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　　　　　　一、两国财政部机构设置与职能
　　挪威财政部全称是财政与海关部，部机关共有277人， 附属的税收总局、关税管理局及其他单位共1万人。部机关设有6个司，分别是：（1）行政事务管理司，现有32人，主要负责财政部本部门的人事、 档案、机关财务等行政管理性事务。（2）经济政策司，现有55人， 主要负责研究制定国家经济政策和规划，包括经济发展总体规划、税收计划和财政收支计划。（3）税收政策司，现有30人， 主要负责监管税收政策和税收计划的执行完成情况。（4）税收法律司，现有80人， 主要负责拟定各种税收法律，包括开征税收的种类、税率以及税收征收管理等法律性文件。（5）预算司，现有60人， 主要负责编制政府预算和预算的分配，包括向部门下达预算和向地方的转移支付。（6）金融市场司，现有20人，主要负责制定金融政策，管理金融机构，确保国家金融业务安全运行。
　　挪威公共支出预算的编制、管理，包括对各部门的预算汇总、审核、执行监督等工作均由预算司负责。预算司下设5个处， 一个相当于综合处，主要负责起草每年一度向议会提交的预算报告（也叫黄皮书，因报告的封面是黄色而得名）以及其他相关的文件。一个相当于总会计处，负责财政帐户管理和拨款等工作。其余3个处负责政府16 个部的预算管理工作。16个部按性质分为社会保障部门、贸易与工业部门和其他部门三类，分别对口这3个处。这3个处则按照分工分别负责有关部门预算的审核和汇集，并对预算执行情况进行监督和控制。
　　希腊财政部共有工作人员2.2万人，扣除税务、海关人员1.8万人后为4000人。机构设置分为四级，部下设总司（局），总司（局）下设司，司下设处。财政部共有4个总司（局）级机构，分别是：（1）总会计办公室，现有1200人，主要负责政府预算的编制、分配、执行、监督。（2）税收管理局（含海关），现有税务人员1.4万人，海关人员4000人，主要负责税收（含关税）政策的制定和征管。（3 ）审计监督专员办公室，主要负责向各级地方政府派遣审计监督员和监管各级地方政府公共财政预算执行情况。（4）计算中心， 主要负责财政部所有数据信息的处理及其相关工作。
　　总会计办公室是希腊财政部的重要组成部分，在希腊政府公共财政预算管理中起着相当重要的作用。总会计办公室下设3个司， 分别是：（1）工资及养老金司，约有100人，主要负责所有公务员的工资和离退休养老金的管理。（2）国库预算司，约有100人，主要负责编制政府公共预算及其分配方案和管理，所有公务员的工资以及养老金标准及预算指标的核定、管理，监督各部门预算的具体执行情况。国库预算司下设3个处，分别是：预算处、公债处和公共会计处。（3）行政管理及财务审计司，约有1000人，主要负责向中央政府各部门派遣审计监督员，监督各部门的财务开支情况。
　　　　　　二、两国政府公共支出预算的编制和管理
　　两国的国家预算的编制都由财政部负责。财政收入预算由财政部根据预算年度的经济增长速度并综合其他因素编制。财政支出预算是预算编制的重点，由财政部根据各部门按照国家有关规定编制的支出预算审核汇编而成。我们这次考察的重点是两国政府的公共支出预算的编制和管理，因此，我们对两国的公共支出预算编制和管理情况进行了比较详尽的了解。两国的预算编制和管理具有以下六个特点：
　　1.预算编制的时间比较长。两国的预算都是上年年初开始编制。挪威政府财政预算的编制一般从上年的1月份开始，1—2月为准备阶段，财政部首先要收集有关材料，研究经济政策发展变化情况，包括宏观经济政策和微观政策对国家财政预算的影响；其次要研究各项支出需求的增长态势及特殊情况对支出预算的影响，在此基础上拟定预算框架，提交内阁讨论。内阁通常要开三次专门会议研究确定预算。3月份， 内阁召开第一次专门会议，研究财政预算编制的基本原则及相关政策，确定收支预算总量，初步确定各部门预算数。由财政部向各部门发出编制支出预算的通知。5月份，各部完成本部门支出预算的编制， 并报给财政部，财政部进行审核和汇编。接着，内阁召开第二次会议，研究财政部提交的预算，并根据本年经济形势及各部门的意见对预算作适度调整。