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为了加快贫困地区脱贫致富的步伐，缩小区域发展的差距，国务院在“七五”和“八五”期间，相继对贫困地区制定了若干休养生息的扶贫开发优惠政策。为了进一步加快贫困地区的经济开发，除了把国家在“七五”和“八五”期间对贫困地区制定的各项优惠政策用好、用足外，还需要进一步完善和制定有利于贫困地区经济开发的各项政策。
　　　　　　一、产业政策
　　贫困地区产业政策的制定应该坚持“稳定提高农业，突出发展工业，全面搞活商业”的方针，因地制宜寻找自己的突破口和优势产业，既不死守一方，也不死守一业。在农业内部，主要理顺粮食和多种经营的关系以及农林牧三者的关系。在粮食问题上，既不能放松粮食生产，也不能千篇一律地提倡粮食自给。建议采取“自愿认购”和粮食调拨包干的政策，一方面，不给贫困地区安排定购任务，使他们不至于因粮食问题而束缚住自己的手脚；另一方面，要以提高单产和扩种旱粮为主要途径，让适宜种粮的地方把粮食种好。林业政策的宗旨应坚持生态效益和经济效益的统一，并把生态效益放在首位。当前的主要问题是落实退耕还林的政策，鉴于林业周期长、见效慢，原定退耕还林的补助粮，建议国家延长供应到90年代期末。贫困地区的荒山、责任山、自留山可以一起交给农民长期经营，即“三山变一山”。农民出售木材，要规定保护价；征收的育林基金、护林费、更新改造基金不应上调，而应全部返还区、乡作为林业投资。对集体的荒山、荒坡、荒滩和25度以上退耕地可低价卖给个人开发治理，使用期限延长到50年以上，并受法律保护。在使用期内可以继承、转让、拍卖；对有能力在贫困地区兴办第三产业的集体和个人，要为其大开方便之门，给予支持和鼓励。建议国家在允许贫困地区实行自由购销的基础上推行“锅形政策”，即在价格总水平不变的前提下，让贫困地区（大都是边远偏僻地区）农副土特产品的收购价格略高于经济发达地区，而且一般不实行限购。推行“锅形政策”，能把离大市场较近的经济发达地区因地理位置好、连续投放效益高所取得的一部分级差超额收入转让一部分给贫困地区，调动贫困地区发展商品经济的积极性，把他们吸引到市场经济中来。
　　为了加快发展贫困地区的工业，现行的工业政策应进一步放开，使之具有贫困地区的地域和行业特点。有关部门可以考虑在以下几个方面给予优惠照顾：一是在经济布局和基建投资方面，有计划地在贫困地区布一些点，帮助每个贫困县开发拳头产品，建立骨干企业；贫困地区的自筹基建项目，只要是利用本地资源并能带动其他行业的发展，就不要控制。二是在税收方面采取“征税面从窄，税负从轻”的原则，放宽税前还贷和税前列支的规定，吸引外地来投资；在确定税种、税目、纳税起征点和税率时，应与经济发达地区有明显的区别。三是增加扶贫专项贷款，并在贷款额度、还贷期限、利率以及自有资金比例的规定方面，都要进一步放宽。四是组织、动员城市和经济发达地区的工矿企业采取“先扶持、后互利”的原则，首先对贫困地区进行低偿或无偿对口支援，扩散产品，带料加工，帮助办工业，待贫困地区通过发展工业把资源优势转为经济优势以后再互利互惠地联营。
　　　　　　二、金融政策
　　1.强化农村金融机构管理农村资金的功能。首先要强化农业银行、信用社统一管理各项支农资金和按政策归属农行管理的各种资金，所有农村专项拨款、专项基金，如农业发展基金、土地基金等，应由农业银行统一管理，设专户存储，专款专用，暂不用的部分，可以参加周转，统一安排使用。其次，要加强对农村社会集资的管理，控制集资总量、集资利率和集资用途，并制定政策措施，使农村集资逐步纳入银行信用轨道。
　　2.完善农业投入机制，实行政策性贷款分别管理、分别考核制度。对粮棉油贷款、扶贫贷款、老少边贷款、资源开发贷款、农田水利建设贷款、国营农业种养业投资性贷款等政策性贷款，实行分别管理，单独核算。在资金利率、期限上区别对待，政府实行优惠保护政策。信贷资金计划单列，差额部分由中央银行保证供应；利率优惠部分由财政拨给农行，农行本着微利不亏的原则低息贷给农户，所得利润用于增加信贷基金扩大支农能力。
　　3.为了增加农村信贷可用资金，中央银行对农业银行的存款准备金上缴要实行低比例。就大多数贫困地区来说，应该特别放宽对农行存款准备金的比例，以增加农村信贷可用资金。如我国贫困地区农行系统存款准备金比例降低为3％—5％，就可腾出几亿元的资金投入农业。另外，上缴统筹基金的比例和认购国家债券的任务，亦应给予减免。
