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　　［中图分类号］F293［文献标识码］A［文章编号］1000－114X（2008）01－0037－07
　　大都市区是以大城市为中心，与周围地区保持密切社会经济联系的城市化地区，使中心城市与周边地区共同构成内部相互关联、有一定空间层次、地域分工和景观特征的巨型地域综合体（顾朝林等，1999）。不论规模还是吸引力，大都市区都将成为世界范围内经济和政治创新的中心。但是大都市区在发展过程中，也面临着城市蔓延、人口膨胀、交通拥挤、环境恶化、中心城区衰退等问题，这些问题的妥善解决必须依赖于大都市区管治。
　　一、大都市区化：中国城市发展的新阶段
　　2006年我国城市化水平达到43.9％，已经处于城市化加速阶段。由于以下原因，未来我国大都市区将会有一个较快的发展（谢守红，2004）：一是未来20年我国城市机动化将会有一个较大的发展，机动化一方面将极大地扩展城市功能的地域范围，促进在通勤范围内形成城镇群体组合的城市；另一方面，将极大地改变传统的城市与城市、城市与郊区的关系，城市功能的网络化与郊区的城市化趋势将十分明显。二是中国乡村有数倍甚至数十倍于发达国家的人口密度，较低的经济发展水平以及巨大的人口数量导致了城乡劳动力的同时过剩，我国在工业化过程中必须是一条城乡共同发展的道路。大城市优先增长的城市化道路虽然政府部门有不同意见，但已得到广大专家学者的认同。
　　事实上，长三角、珠三角和京津冀三大都市区已经进入了多个大都市区的空间联合阶段，成为我国经济阶梯式发展的动力源区，2006年这三大都市区对中国经济的整体贡献率已经超过2／5，这三大都市区将在不久的将来成长为具有世界影响力的经济空间。与此同时，我国中部、东北、西南和西北各地的大都市区纷纷兴起，对于推动当地经济发展、提升整体社会发展水平，正起着越来越重要的作用。然而，在城市化和大都市区发展过程中，不加干预的市场自由放任很容易造成大城市膨胀病。反之，政府过分或不恰当的干预也会影响城市和大都市区的健康发展。因此，如何摆正政府在大都市区发展中的位置和发挥积极作用，实现“有效的”大都市区管治，不仅是各国中央和地方政府普遍考虑的问题，更是中国未来区域政策需要关注的重要问题。
　　二、中国未来区域政策需要关注大都市区管治
　　区域政策是针对区域问题而出现的。区域问题是有阶段性变化的，区域政策的重点也会随着主要区域问题的变化而改变（张可云，2005）。在前工业化社会，整个社会生产力普遍较低，社会的主要精力集中在创造推进工业发展的人文与物质基础方面，在这一阶段尚未有成形的区域政策。在农业社会向工业社会的过渡阶段，区域组织问题开始引起人们的高度重视。需要有推动农业社会向工业社会转型的区域政策。在工业化社会，区域差距逐渐拉大，原来工业化高度发达的地区萧条病开始出现，需要政府对落后病和萧条病进行整治。进入后工业化社会之后，国家区域政策主要着眼于改善自然环境质量、调整城市区域内部空间布局和改善城市间联系方式等方面。
　　中国是一个地区差异极大的发展中大国，所面对的问题区域，不仅有落后区域，而且有萧条区域，因此不仅有针对落后区域的政策，也有针对萧条区域的政策。随着经济发展阶段的变化，东部沿海发达地区以及中西部的较发达地区将陆续达到中等发达国家的水平。其经济开发密度有的已超过发达国家，资源环境承载能力日益有限，大都市区的膨胀病日益显现。我国在还没有彻底解决区域落后病和萧条病的基础上，将面临着要解决膨胀病的问题，这就需要从现在开始着手考虑制定针对膨胀病的区域政策，高度重视大都市区管治问题，并将这种政策纳入到国家区域政策体系中。
　　三、中国大都市区管治中存在的突出问题
　　1.“重建轻管”和“单一式”的管治理念
