是自主管理和安排地方性的经济文化建设事业的权利，作了一系列具体的规定。如自治机关在“国家计划指导下，根据本地方的特点和需要，制定经济建设的方针、政策和计划”，“根据国家法律规定和本地方经济发展的特点，合理调整生产关系，改革经济管理体制”，“根据民族自治地方的财力、物力自主地安排地方性的基本建设项目”等等。应该说这些法律规定与民族地区经济、社会发展的需要是一致的。这些法律规定与市场经济的规则基本相符，只要认真贯彻执行，是能够为少数民族和民族地区进入市场经济提供保障的。但是，在具体执行的过程中，特别是在民族自治地方经济社会发展过程当中，这些法律规定与中央各部门出台的政策经常出现相左的情况。赵宏庆、马平在《试析民族区域自治同宏观发展战略的失衡问题》一文中大声疾呼：民族区域自治的“落实的关键却不在自治地方而在于国家”！〔2 〕现实情况也正是这样。以财政税收为例，1980年以来，中央对民族地区实行了新的财政体制，先是“划分收支，分级包干”，后又发展为“划分税利，核定收支，分级包干”。按这个体制的规定，收支全部留归自治地方，支大于收的差额，由国家核定一个基数，给予定额补助，每年递增10％。这与过去“统收统支”的旧体制相比，明显的优越性是由大“大锅饭”改为“分灶吃饭”，责权利结合，调动了民族地区理财的积极性，也体现了对民族地区的照顾。但是，执行这个体制后，由于民族地区经济起点较低，过去的一些照顾又计入了递增10％，财政收不抵支成为普遍的问题。另外，国家出台的各种减收增支因素全部由自治地方负担，增收因素却要参与分成。再者，凡是全国性的政策都是“一刀切”，一个样，如中央财政借款、拨改贷、征集交通能源基金和建筑税等，没有区别少数民族地区与一般地区，都是同一比例，同一标准，较少考虑民族地区的特殊情况和特殊开支因素，使民族地区可支配的财源大大减少，给经济落后的民族地区增加了负担，使民族地区感到压力很大。由于我们长期执行的是收支一条线的财政体制，税收管理体制也受到了制约。反映在税收上，民族地区与先进省市相比，处于吃亏地位。对收入上交的先进省市来说，全国统一减免税，主要是减中央的收入，而对收入全留的民族地区来说，减的却是自己的收入。先进省市与民族地区，在同等的税收管理权限范围内运用税收杠杆发展经济时，这一问题愈来愈突出。由于先进省市税收大部分要上交中央财政，所以在减免税上，口子往往比民族地区开得大，对地方经济的发展促进也就快。而对税收全留的民族地区来说，由于受自身财力的限制，要考虑平衡地方的财政收支，因此减免税往往抠得很紧，不敢放手运用减免税的经济杠杆去扶持和照顾本地方的生产。这种先进省市用中央的钱“养鸡下蛋”，而民族地区不得不“杀鸡取蛋”的不合理、不平等现象，使民族地区与先进省市的差距不但难于缩小，反而不断拉大。因此，从增强民族地区自身发展活力，从逐步消除历史上造成的各民族间事实上的不平等这一角度看，虽然有法律和经济帮助的保障，但国家政策和国家在经济上的保障显然不足，对民族自治地方的税收优惠政策相当一部分难以落实，从某种意义上讲，甚至有挤掉自治法基本内容的情形。对照《民族区域自治法》中的27条自治权，各种经济、社会改革政策出台后，这些自治权变成一般化，或者被一刀切了。
　　2.自治地方“县改市”问题。随着我国社会向工业化方向的发展，人口城市化日益显着，民族地区许多州县将逐步改为市。因为，改为市的建制后，一些关于城市建设和城市发展的优惠政策有利于地区工业化的发展。而我国宪法和民族区域自治法中规定，民族自治地方设置是自治区、自治州、自治县三级，没有市的建制。这样，一些民族自治地方改为市后，民族区域自治地方的数量将逐渐减少，最终将只有五大自治区、一些自治州和一些滞后的自治县。此外，县改市后，少数民族和民族地区的自治权将不存在，少数民族和民族地区经济、社会发展的特殊性很容易被忽视。