　　4.适当放宽农村固定资产贷款规模。贫困地区的经济发展主要是依靠资源转换的战略，实行优势资源转换，需要合理调整产业结构，又需要巨额的投资。特别是农业区域性开发已进入新阶段，在资金问题上，一方面，受制于资金来源的严重不足，另一方面又受到固定资产贷款规模的限制，形成有钱不能用的问题。所以“紧缩”应该有区别对待，从实际出发，紧工松农，消除无效需求，适当放宽“笼子”，扩大农村固定资产贷款规模，适应农业综合开发投入的需要。但是在安排固定资产贷款规模时，必须事先充分考虑正常的配套流动资金需要，防止两类资金脱节而造成设备的闲置和浪费。
　　5.采取措施，保证中长期贷款有效投入。当前，亟待依据国家产业政策，制定优化信贷结构的战略目标：从主要发放短期生产费用贷款，逐步转向增加中长期贷款比例，重点用于农田基本建设、水利能源建设、农业机械、基础设施建设，改善生产条件；从主要支持传统的常规农业生产，逐步转向增加林牧副渔业贷款的比重；从单一地支持生产环节，逐步转向支持扩大再生产的全过程，支持产前、产中、产后的社会化服务体系；从主要支持分散的农户家庭经营，逐步转向支持适度规模经营；从主要支持一家一户发展生产解决温饱，逐步转向支持企业化扶贫，提高扶贫效果。这些都要求大量的中长期贷款的投入，但中期贷款的特点是周期长，利率实行优惠，可按基准利率的30％—50％由财政退库拨给农行，农行对用户根据国家产业政策，实行利率下浮。
　　6.坚持农村资金运用于农村的原则。制定有效阻截农村资金向城市流动、向工商业流动的政策，控制非农村金融机构向农村乡镇下伸，对县以下非农村金融机构的所有各种存款要纳入农村信贷计划，用于农业开发贷款。同时，要制定农业开发贷款有效投入的具体措施，年度下达的农业开发贷款计划，应按规定有50％的比例带资金，其中农行自己解决30％，中央银行解决20％。农副产品收购资金经核定后，缺口纳入国家信贷和货币发行计划，避免长期以来农副产品收购年年紧的局面，保证产销顺畅。
　　7.各级党政要重视发挥金融机制的作用。对国家专项资金的投入，特别是农业开发资金的投入应实行有偿使用，定期收回，滚动投入的办法，促进开发资金使用效益的提高。
　　8.调整投资结构，保证农业投入逐年增长。今后贫困地区投资的指导思想应该是：在长期内要实现生态效益、社会效益和经济效益三位一体的农业开发综合效益投资目标。在确保农业及其农业系统工程投资的前提下，安排工业、非农产业的投资。财政对农业直接投资要随着财政收入的增加而增加，切实改变重工业轻农业，重利润轻需要，重消费轻生产的投资格局，把消费性投资降下来，增加对农业综合开发的投入。人民银行要按资金的运动规律，在实行“双控”时，对农村金融部门因春耕、秋收的资金季节差异形成的资金余缺不均的问题，灵活调节。实行年中最高指标限额和年末存量控制办法，解决资金与规模难以平衡的矛盾，使农村信贷投入真正向农业倾斜。
　　　　　　三、科技政策
　　1.制定山区吸引科技投资的政策。其一是加大科技事业费投资，保证山区科技人员有开发科技活动的业务活动费用；其二是基本建设投资和科研专项资金近阶段重点投资；其三是各种项目，如“星火”计划项目，“丰收”计划项目，科技攻关项目，基地建设项目等，在同等条件下，优先投放山区；其四是科技贷款实行贴息，降低地方配套比例。
　　2.制定科技成果、信息向山区输入的政策。提倡免费或尽量少收费，向山区提供科技成果或信息；省政府职能部门应定期组织科研所、高等学校向贫困山区发布科技信息和转让科技成果。近阶段，政府职能部门应承担山区在技术贸易活动中的费用，包括技术转让费等，待山区经济发展后，再由自己负担。
　　3.制定正确的农业推广政策。这些政策主要包括：（1 ）建立有效的农技推广网络。应因地制宜地设置机构，努力做到面向基层，服务生产，并逐步扩大服务内容和范围。（2）完善服务手段。 由过去单纯用行政手段推广和全部无偿的办法，转到逐渐用经济手段，实行技术低偿或有偿服务。如通过农业技术推广承包制既解决了先进技术指导生产与农民不能普遍掌握的矛盾，又可逐渐实行有偿服务，加强自身建设。（3）加强推广队伍建设。一方面国家应采取果断措施， 解决基层农技人员的编制、待遇等长期悬而未决的问题，激发他们的积极性，并通过招聘等办法，充实技术队伍。另一方面开展技术竞赛活动，对从事农技工作的先进集体和个人进行奖励，做到鼓励先进，鞭策后进，共同进步。（4）鼓励农民积极采用新技术。对采用新技术的农民， 从各方面提供优惠服务，通过实践，使他们亲身认识到新技术的效果。同时，对能起较大示范作用的农民进行必要的奖励，提高积极性，使技术有效地普及到广大农民之中。