　　当前我国大都市区建设和管理中，主导思想仍然是比较注重管理的“硬件”——城市基础设施，而忽视管理的“软件”——人文环境的保护和人的素质的提高（杨戍标，2005）。“重建轻管”会导致投资效益低下，建设项目无法发挥作用，城市功能难以充分体现（林尚立等，2005）。表现为城市管理投入与建设投资增长的比重呈大幅度下降的趋势；管治滞后又使建设好的设施得不到很好的维护。管治理念的“单一化”主要表现为：一是把大都市区管治与发展中的“发展”单纯地理解为主要是经济增长和物质性扩张，其结果或者是城市社会发展、环境保护被置于次要地位，或者不能把经济、社会、环境整合起来进行发展与管理；二是把大都市区管治与发展中的“管治”理解为政府单一主体的行为，并以建立在传统科层制基础上的行政性行为为主导（诸大建，2004）。
　　2.“后果导向”和“管家式”的管治模式
　　我国大都市区的管治把重点放在问题发生之后，往往采取突击的方式进行整治，这是一种“后果导向”式的管治模式（诸大建，2004）。问题发生之后，迅速采取应急措施予以解决是重要的，但如果没有把原因搞清楚，那么类似事情还会不断发生。“管家式”的管治，指政府试图充当“好管家”的作用，通过自上而下的垂直方式，包括对涉及城市经济发展的方方面面进行各种规制，并且提供各种基础设施和公共服务。但是面对巨大的社会变革，信息社会的推进和全球化的深入使城市政府在原有的管理体制中越来越力不从心，已无法应对瞬息万变的社会。
　　3.部分大都市区管治行政主体缺失
　　大都市区的发展一般经历三个阶段：以集聚城市化为主的大都市区形成阶段；集聚与扩散并行的大都市区形成阶段；多个大都市区的空间联合阶段（顾朝林等，1999）。从集聚城市化为主的大都市区发展到多个大都市区的空间联合，当超出了一定行政范围之后，就出现了没有明确行政主体的大都市区，由此导致行政主体的缺失，这种现象在京津冀和长三角非常突出。部分大都市区行政主体的缺失，是长期以来制约区域政策发挥作用的主要瓶颈（莫建备等，2005）。
　　4.管治的监督机制薄弱
　　目前我国大都市区管治中对权力的监督以行政体系内部的自纠自查、自我监督为主，包括上级对下级的监督和部门的自我监督，而这两种监督的衔接和自身监督又不完善。而从公众参与、监督的角度看，尽管不少地方已实行了政务公开制度，但监督制度本身具有的缺陷、信息不完全透明以及对新闻媒体严格的管制制度等，基本上没有形成对管治有效的监督约束和法律保障。
　　5.政府的“越位”、“缺位”和“错位”现象普遍
　　我国大都市区管治中普遍存在着“越位”、“缺位”和“错位”的现象（杨戍标，2005）。“越位”是政府插手不该管的事情，及运用本部门的权威和其他便利条件，制定某些符合部门利益的规章制度，管了许多不该管的事。“缺位”是政府部门应该管理的领域却又没有部门管理，如建立和完善社会信用秩序，提供充足的公共品和各种社会服务，政府的工作却经常不到位。“错位”是政府与企业、市场分工不清，行使了一些不该由政府行使的职能。政府管理虽然达到了预期目标，但投入与产出比例失调，管理成本高昂（周捷等，2001）。
　　6.非政府组织独立性不强，公众参与度不高
　　在“强政府、弱社会”的管理体制下，大都市区各类社会组织发育相对迟缓，各种功能也不够健全。有些社会组织是在政府管理部门培育和推动下产生的，很难拥有独立的意志和活动，不得不将相当一部分时间和精力用于完成本来需要政府部门完成的工作，而在发动市民参与大都市区管治方面又相对有限；非政府组织的独立性大于依赖性；对地方政府的挂靠过紧；自我规范性不够，自律性不强，社会监督缺位。受传统文化等各种因素的影响，绝大多数市民的行为仍呈现出明显的顺从性与依赖感，没有形成良好的公众参与机制，加之受权限的约束，公众参与仅限于有限的范围之内，所采取的程序非常复杂，而参与形式又很单一。
　　四、更新管治理念
　　1.市场化
　　新公共管理理论认为：“市场不仅在私营部门存在，也在公共部门内部存在”；政府不再是凌驾于社会之上的封闭的官僚机构，而是负有责任的企业家，公民则是其“顾客”和“客户”。政府要树立以顾客为导向的市场营销和社会营销意识，大都市区管治的目标是达到大都市区秩序与活力的协调统一。在市场经济条件下，政府退出直接的市场竞争，以一个矛盾协调人、服务者的身份出现在企业、团体和市民面前，让更多的私营部门参与公共服务的供给。
