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　　作为一个晚近才进入社会科学标准英语语汇的概念，治理概念在公共管理、政治学等领域具有非同寻常的影响力，也导致了空前的争议。治理理论的兴起，可以看作是对当前世界各国在回应新的治理挑战中，所采纳的不同于传统公共行政的公共管理方式的总结；事实上，不同国家以相当不同的方式回应着新的挑战（cf.Stoker,pp.41－57）。这就注定了治理概念的复杂性。同时，治理理论试图触及当代经济社会的一系列基础问题，它借助了一些重要的理论，却又与之存在着分歧；其内部逻辑也缺乏自洽，因而更像是一个后现代色彩浓重的“前理论思潮”。但是我们很难想象，一个极具影响力的理论会仅仅是时髦语汇的堆积。因此，发现治理理论的内在局限和理论困境，也许是最尊重它的方式。惟其如此，我们方能恰当地估计治理理论的实际价值，并思索它的未来出路。
　　一、松弛的核心概念与宏大的理论意图
　　关于治理理论的争论，首先体现在对治理概念的不同理解上。P.赫斯特指出了五种类型的治理：世界银行倡导的作为经济现代化必要组成部分的“善治”（在发展中国家，世界银行倡导国家能力的建设，而这种能力建设意味着古典自由主义式的社会设计）；国际制度和政体的治理；一种公司治理；与20世纪80年代的新公共管理相关的治理；与通过网络、伙伴关系、论坛来形成协调的新实践有关的治理。（cf.Hirst,pp.14－19）与此极其类似的是，罗茨则将治理的种类归纳为公司治理、新公共管理、善治、国际间的相互依存、一种社会控制体系、一种新政治经济学、网络等七种。（cf.Rbodes,pp.55－63）为了使概念更有针对性，我们应该更关注“善治”、“新公共管理”、“自组织网络”等治理类型。
　　1.作为“善治”的治理　 治理一词被广泛应用在社会科学中，应首先归功于世界银行1989年的报告《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》。这个报告在延续早期报告的特征即对正确经济政策的关心之外，宣称非洲发展问题反复出现的根源是“治理”危机。（The World Bank）报告指出：这个地区首要的是创造“多元制度结构”的“政治革新”。这些国家的政治演进同时可能伴随着社会与国家之间的互动。报告的任务主管和统稿人皮埃尔·兰得尔－米尔斯对非洲国家的结论是：“要产生效果，非洲国家的治理就必须是彻底的系统重建。这就意味着有效地加强各种利益集团——不仅是基层、社群和妇女组织，而且是专业协会和工商业协会以及其他中介的私人自愿组织。”（ibid）从这里我们看到，治理（“善治”）问题同时又涉及到国家和社会的关系领域。赫斯特也指出，善治的战略的要点是：在非西方国家开创一种经典自由主义社会体系结构的版本，其中存在着有限的国家、自我管制的公民社会和市场经济，而三者又是界限分明的。（cf.Hirst,p.15）
　　2.作为“新公共管理”的治理　“新公共管理（NPM）有两个含义：管理主义和新制度经济学。”（罗茨，第89页）管理主义指的是把私人部门的管理手段引入公共部门；新制度经济学指的是把市场竞争等激励结构引入公共服务。“新公共管理”强调政府的掌舵者角色，强调削减官僚机构，通过承包和准市场方式实现更有效的竞争，特许权、进入限制和垄断应该最低限度地存在。科层制成为了“新公共管理”的主要批评对象；“新公共管理”强调要用具有企业家精神的政府替代官僚，要通过私有化方式重构或缩减公共部门；通过绩效管理和财务审核持续改善公共服务的效率。“新公共管理”的管理主义内涵引来了大量的批评；但其考虑到新制度经济学，因而依然意味着一种对公民与国家关系变革的倡导，是对原有政府、市场及社会平衡的打破。