　　3.资源开发与资源共享问题。民族自治地方有资源，少数民族应该以资源开发起步，靠开发资源来发展自己。《民族区域自治法》第28条规定：“民族自治地方的自治机关根据法律规定和国家的统一规划，对可以由本地方开发的自然资源，优先合理开发利用。”这个规定应该说对民族地区的经济发展是很好的，但这是一条准用性、委任性法律规范，自治地方开发资源的权利是特定国家机关赐予的。所以，本地方可开发的资源是哪些没有明确规定。从资源开发的情况看，许多可开发的资源都被国家“法律规定和统一规划”了，可供民族地区开发的资源少得可怜。有些资源开发初见成效，又被上级国家机关统一去了（如旅游资源）。实际上，民族地区是守着金盆讨饭吃，这就是富绕的贫困！
　　此外，国家在少数民族地区开发资源时，民族地区没有得到合情合理的收益，正如《南方岩溶山区的基本自然条件与经济发展途径的研究》报告中指出的：“开发能源应促使当地经济的发展，这是一个非常现实的问题，以往国内对这个问题注意不够，当地农民只得到一次性贴偿的极少部分。搬迁后失去肥田，重新开垦坡地，又造成水土流失，结果贫困面貌未变。”〔3〕这种状况长期困扰着少数民族和民族地区， 在许多地方成为热点问题。
　　　　　　三、完善民族区域自治制度，为少数民族和民族地区进入市场经济提供必要的保障
　　在社会主义市场经济条件下，少数民族和民族自治地方要顺利进入市场经济，参与市场竞争，加快自身发展，达到各民族共同繁荣，必须按照党的民族纲领，修订不适应少数民族和民族地区发展的政策和法规。
　　首先，民族自治地方要敢于运用现有法定的自治权。要有敢于运用自治权的勇气，就要增强自治意识，区分自治与闹独立、地方民族主义的界限。关于多民族国家实行民族区域自治的目的我们已经在前面讨论了，这里着重谈谈闹独立与地方民族主义的问题。闹独立和地方民族主义的最明显的标志就是孤立、保守、排外，〔4 〕在政治上不要共产党的领导。可以说，敢于运用自治权与闹独立和地方民族主义没有什么必然联系。恰恰相反，敢于运用和正确运用自治权是贯彻执行中央政策，与党中央保持一致的具体体现。因此，各民族人民都要意识到，在民族自治区域内，不论是少数民族还是汉族，都是自治地方的主人；不论是少数民族聚居区还是汉族聚居区都是自治地方不可分割的部分，都享受法定的自治权；不论是自治民族，还是非自治民族都是自治权的受益者。所以，民族地区各民族人民要为自治权的充分行使献计献策，尽心尽力，以加快自治地方经济的发展。在当今市场经济条件下，民族自治地方的干部，尤其是各级领导干部要学会正确运用上级国家机关的政策，特别要对某些新形势和自治地方发展的民族政策、法规，进行大胆调整，对某些政策或新体制进行超前试验，使民族政策能够适应社会主义市场经济的要求，再创民族政策的新优势。一般说来，国家的政策是从宏观的角度制定的，放之各民族、各地区而皆准，但具体到某一民族地区，或某一条款未必都适用。即便是专门为民族地区制定的政策，具体到某一民族地区未必就适用。所以，如何根据本地区的实际运用上级国家机关的政策，使之符合本地区、本民族的实际，促进当地经济文化的发展，是民族地区干部理论素质、政策水平的重要体现。
　　敢于运用自治权，必须学会善于运用自治法来加以保护。自治法是宪法之下的一个基本法，是为保证少数民族和民族地区政治经济文化发展而制定的，除全国人民代表大会外，任何国家机关、社会团体和公民都无权予以变更或撤消，上级国家机关的各项规定和政策都不得与自治法相抵触。行使自治权就是为了保证加速少数民族和民族地区的政治经济文化的发展。所以，民族地区有理由有效地运用自治法来保护自治权的行使，维护少数民族和民族地区的正当权益。