8月底9月初，内阁召开第三次会议，研究并最后决定收入预算和支出预算数额及各部门的详细预算。按规定，支出预算中可列1 ％以下的预备费，但通常只列0.5％的预备费。10月份， 政府将通过的预算报议会审定。挪威议会共有165名议员，全部议员分成12个专门委员会， 在很大程度上与政府各部门相对应。各专门委员会根据议会的指示开展工作。议会有两个多月时间研究讨论政府编制的下年度预算。议会审定预算的程序是：先由议会所属的财政预算委员会审核，大约需要1 个月的时间。讨论通过后，再提交其他各专业委员会审核讨论。挪威议会一般在每年的12月15日之前通过下年度的预算。希腊政府财政预算编制的基本程序与挪威相同，财政部一般从年初着手编制下年预算，3 月财政部向各部下达预算建议数，7月各部将本部预算报财政部， 财政部审核汇总后于 9月底报总理，总理召开内阁会议讨论通过预算。11月份提交议会。议会讨论预算的时间相对少一些，但议会一般也要在12月底之前通过下年度预算。
　　2.预算编制程序比较规范。两国的预算编制都比较规范，基本程序是：首先，财政部向各部门发出编制支出预算的通知，并下达预算建议数，通知中明确编制支出预算的具体要求；其次，各部门根据财政部下达的预算建议数和编制预算的要求，结合本部门实际情况编制本部门的明细支出预算报财政部；第三，财政部审核各部门报来的支出预算并进行汇编调整后报内阁，由内阁讨论通过后报议会；第四，议会审核讨论通过后由财政部监督各部执行。按照这四个步骤，每个部门各自的责任是十分清楚的，各部门把自己详细的支出预算提交给财政部后，则由财政部负责审核汇编，各部门一般不再参与。财政部需要了解具体情况时，各部有作出说明的义务。财政部编制完支出预算报给内阁，内阁讨论通过预算提交议会后，政府预算的编制任务就算完成。议会有专门的委员会进行研究和讨论，政府一般不再参与。如果议会讨论预算需要咨询政府时，政府有义务就预算编制情况进行说明。在挪威，议会在编制政府预算中，权力比较大。政府编制完成预算并提交议会后，议会可以不通过政府根据情况对预算进行调整，如果政府不同意议会调整后的预算，政府可以辞职，但议会通过的预算必须得到贯彻执行。
　　3.预算编制的内容比较详细，而且公开透明。挪威、希腊两国的预算十分详细，多达几百页。预算文本不仅有图表，而且还有详细的文字说明和分析。预算一般是先按部门分列，部门下再按性质进行分类，类下再具体到支出项目。在挪威，政府把按部门编列的预算提交给议会后，议会再对所有支出项目进行重新归类，按性质将各项支出分成22个大类，类下再分具体支出项目。两种分类存在对应关系，如在按部门编制的预算中，各部有购买计算机的预算数额，按性质改编的预算中，购买计算机的预算项目下就有相关部购买计算机的预算数额。这样，便于议会及其各专门委员会分别审核各类性质的支出状况；对各类支出数额调整后，也很容易落实到各部预算中去。在希腊，政府则直接按部门和支出性质编制两套预算，供议会审核。按照上述要求编成的预算，可操作性比较强。一旦议会通过预算，财政部就可以按照通过的预算监督各部门执行。各部门也基本上是按照通过的预算安排各项支出，中间的扯皮现象比较少。需要说明的是，他们的预算一经议会通过，预算便可以对外公布，你也可以随时查阅和咨询，预算的透明性比较高。
　　4.预算执行和管理比较严格。两个国家的预算执行和管理十分严格，预算经议会通过后，预算就成了法律性文件，在实际工作中就必须贯彻执行。一般来说，财政部对各部门的预算主要确定支出总额，具体支出项目、数额主要由各部门确定（财政部认为不合理的有权纠正），同时，由于预算编制得十分详细，各项目经费都有明确的规定，各部门只能按照预算规定的项目开支，无权自行调整各项目间的开支，如在预算执行中确有特殊情况需要调整的预算，则必须将有关情况报财政部审核同意，经过一定程序后才能调整。
　　对调整支出预算也有明确规定。挪威规定每年有三次机会可以讨论调整预算支出。分别为5月、8月和12月初。前两次主要是根据国民经济运行情况和支出执行情况，对预算进行适度调整，最后一次是在预算年度终了前做一些小的调整。每次调整预算都要由政府向议会提出调整方案，议会讨论通过后方可执行。希腊预算的调整控制得更加严格，一旦议会通过预算，原则上不允许调整预算。比较典型的例子，1999年希腊发生了比较严重的地震，地震造成的经济损失在2000亿德拉克马之上，即使遇到这样的特殊情况，希腊政府也没有因此追加预算支出。救灾资金通过三个渠道解决：一是欧盟的救援资金；二是有关部门在正常预算中调剂；三是向银行贷款，由财政部予以贴息。必须由财政部支出的经费，列入下年度的支出预算。