　　3.作为“自组织网络”的治理　在放弃“单方面的控制”而转向“双向或多方面进行思考”中，人们开始重视相互的需要与能力，并从这个角度来考察社会政治系统的不良特征及其治理。（cf.Kooiman,1993,pp.35－48）“自组织网络”的观点极其重视力量方面的相互需要，将治理看作比统治有更广泛的意义，在其中服务可以由政府、私人部门和志愿者部门的任意组合来提供。　（cf.Rhodes,p.60）它强调组合而不是单一的私人部门和市场的作用，体现了与“新公共管理”观点的明显差异。
　　4.作为“社会控制论”的治理和“新政治经济学”的治理　“社会控制论”的治理强调各种政策领域中大量的专门行动者，社会、政治、行政的行为者的相互依赖，公共、私人、志愿部门的界限模糊，目标的共享，新的和多样化的行动、干预和控制形式。（ibid,p.58）作为“新政治经济学”的治理的主要倡导者，杰索普虽然认为在自组织的意义上治理概念没有任何新鲜之处，但也认为在目前治理可能标志着“国家－市场－社会关系发生了根本性的长期变化”。（杰索普，第59页）
　　现在我们用库伊曼的话来简单描述治理：“治理意味着国家与社会还有市场以新方式互动，以应付日益增长的社会及其政策议题或问题的复杂性、多样性和动态性”。（Kooiman,1999,pp.67－92）相对于统治，治理是一种趋势，这一趋势意味着国家（政府）－社会关系的调整；调整的目的在于应对原先政治社会格局中的不可治理性；在调整中，政府之外的力量被更多地强调，国家中心的地位可能在一定程度上被国家、社会和市场的新组合所替代；同时，治理“直接导致了政治及传统层级统治与社会自主治理之间的互补形式，在这一模式中干预的责任和义务已经遍及公共和私人行为者”（Rhodes,p.58）。另一方面，各种治理并非只有一种惟一的互动模式，治理发生的背景也各不相同。治理可被看作各种公共或私人行动者为解决社会难题、开创社会机会而参与的互动过程的总和；在这些互动中，制度成为治理互动的背景，并且为这些互动行为确立了正规化的基础。（cf.Kooiman,2003,p.4）科勒－科克等也指出，“治理”这一术语涉及随不同国家而变化的治理模式；实质上，治理是将不同公民的偏好意愿转化为有效的政策选择和将多元社会利益转化为统一行动以及实现社会行为体对此的服从的方法手段。（cf.Kohler-koch & Eising,pp.3－13）由此来看，治理的具体形态虽不确定，不过治理的概念仍具有比较清晰的一面。
　　对治理的不同理解很可能是由于论者所看到的公共管理挑战各不相同，而治理的一致内涵则是由于理论家们对于回应挑战的思路有类似的看法，并体现为共同的理论企图，即不再单一强调国家或市场，而试图通过“新的组合”来完善或发展政治制度，在更大程度上实现公共利益；消除科层制的缺陷，为政府寻找适当的定位。这种理论意图使得治理理论成为突破经典理论、开拓新的实践领域的旗帜。然而，治理理论对它自己提出的问题的回答还未必能令人满意。
　　二、治理理论的多重关怀和内在局限
　　虽然治理理论是20世纪后期兴起的关于当代公共管理机制演变的理论，但实际上，它不仅仅追求管理工具的多样性，因为对公共管理领域的关怀也就是对公共领域的关怀。治理理论对公共行政的传统观点有强烈的批评意味。如文森特·奥斯特罗姆所看到的那样，对单一权力中心负责的完备等级秩序，会削弱大型政治体制对于公民公共物品偏好的反应能力，也会削弱其应付环境条件的能力。（参见奥斯特罗姆）彼得斯也认为需要设法释放公共部门蕴藏的能量，使政府的活动更具创造力、效率和效能。具体的做法是通过政府内部的权力配置来提高政府绩效，允许单个组织制定并执行自己的目标。（参见彼得斯，第109－117页）这些思维导致了一个不同于传统公共行政的“新公共管理”的服务模式，也带来了“消费者”与服务提供者的关系模式，这一模式完全不同于关于公民与福利国家之间关系的传统观点。（cf.Hirst,p.18）