　　　　　　四、特区政策
　　库区、深山区、蓄洪区是我国贫困地区中的特贫地区。这些地区的经济开发成功，对于解决温饱问题，进而脱贫致富，对整个贫困地区的发展，具有极其重要的意义。下面，我们仅从如何解决特贫区粮食问题，如何还利于民、让利于民等方面提出一些政策性建议。
　　1.还利于民、让利于民。首先是水库的发电收入，应当提取一部分用作扶持库区的生产和生活，不得层层克扣。这样，可以缓解长期以来“上游受损，下游得益”的问题。同时，还应当允许农民与库区管理部门共同利用水面，鼓励他们发展多种形式的生产经营。其次是对特困区中的某些产品实行保护价（如深山区、库区中的土特产品），并相对稳定，以减轻市场价格波动对特贫区经济发展的影响。国家、外贸、商业收购部门在必要时应做些牺牲，让利于民。
　　2.扩大自主权。库区、深山林区、蓄洪区应放开搞活，国家可将经营权和自主权下放，只从宏观上进行调控。可根据国家需要和市场需要安排生产，自主经营，可考虑成立归属地方所有的林区、库区、蓄洪区管理委员会，组织生产和经营，使国家、集体、个人利益三兼顾。
　　3.切实解决粮食问题。这些地区由于粮田少，缺粮情况十分严重。为减轻农民负担，满足群众的粮食需要可考虑：（1 ）每年由国家统一安排调拨一定数量的平价粮，满足特贫区农民的基本口粮；（2 ）由下游得益的产粮区供应特贫区的平价粮，作为一种补偿。
　　4.强化移民政策，组织劳务输出。一是在田少人多、生活贫困，难以维持生计的特贫区，强化移民政策。特别是蓄洪区，凡是国家规定要迁出的，应强制性迁出。二是各级政府对移民生活要妥善安排，发放安置费，疏通安置渠道，帮助其发展生产等。有条件的地方可建立移民村。三是积极组织劳务输出，以各种形式将本区内剩余劳动力输入到国内劳动力市场。有条件的地方，甚至可组织劳务出口，参加国际劳务市场。
　　　　　　五、人才政策
　　开发智力，增加对贫困地区的教育投资是必要的，但是最重要的是要有合理的人才培养、流动、使用的优惠政策，增强贫困地区自己开发智力的能力。从目前来看，要着重从政策方面考虑把现有人才用好用活，充分调动他们的积极性，一是要稳定现有贫困地区工作的专业技术人才，尽量为他们创造较好的工作环境和条件，凡是在贫困山区工作的教育、科技人员，应该像公安干警一样适当增加工资（15％），在县以下基层单位工作的应浮动一级工资。在评定职称、家属就业及子女就业等问题上都应有优惠政策。要保护科技人员履行技术承包后所获得的合法经济收益，不得以任何名义侵犯。二是鼓励、刺激发达地区的人才向贫困地区流动，同时采取行政措施制止发达地区到贫困地区挖人才。对于志愿到贫困地区工作的在职“五大”生，经过自学考试获得大专学历的人员和原来当工人的中专生，符合干部条件，应即时录用干部。三是国家机关城市企事业单位和科研单位可以采取对口支援、定期轮换的办法，有计划选派专业技术干部支援贫困地区，可以根据贫困地区提出的项目组织对口承包，实行项目支援。
　　　　　　六、人口政策
　　为正确处理好人口、经济与生态关系，要把经济开发和计划生育统筹规划，把扶贫开发措施和控制人口措施结合起来，从发展生产和控制人口、提高素质两方面着手，解决好贫困地区的致富和发展问题。在人口问题上，应采取下列措施：
　　（1）严格执行计划生育政策。本世纪内， 人口自然增长率一定控制在10％以内，不能有任何松动。尤其要防止在解决温饱之后可能出现的人口失控、超生、超育现象发生。（2）制定地方性人口法规， 严禁近亲婚配和痴、呆、傻人口生育。对痴、呆、傻病人提倡不结婚，已婚者一律实行绝育手术。（3）加强医疗卫生工作，健全防疫保健网。 积极防治各种地方病和流行病，努力提高山区人民健康水平。（4 ）大力发展教育事业。强化小学义务教育，积极推行职业教育和成人教育，特别是结合经济开发，兴办各类的技术培训班，提高劳动者的文化水平和技能。要严格规定不具备一定文化素质，未接受职业技术培训者不能当工人、当干部、不能作承包经营法人的制度。（5 ）扶贫经济政策要与人口政策挂钩，使模范执行计划生育者得到优惠扶持；破坏计划生育政策、私自超生者，不但得不到扶持，反而要受到严厉制裁。
经济问题太原43～46F2农业经济蒋和平19991999作者系中国农科院农业经济研究所教授 作者：经济问题太原43～46F2农业经济蒋和平19991999

网载 2013-09-10 21:29:15

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