　　5.实行了比较规范的部门预算。两国都实行部门预算，而且比较规范。他们对部门预算的一般做法是：一个部门的所有支出都统一在一个预算文本内，并把预算文本报给财政部的一个主管业务部门，财政部内部对某个政府部门的各项预算支出均是一个司、处进行审核、调整和管理。在挪威，分管政府各部门预算支出的预算司3个业务处， 分别负责审核管理社会保障等部门的预算支出，贸易和工业领域等部门的预算支出和外交、司法、教育、文化、环境等部门的预算支出。3 个业务处相对独立，业务不相互交叉，各自负责所分管部门的所有预算及管理工作。他们在介绍中还强调，为做好部门预算管理工作，这些处不仅要有财政经济知识，也要了解分管部门的业务情况，掌握一定的专业知识，以便更好地做好这些部门的预算管理工作。
　　另外，两国对国家公务员的工资都实行统一发放。但工资经费是列入部门（单位）预算的，只是资金由财政部门或有关部门通过银行发给个人。挪威工资统一发放工作由劳动与行政管理部具体负责管理，由财政部将列入各部门预算的工资经费拨入劳动与行政管理部下属的政府行政服务中心，由中心将工资转到个人银行账户。希腊刚刚开始实行工资统一发放工作，由财政部总会计办公室下的工资养老金处负责管理。
　　6.财政监督体系完整，监督力度大。两国都比较重视对预算执行实施财政监督，但具体形式和办法有所不同。挪威对预算执行的监督除了财政部按照国家有关规定对各部门的预算执行实施监督外，另外一个重要的措施就是通过议会所属的国家审计署对政府预算执行情况进行监督。审计署有500多名工作人员， 其中最重要的任务就是监督政府各项支出是否按预算执行，是否体现了议会的有关要求，如有不合理的开支，可以随时向议会报告。在有些情况下，也可以直接对有关大臣及相关机构提出批评。希腊财政部在预算执行及其监督中权力非常大，主要通过以下两项措施来实施：一是财政部负责向各部和地方派遣审计监督员，由审计监督员负责监督各单位、各地方的预算执行。向22 个部派出200多名审计监督员，隶属于总会计办公室，这样便于将预算编制、执行和监督有机地结合起来。向52个市镇派出的400多名审计监督员， 则隶属于财政部下设的审计监督专员办公室，专司对地方财政支出情况的审计监督。派驻各单位的审计监督员的权力很大，各单位的各项预算支出，由单位财务部门做出明细支出预算，报经审计监督员审核同意签字后方能列支。二是实行国库单一账户制度。从1994年开始，希腊财政部为加强对各部门预算的控制，更有效地使用国家预算资金，实行了单一账户制度。财政部在希腊银行设立支出核算总账户，每个单位在总账户下设立分账户，每个单位的每笔支出都要通过分账户进行反映，希腊银行每天向财政部报告当天支出情况以及累计支出情况。这样，财政部对各单位的支出情况十分清楚。
　　　　　　三、两国政府公共资产管理的现状
　　两国对政府公共资产的统一管理主要在房产、不动产方面，其他资产原则上由各单位管理。
　　挪威政府为了对政府房产实施有效管理，专门成立了公共建筑与财产管理中心。该中心隶属于劳动与行政管理部，主要职责就是通过对政府房产的管理，保证政府房产基本处于良好的运行状态。 该中心设有5个部门，共750人，其中负责房屋维修的450人。其余4 个部门分别负责研究和收集有关建筑方面的信息，并对政府闲置的房产拿到市场上去运作，使闲置的房产尽可能得到充分使用，同时也可取得较好的收益；对既可政府使用又可商用的政府房产进行论证分析，确定用于哪个方面更有效。在挪威，所有使用政府房产的使用者，必须按照国家规定，向中心交纳租金。交纳租金后，使用者只管使用房屋，不管维修。房屋的维修由该中心负责。新建或购买办公用房也由该中心负责运作，但所需资金由政府拨款。由该中心管理运作的资金每年约60亿克郎，其中建设或购买新房经费为30亿克郎，房租收入20亿克郎，出售闲置房产收入10亿克郎。中心每年运行经费为5亿多克郎，在房租收入中开支。 通过这样的运行机制，保证了政府房产始终处于良好的运行状况。他们下一步准备研究对包括高校在内的事业单位的房产也实施同样的管理。