　　上世纪90年代“新公共管理”逐渐成为一股公共管理改革的潮流。但由于价值关注的终极性、多元性与现实行动的妥协性、选择性之间的冲突不能根除，制度价值和组织实践之间相互矛盾的某些方面反而因“新公共管理”运动的深入而日益凸显。不过，一些治理理论进展正是诞生在对“新公共管理”模式批评的基础之上；其中较有代表性的是斯托克的“公共价值管理”和登哈特夫妇的“新公共服务理论”。“公共价值管理”与传统范式和“新公共管理”相比，更强调准政府机构，公共企业、社会企业、志愿性的非营利组织等正密切地进入公共事务的执行和管理中。同时，人们普遍认识到公民与政府之间的相互联系大大加强了。社会力量与政策问题的解决密切相关，有着解决政策问题的能力，尽管是在国家机构的直接支持下。“公共价值管理”也更为强调国家的碎片化属性与现状。国家并不是作为一个统一体而是作为一套既联系又分割的复杂机构与制度行动的，在这种情况下，治理意味着国家通过内部及外部网络进行运转的能力。（cf.Stoker,pp.41－57）斯托克认为，在治理的视角下，位于公共行政核心的是一套更为复杂、更为动态的组织机构和行为主体。传统公共行政在具体组织内关注政治－行政二分带来的管理挑战，以及这些组织内部的政策制定、预算和实践；治理视角则认为大量存在于组织和行为主体间的复杂关系也应该是关注的焦点所在。（参见斯托克，2007年，第5－15页）“新公共服务理论”同意“新公共管理”对效率和生产率的追求，但强调必须将其置于民主、共同体和公共利益的大背景下；政府不是“新公共管理”所宣称的掌舵者，而是服务者，它负有帮助公民明了并实现公共利益的责任；公民也不应该被仅当成投票者，而必须被当成公民；公共管理的任务不是寻找被个体选择所驱使的快速解决方案，而是要开启共享的利益和共同的义务。为此应当坚持民主制度的基石作用，倡导公民对话与公共利益的整合。（cf.Denhardt,J.& Denhardt,R.,2000,pp.549－559）然而问题是，以上理论的一些基本假定是可疑的，如“社会力量有解决政策问题的能力”、政府会将公共利益作为首要责任等都不是必然成立的命题。
　　与公共管理方式直接联系在一起的是政府（国家）的地位问题。治理思潮主张“多中心”，“从统治到治理”的转向具有强烈的“去国家化”或“国家的回退（rolling back）”（海伍德，第125页）色彩，体现了国家向市场、公民社会放权的潮流。但治理中国家的地位却不是完全否定性的，因为治理也存在着失败的可能。“与市民社会各种机构体制之间的矛盾和紧张关系，连接公、私、志愿部门的组织未尽完善都可能导致治理失败。领导者的失误、关键性的伙伴在时间进度和空间范围上的意见不一以及社会冲突的深度，都能给治理播下失败的种子。为求正确了解国家统治中的这个新领域，关于治理失败的概念是必须很好掌握的。”（斯托克，2000年，第46－47页）杰索普也指出，虽然治理机制可能获得了特定的技术经济、政治和意识形态的职能，但国家还要保留自己对治理机制开启、关闭、调整和另行建制的权力。（参见杰索普，第74页）国家是元治理者，是最后的被求助者，也是“同辈中的长者”。登哈特夫妇对此提供的描述是：“首先，政府将继续扮演在立法和政治规则指定方面的首要角色，让各种各样的自组织网络得以运行。我们可以说政府将在‘元水平（meta-level）’上运行，就是说政府要将源自多样的政治自组织网络内部的决策合法化，成为正式条文并使之生效……其次，政府可能在提供资源和解决超越单个网络的问题上有所帮助。第三，政府需要对网络间的互动进行监控，以确保特定网络内部和网络间关系中的民主原则和社会平等。”（Denhardt,J.& Denhardt,R.,2003,p.87）如福山所说，“在缩减国家职能范围的进程中，它们一方面削弱国家力量的强度，另一方面又产生出对另一类国家力量的需要，而这些力量过去不是很弱就是并不存在。”（福山，第15－16页）可见，治理的提出并未降低国家或政府的重要性，而是要求重新设计、建构国家。这样的理论倾向也许是稳妥的，但却使得治理理论在主张“国家的回退”与“向国家的回退”之间首鼠两端，以致在将政府请回来时，也可能将其痼疾再次带回来，从而导致理论的一贯性受到损害。