　　其次，理顺国家与自治地方的关系。关于国家与自治地方的关系，《民族区域自治法》已经有详细的论述。从执行的情况看，在国家与自治地方的关系方面，过分强调国家统一领导而忽视民族区域自治，过分强调民族自治地方对国家的义务而忽视让民族自治地方充分行使权利。之所以出现这种情况，问题就在于自治权的确定程度上。据统计，自治权的27条规定，有14条是“确定性规范”，有13条是“准用性规范”或“委任性规范”。一般说来，准用性和委任性法律条文在执行时，容易偏重于国家而忽视民族自治地方的权益。因此，要正确处理好国家与自治地方的关系，在强调国家统一领导的同时，必须注意维护自治地方的自治权益，国家机关在执行“准用性和委任性”法律规定时，要尊重自治地方的实际，使自治地方在《民族区域自治法》允许的范围内充分行使自治权。要处理好国家与自治地方的关系，必须加强监督保障机制，形成内部监督与外部监督相结合、法律监督与行政监督相结合的监督网络机制。唯有这样才是民主与集中的有效结合，自治法才能得到有效的保护。比如，自治法第二十条规定：“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。”如果上级国家机关拖延答复或者不予答复，自治机关也无可奈何，这就必须有一个监督机关和严格的多层次的监督机制予以监督。因此，完善民族法律体系，修订准用性和委任性法律条文，增加法律监督机制是民族自治地方发展的迫切需要，是社会主义市场经济建设的必需。
　　国家机关在出台某项政策时，应当充分考虑到少数民族和民族地区的实际，力戒“一刀切”。比如前面提到的财政借款、拨改贷、征集交通能源基金和建筑税等都是一刀切；又比如投资方面的“三个一点”政策，即“中央出一点，部门出一点，地方出一点”。发达地区因为能够拿出“一点”，就可以得到另外“两点”，而少数民族和民族地区因为贫穷拿不出“一点”，而得不到另外“两点”。这种政策对于发达地区来说是一种扶持，对民族地区来说无疑是一种“抑制”。长此下去，民族地区与发达地区差距将继续扩大，将有碍于民族地区进入市场经济，各民族共同繁荣就会成为空话。
　　第三，修订《民族区域自治法》。自治法的颁布实施，对于维护国家的统一和各民族团结，民族自治地方的经济、社会各方面的发展，起到了积极的推动作用。随着社会主义市场经济体制的确立，民族自治地方的稳定和发展迫切要求对自治法进行修订。除了前面提到的法制配套问题之外，我们认为，关于民族地区的县改市问题、资源开发问题都应当进行修订。
　　1.自治县改市的问题。随着人口城市化和社会主义市场经济的发展，许多自治县将逐步达到改市的条件。如果《民族区域自治法》没有市的建制，那么，民族自治地方将逐渐减少。为了使少数民族和民族地区尽快发展，以达到各民族共同繁荣的目的，自治法中有必要增加自治市的建制。
　　2.资源开发问题。《民族区域自治法》第28条规定，民族自治地方的自治机关依照法律规定和国家的统一规划，管理和保护本地方的自然资源，对可以由本地方开发的自然资源，优先合理开发利用；国家在民族自治地方开发资源，进行建设的时候，应当照顾民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方经济发展的安排，照顾当地少数民族的生产和生活。相应地，在国家颁布的《森林法》、《草原法》、《矿产资源法》等法规中，也有类似的条文。然而，十几年的实践提醒人们，这些法律条文的实施在照顾民族自治地方利益，作出有利于地方经济发展的安排，照顾当地少数民族生产生活诸方面仍存在不少问题。究其原因，这些都是准用性、委任性法律规范，对资源开发的具体权力有赖于特定的国家机关赐予。因此，在对自治法进行修订时，应当明确对于自然资源丰富，但没有得到合理开发的民族地区，除国家投资开发外，允许和鼓励地方以各种形式（包括引进外资）进行开发，并要明确哪些是属于自治机关管理的、可开发的资源，只有这样，才能使自治机关在开发资源的操作上有其自主性和灵活性，也才能调动自治机关管理和保护本地方自然资源的积极性。