　　希腊政府为提高政府所属不动产的使用效益，并对不动产实施最有效的管理，于1979年成立了希腊公共不动产管理公司。公司受财政部委托，管理国家不动产，财政部拥有该公司的全部股权。公司实行董事会领导，由9人组成董事会。公司在全国各地设有9个分支机构。公司的主要任务有：（1）管理政府公共财产以及对经济发展、 环境保护有重要意义的政府资产。公司通过对这些资产包括房产和地产的出租、出卖，实现政府公共资产的增值，并用这些收入对政府房产进行维修和改造。（2）旅游景点开发。对于那些具有重要经济、 地理及环境意义的景点，由该公司负责开发。公司要采取措施，吸引商业、房地产业、旅游业、娱乐业等方面的投资商进行投资。1999—2002年，希腊用于这方面的开发资金预计为2900万美元。（3 ）为政府各部门以及公共服务部门提供办公用房。到2002年，该公司还将为8个中央部门、312个地方公共服务部门提供办公用房，经费预算为6.2亿美元。 该公司每年将收入的25％留作公司的运转费用，75％上交财政建立基金，专项用于建设新的政府办公楼。每年由公司根据需要向财政部申请，财政部核准后拨款。到目前止，该项基金还有盈余。
　　　　　　四、几点启示
　　启示之一：规范预算编制程序，并使这一程序制度化，是编制好公共支出预算的基本条件。挪威、希腊两国的预算编制程序十分清晰，哪一个阶段做什么，哪个部门做什么，各有什么权力，都有明确的规定。我国的预算编制虽然也有一定的程序和分工，但由于没有给出编制预算的较具体的要求，部门编出的预算几乎不能用，只是摆摆形式而已，最后还是分管预算的部门说了算。因此，部门也对给财政部编报预算失去了兴趣，只是按照财政部的要求例行公事而已。针对上述情况，在今后工作中，我们要进一步规范我国的公共支出预算编制程序，明确每一环节、每个部门的相应责任。这是做好公共支出预算编制和管理工作的第一步。
　　启示之二：编制预算要有充足的时间做保证。从挪威、希腊两国政府公共支出预算编制时间看，从每年的年初就开始编制下年度的预算，到议会12月份通过，有近一年的时间来编制和讨论预算。而我国编制下年度的预算，一般要从当年的11月份开始，到下年3 月初人代会讨论仅4个月的时间，显然我国预算编制的时间偏短。另外，从挪威、 希腊乃至其他国家，均是在预算年度之前通过预算，而我国则是在预算年度之中（3月）人大才通过预算，如批复各部门预算再滞后一些， 预算执行有近半年时间在无预算的状况下进行，预算缺乏严肃性，也失去其应有的对单位行为的约束作用。我们认为，要想改变目前我国政府公共支出预算执行偏松的情况，很重要的一条就是要考虑把我国预算编制的时间提前到上年年初进行；同时也建议人大在每年12月底前通过下年预算，这样才能形成完整的年度预算，并有利于严格按照通过的预算执行。
　　启示之三：细化公共支出预算编制，可以保证公共支出预算顺利执行。一是有利于加强各部门工作的计划性。各部门为什么事、花多少钱，必须事先编列计划，纳入预算，否则不能支出经费。改变目前许多部门拍脑袋办事，伸手要钱的做法，强化预算的严肃性。二是便于财政部门对各部门、各单位预算执行的监督。有了详细的预算，各部门必须按照批准的预算项目、数额去执行，而不能随意挪作他用或突破预算，违者可给予处罚。挪威、希腊两国编制的预算非常详细，可操作性强。而我国预算编制则很粗，可操作性不大，除一些明确专款专用的经费外，大多由单位自行安排支出项目。在这种情况下，单位只热衷于要钱，有时甚至以这个名义要不来钱便换个名义再要，要来钱以后再安排其他项目支出，直到在预算执行中出现大的问题时，尤其是被审计部门查出严重违反财经纪律时，才意识到问题的严重性，但由于预算编制不细，有些支出难以确定是否违纪，是否未按预算执行。这在我们的实际工作中已有深刻的教训。虽然乱用资金主要是部门有关人员主观方面的原因，但与我们制度设计上的漏洞不无关系。