　　治理理论在倡导公共服务模式变迁的同时，也对与旧模式相应的民主制度设计进行了攻击，认为公民更直接的参与才能更好地实现公共利益。从本质上说，近代以来对科层制的尊崇源自于对公共利益的追求；政治上的民主制与行政的科层制一样，被当作保障公共利益的核心制度。治理理论对民主制度的批评与对公共行政的批评一样，都存在公共利益的价值指向。间接的代议制民主是现代民主的主要形式，它属于所谓的弱势民主。巴伯认为，弱势民主是公民依据共同契约将管理公共事务的权力委托给自己投票选出的代表的民主；代议制民主充其量是趋近民主，而不是民主本身。而公民自己管理自己事务的强势民主（直接民主）主张通过持续的参与、互动与协商，在创造性共识的基础上，化解冲突，容忍歧义；同时在互动的过程中，公民可以自行立法与创建政治社群，将依赖性的个人转化成为自由的公民，私利转化为公共利益。（参见巴伯，第181页）因此在强势民主之下，政治将成为每一个人的生存方式（a way of living）。（同上，第146页）强势民主的主张在诸多治理理论的文献中得到了再现。登哈特夫妇认为，“公务员的首要职责是帮助公民清楚明白地表达并实现他们的共同的利益，而不是试图控制或者掌握社会。新公共服务是建立在与公民对话的基础上的。应当从我们能够提供或不能够提供某种服务转为‘让我们一起判断下面要做什么，然后实现它”（Denhardt,J.& Denhardt, R., 2000,pp.549－559）。彼得斯所倡导的参与式政府模式相对于其他政府治理模式而言，更注意到国家与社会间的关系以及广大公众参与决策的机会。参与式政府致力于寻求一个政治性更强、更民主、更集体性的机制来向政府传达信号。政府要强调用发展第三部门来解决当代社会的许多问题，同时也要指导这些组织使之符合公民社会的价值要求，并且有能力去解决社会问题。参与模式的出现强化了公民的作用，并试图以投票以外的方法来诱导民主参与。（参见彼得斯，第78页）对“投票日民主”的攻击，对直接民主、商谈式民主的呼吁，充斥于治理的各种文献中。
　　从个体层面看，衡量一个国家民主状况的最主要标准是公民是否有权获得公共领域的资源，并能够直接参与公共资源管理的过程。一如巴伯的主张，治理中的民主（强势民主）意味着多种形式的公民及社会组织直接参与或自治。“民主的任务是必须为公民身份创造各种程序、制度和形式，而公民身份则在缺少形而上学的条件下培养了政治判断并支持了公共选择和公共行动”（巴伯，第199页）。在治理过程当中，参与便是公民身份的一种形式。（cf.Mohan,pp.1－18）公民身份是治理中民主的最重要元素，不过这些元素还需要组合（成为社群暨公民社会），才能构成治理民主的真正基础。通常，公民参与是通过组织形式进行的。“许多集体行为的问题只通过个人行为无法解决，但是由遥远的国家调节或间接的政治民主程序也不容易解决。相反，社群的自我调节，结合民主国家及其机构的权威，倒可以使问题得到解决，自组织治理网络作为一种合作性的共同体，能够使得理性的个人超越集体行动的悖论”（Deth,p.322）。正因为如此，不同的研究者都将“自组织网络”及“公民社会”当作治理理论的基本概念。