　　此外，国家在开发民族地区自然资源时，必须切实考虑民族地区和少数民族的利益，以促进少数民族和民族地区的经济发展。国外有些经验是值得我们借鉴的，如美国为田纳西河流域的开发而成立的管理局（TVA）。美国田纳西河流域原来也是一个贫困落后的地带， 美国政府在开发田纳西河水电资源的过程中，专门成立既有政府权力、又有企业经营主权的田纳西河流域管理局，统管整个流域的开发，实行能源、防洪、航运、农业、化工、林业、环保、旅游及休养的综合开发治理。经过几十年的努力，田纳西河流域已经变成一个富裕发达的地区。借鉴田纳西河流域的开发管理经验，国家在开发民族地区资源时，首先应当把资源开发与环境治理结合起来。单纯的开发而没有治理环境，其结果也不可能促进当地经济发展。只有把开发与治理环境结合起来，才能提高当地的生态环境质量，并使农民增加收入，促进当地工农业得以全面协调发展。其次，应当给予当地合理的收益分成。大多数能源是不可再生的，如果资源开发贻尽，当地经济还发展不起来，这就是十足的掠夺，势必伤害少数民族和民族地区的感情。因此，开发能源的收益除了给农民一次性补偿外，还应该给予地方利润、税收上的定额返还，并提取一定的收成，作为发展当地经济的基金。只有这样，少数民族和民族地区才能享受到国家在民族地区开发资源的好处，才能促进民族地区的经济发展。
　　民族区域自治是我国的基本政治制度，《民族区域自治法》是我国的一项基本法律，是少数民族和民族地区经济文化发展和各民族共同繁荣的法律保障。我们必须根据社会主义市场经济的总体要求，修订《民族区域自治法》，确保民族自治地方的自治地位，从而使民族地区顺利进入市场经济，促进民族地区的经济文化发展，维护祖国的统一。
　　注释：
　　〔1〕《斯大林全集》第四卷P358。
　　〔2〕《民族理论研究》，第四期P87。
　　〔3 〕赵延年主编：《中国少数民族和民族地区九十年代发展战略探讨》，中国社会科学出版社，1993年版，P456。
　　〔4〕参见《民族词典》，上海辞书出版社，P366， “地方民族主义”条。
贵州民族研究贵阳61～66A849民族研究杨昌儒/张北平19981998在社会主义市场经济条件下，如何加强民族区域自治的地位，促进少数民族和民族地区经济文化的发展，是一个值得认真研究的问题。本文认为，根据我国民族区域自治的特点和目的，民族自治地方必须敢于和善于运用法定的自治权，理顺国家与自治地方的关系，在强调国家统一领导的前提下，必须尊重民族自治地方的自治权，要做到这一点，必须建立强有力的监督机制，并且必须根据市场经济的要求，修订《民族区域自治法》，设立“自治市”，允许民族自治地方自主开发本地自然资源，国家在民族自治地方开发资源时，必须充分考虑民族自治地方的利益。市场经济/民族区域自治杨昌儒，1956年生，贵州民族学院民语系主任，副教授张北平，1959年生，贵州省民委政策研究室主任。 作者：贵州民族研究贵阳61～66A849民族研究杨昌儒/张北平19981998在社会主义市场经济条件下，如何加强民族区域自治的地位，促进少数民族和民族地区经济文化的发展，是一个值得认真研究的问题。本文认为，根据我国民族区域自治的特点和目的，民族自治地方必须敢于和善于运用法定的自治权，理顺国家与自治地方的关系，在强调国家统一领导的前提下，必须尊重民族自治地方的自治权，要做到这一点，必须建立强有力的监督机制，并且必须根据市场经济的要求，修订《民族区域自治法》，设立“自治市”，允许民族自治地方自主开发本地自然资源，国家在民族自治地方开发资源时，必须充分考虑民族自治地方的利益。市场经济/民族区域自治

网载 2013-09-10 21:57:13

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