　　启示之四：实行部门预算，是做好政府公共支出预算管理工作的有效方法。从挪威、希腊两国推行部门预算管理的具体做法来看，他们是把预算支出性质相同、内容相近的若干部门归口财政部的一个业务部门管理，这些部门的所有支出要按经费性质编制统一的支出预算，并报给财政部的一个业务部门审核、管理。我国财政部主管预算的司基本上也是按部门性质分口设置的，如文教行政、农林水气、经贸、社保、涉外等，只是具体职能存在纵横交叉现象。在我国预算管理上存在一种误解，凡是要重视某项工作，加强某项经费管理，就要将某项经费从部门、单位的正常预算中划出来单独管理，久而久之，原本比较完整的单位预算就被割裂成若干“条”（如行政经费、事业经费、教育经费、科研经费、外事经费、离退休费、基建费、住房公积金等）。每“条”都要单独编制预算，由财政部内不同司、处管理。目前多数部门都要向财政部六、七个司报七、八套预算，而财政部内分管每一个“条”预算的司、处，则要横向面对几十个甚至一二百个单位实施某一“条”预算的分配、管理。单位不胜其烦，财政部各职能司、处则面对单位数量太多，难以实施有效管理。其实，在我国实行真正的部门预算并不太难，现在的机构设置也不一定要做大的调整，只需将具体职能理顺即可。部门预算的核心内容是一个部门只编一本预算，由财政部的一个司、处具体管理。这样做，对各部门来讲，可以根据开展业务工作需要，统筹安排各项支出，同时也可以避免多头编报预算，多头请示汇报工作，减少部门的事务性工作和重复劳动；对财政部来讲，可以全面了解分管部门财务开支情况，有效地对分管部门的全部财务开支情况实施监督，同时也可以避免财政部内部由于多头管理形成的扯皮现象，防止部门多头要钱，预算互相挤占等问题发生。
　　启示之五：提高公共支出预算的法律地位，是保证公共支出预算顺利执行、减少行政干预的重要保障，同时也为财政部门监督公共支出预算执行提供了条件。从挪威、希腊两国的公共支出预算的地位看，预算一旦经议会通过，就是具有法律性的文件，任何单位和个人都不能随意调整议会通过的预算。我国的预算虽然每年也经全国人大讨论通过，但预算的法律地位较低，约束性不强，因此在实际执行中往往出现预算指标分配随意性较大，预算追加频繁，长官意志比较明显，致使有些预算资金的使用已经远离了财政监督的轨道，财政部门也难以对此实施有效的监督。由此看来，加快我国公共支出预算的法律化步伐，逐步提高其法律地位，加强预算的约束力，是我国财政管理中一件十分紧迫的大事。
　　启示之六：参照企业的运作方式，建立我国政府房产的管理机构十分必要。从理论上讲，房产的所有者、使用者、管理者可以相互分离，而且分清楚三者之间的界线更有利于资产充分发挥其使用效益。在市场经济条件下，合理划分三者应担负的责任和享有的权利是非常有意义的。房屋的所有者希望自己的房产得到最大效率的使用和保持完好的运行状态；房屋的使用者希望用较少的费用支出使用较好的房屋；房屋的管理者则希望在满足两者的条件下取得最好的收益。我们认为，挪威管理政府房产的经验很有意义，其中很重要的一条就是按照市场经济的运行方式和所有者、使用者、管理者三者分离的原则，对政府所属的房产进行统一管理。目前，我国的政府公共资产规模较大，单就政府所属的房产而言，就是一个不小的数字，而我们目前对这些资产的管理是分割的，各部门自成体系。房产名义上是国家所有，实际上都是部门所有。即使该部门撤消了，使用的房子也不退，新成立的部门则要求政府出资盖新办公楼。房屋的所有者、使用者、管理者三位一体，自己建房、自己使用、自己管理，房子旧了自己维修，所需资金都是国家拨款，很少考虑成本和效益问题。所有这些，与我国目前正在建立的社会主义市场经济是不协调的。因此，我们认为，可以借鉴挪威政府的做法，成立一个政府房产管理机构，统一管理中央政府所属的房产。实行使用者与管理者相分离的办法，这样既可以使政府的房产有统一调配的可能，也可以使政府部门的办公用房建造、维修标准统一，从一定程度上也可以减少经费支出，充分发挥政府公共资产的使用效益。
　　
　　
　　
财政研究京F61财政与税务财政部赴挪威/希腊公共支出预算管理考察团20002000 作者：财政研究京F61财政与税务财政部赴挪威/希腊公共支出预算管理考察团20002000

网载 2013-09-10 21:33:55

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