　　但值得注意的是，如巴伯这样推崇强势民主的人士，也将强势民主视为只是弱势民主的补充而不是替代；治理的论者们也没有主张以商谈式民主替代代议制民主。这也许是因为“任何地方的公民社会都是由良莠不齐、甚至完全怪诞的成份组成的令人眼花缭乱的纵队。一味强调社会中心就可能助长一些邪恶势力的增长，从而使得公民社会的‘不自主性’发挥至极致”　（卡罗瑟斯，第32—35页）。各种商谈、参与的民主形式，必须与业已存在的代议制民主较好地平衡而不是替代它，构成一个完整的民主有机体，才能更好导致公共利益。不过，即使公民直接广泛参与了决策过程，还存在着在让政府更加有责任感的过程中怎样协调代议制民主和直接参与式民主的功能基础的难题；直接参与式民主虽然可能更接近或可加强民主的固有本质，但也可能因为民间的多元性导致对多数政治原则的违背和“民主的赤字”。
　　治理的理论意图导致了多维度的关怀，但治理理论的若干重要命题又缺乏足够的置信度，或者存在逻辑上的“跳跃”。从治理理论的种种主张中，我们既看到了冲破既有理论和实践藩篱的激情，也看到了向现实世界的无奈回归。这种动摇不定说明治理理论尚不具有一个完备理论的严密性。
　　三、理论困境及可能的出路
　　治理理论的内在矛盾表明，该理论仍然面临重大的困境：首先，虽然“市场失败的论调广泛地被认为是为政治和政府作辩护的证据”（布坎南，第13页），但政府也会失败。对政府失败的通常解释是：（1）市场存在信息扭曲和不完备，公共部门也面临着同样的问题；（2）官员没有足够的动力去设计、实施符合公共利益的政策；（3）对私人部门的反应难以预期。（参见斯蒂格利茨，第503－505页）政府失败和市场失败的并存，为治理提供了充分的理由。不过，无论是理论预见还是实践经验，都宣告了治理失败的可能性。为了应对“第三种失败”，“国家的回退”不得不变成了“向国家的回退”。问题在于，端坐在“元治理”者位置上的政府照旧不能克服信息不完备和扭曲、难以预期私人部门或者非政府组织的反应等固有的困境。作为惟一治理者时曾经失败的政府，在对治理机制开启、关闭、调整和另行建制时，其固有局限并不会因为它成为元治理者而消失。因此，当“向国家的回退”依然不能克服不可治理性时，我们又该求助于何物？退一步说，即使治理和元治理获得成功，我们也面对必须用动态性应对动态性的尴尬，治理格局和机制会因为客观世界的动态性而手忙脚乱，有限理性的治理主体将更面临理性有限的挑战。而治理主体之间的不协调和责任界限模糊也将加剧人们的无奈——至少政府会受到清晰程序和规则的有力制约，而其他治理者无论在能力上还是德性上都未必强于政府，却又较少需要为行动的后果负责。更进一步看，治理理论对于传统公共行政的基础——科层制的态度也十分矛盾：一方面强烈批判科层制，另一方面又将科层制当作治理体系的核心和惟一稳定的部分。
　　其次，作为治理理论的重要主张，直接的参与式民主能否和代议制民主融合？在代议制民主的意识形态中内藏着如此信条：大多数人直接参加事关国家事务的决策会导致乌合之众的统治。但代议制民主的缺陷与其说是不让公民直接参与治理，还不如说它向公民提供了满足于践行缺乏必要行政责任的政治义务的方式。直接参与的局限可能是，“少数有特殊利益需要的公民在某些主题中的参与行为可能被政策制定者误解为大众的共同意见，并且更糟糕的是，这会给公众留下政策议程被特殊利益所左右的印象。”（Weeks,p.361）另外，官僚和公民协商的内容能否躲过正式政治程序过滤进而被执行，也是毫无保证的。但从代议制民主的本质属性看，参与并不意味着一个人的意见必须在决策过程中有所反映，特别是当你不幸属于少数派的时候。（cf.Kalu,pp.81－82）
　　第三，在行政管理者看来，公民参与更像是保证合法性的办法，而不是制约行政事务的手段——这样，我们有理由怀疑，治理中更激进的民主形式或者公民对具体公共事务的参与能否穿透仍然强大的科层制的桎梏。如果“新公共管理”不能，直接参与民主也不能，那么传统的公共管理模式也许仍然会是“公共大厦”的主要构件；因此，如果指望治理能够较为彻底地改变既定制度安排，那么至少要给它更多的时间。
　　当然，对治理理论的批评的目的不在于对其价值的否定。在今天，“等级式国家协调的优势已经失去……市场协调的优势也已失去……当今世界的特征是不断密集的、扩展的、急剧变化的相互依赖的类型”（Scharpf,p.27－53）。从这个意义上说，治理并不是一个徒有其表的时髦词汇；且该理论的某些探索可能导致一些关键的突破。例如在公共利益的认定及其保障方面，治理理论对公民参与重要性的认知和对公共价值的追求，实际暗示了公共利益概念不必再求助于更抽象的“普世价值”或者卢梭式的“公意”，而是将“公众广泛参与下形成的共识”（苏振华、郁建兴，第63－69页）作为基础，公众（而非他人）自身成了公共利益实际上的保障者。
　　应该说明，治理理论的困境主要是宏观理论层面的困境，而治理作为一类公共管理的工具或机制，则没有因为理论的困境而失去效力。作为理论家族的一员，治理理论需要提出进一步具有解释力的基本假设，需要给出某些其他理论未能给出的预见，需要叙事的一贯性；因而逻辑建构的工作仍然是重要而必需的。但所有这些逻辑建构，最终必须和实践领域融合并相互印证。蓝伯指出，治理为我们提供了一些新的分析词汇，也让我们质疑一些新问题，并揭示出一些新的可供观察的政策现象。但我们仍然没有得到一种区别于其组成部分之总和的新范式。如果把治理的要点放在使国家、市民社会、市场、网络这些不同工具和机制的互相协作上，治理就会成为一个有创造性的和深刻的分析方法。（参见蓝伯，第60－69页）斯托克也认为，目前的治理并不是一套规范的理论，如果将其用来理解统治过程变化的“组织框架”会更有价值。（参见斯托克，2000年，第34页）这些论者的观点启发我们，不要急于追求一个完美的理论，而应首先将治理视为一个实际发生着的、不可避免的过程；研究重点则应该由对象研究转移到过程研究，将原来已经成为判断准则或依据的治理，视作我们进行理论研究的参照框架并作为论辩对象。具体到中国的治理研究，我们可以暂时放弃治理某些“终极关怀”，而是在微观意义上（尤其是地方层面上）说明我们正面临着何种不可治理性，是什么导致了必须用政府、社会和市场的某种新组合来克服这些不可治理性，哪些组合方式（在何种条件下）是可复制、可模仿的，进而在此基础上形成本土化的分析性理论模式。
　　不过，将治理现象作为有价值的研究对象，意味着我们要对治理理论的潜力抱有谨慎的态度；不能忘记以下警告：一个学者一不小心就会将可观察的世界和假设的世界混同。（cf.Peters,p.39）
　　治理理论启动或大大推动了对传统公共行政模式、科层制和民主运行的理论反思和实践层面的探索。尽管它远不是一种完备的理论，但依旧富有理论方面的魅力。而且从实践角度看，治理至少是克服不可治理性的必要思路和可能工具。在中国，“国家与社会关系研究越来越受到学术界的重视。新范式的倡导者不再‘盯住上层’，而是‘眼睛向下’，关注国家之外的社会领域”（康晓光，第73－89页）。俞可平等率先将治理理论在中国进行了较系统的介绍，并探讨了中国多方面的治理变迁及其意义。（参见俞可平，第326－350页）很明显，治理理论从引入中国之初就被赋予了重要的使命，承载了众多的期望。然而，如果只是“把一个还没有完全把握的理论框架应用于新的情境无异于机械式的嫁接，难免流于生硬和肤浅”。（周志忍，见孙柏瑛，序）一个理论越是承载着期望，越是需要严肃的批评。未来治理理论必然要接受更加严酷的逻辑和实证检验。治理理论的未来部分取决于它能否克服内部的裂痕，能否超越或者协调既有的重要理论；部分取决于治理实践的进展。
哲学研究京83～89D0政治学王诗宗20082008
浙江大学公共管理学院。
作者：哲学研究京83～89D0政治学王诗宗20082008

网载 2013-09-10 21:36:42

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