　　2.民主化
　　托马斯·杰弗逊说过：“我不相信世上有比把权力放在人民手里更安全的做法。如果我们认为人民没有足够的智慧去行使权力，解决的办法不是把权力拿走，而是开启他们。”① 我国传统的大都市区管治是单线型的政府行为运作，而随着城市法制化、民主化进程的加快，现代大都市区管治越来越需要市民和非政府组织的参与，而市民和非政府组织参与城市管治的积极性也不断增强。
　　3.柔性化
　　柔性化理念包括两方面的内容：一是服务型的亲和管治；二是更加强调人的素质、文化品味的提高。柔性化理念以市民需求为导向，更多关注市场规则的完善和环境的维护，为社会的正常运转提供良好的服务和保障；从广大市民的切身利益出发，缩短与市民之间的距离。柔性化管治不仅重视城市硬件的建设管理，更加强调人的素质、文化品味的提高和精神生活质量的改善，更加重视信息、服务等非物质的价值，以及更多样化的、多功能的、个性化的附加价值。
　　4.信息化
　　要解决愈来愈复杂的城市管理问题，就要靠现代化的方法和手段。通过管治的信息化，加强信息的获取、处理、分析能力，提高科学决策水平，建立起完善的政府信息数据库、专家决策咨询体系，提高政府决策的科学性和民主性。
　　5.“人本化”和“能本化”
　　现代西方管理理论先后经历了“经济人——社会人——能力人”的转变（顾朝林，2001）。目前，在西方发达国家，人们对人的创造能力的关注日益增长。作为人的最高需求的自我实现正成为西方人追求的重要目标。这就要挖掘人的潜力，发挥人的创造能力和智力，把人塑造成为“能力人”。鉴于我国大都市区管治所处的阶段，一方面要注重经济手段的发挥，另一方面要及时实现管治理念由“物本化”向“人本化”和“能本化”的转变。
　　五、完善管治结构
　　1.管治对象和目标
　　对象是面向大都市区公共物品和公共事务的管治。总目标是不断提高大都市区管治的现代化水平，达到经济效益、社会公平、生态和谐的兼顾。具体目标有：构建新的大都市区管治体系；突出解决城市社会分异和社会公平问题；核心城区和周边地区的协调发展；实现由“空间集中”向“有机疏散”的转变；妥善解决城乡边缘区出现的各种问题；遏制日益严重的大都市区环境污染问题；解决大都市区中心城市（以及城市中心部分）的衰退问题；建立和谐的大都市区城市之间的关系。
　　2.管治主体
　　在多元主体管治模式中，政府依然是不可替代的组织者和指挥者，政府的行为决定和影响着其他大都市区管治主体的活动方式和效果；营利性企业和非政府组织则是配合政府为大都市区管治提供服务和物品的组织，它们的介入可以克服政府包揽管治事务的传统弊端，提高大都市区管治的效率与效益；社会公众则是大都市区管治主体中的基础细胞，他们的参与使大都市区管治的机制从被动外推转化为内生参与，是现代化大都市区管治的重要动力（郝毛，诸大建，2005）。
　　3.管治体系
　　（1）垂直管治体系的构建。一是确立发展成熟的大都市区的行政主体。要申明该主体的法律地位和法律赋予的权力，明确该主体的功能主要是负责监督或直接负责区域规划的协调、编制和实施，以避免长期以来没有健全的区域规划编制机构和协调机构的问题（黄光宇，张继刚，2003）。二是构建双层的大都市区政府体系，明确划分大都市区政府和地方政府的职责范围。大都市区政府管理超出地方政府范围的公共服务，地方政府负责所在区域的日常社会服务职能。
　　（2）水平管治体系的构建。一是完善水平管治体系中的监督机制。非政府组织一方面通过有序的参与来实现和表达利益，并在此过程中监督和控制政府权力，成为政府的一种制衡力量（李建勇，程挺，2004）。二是完善水平管治体系中的参与机制。要有信息流动的渠道，可通过各种形式收集公众的意见；要有信息反馈机制，让公众知道政府是否采纳了他们的建议，采纳后的效果如何，或者为什么没有采纳等，以此来真正实现公众的参与（诸大建，2004）。
　　4.管治过程
　　管治过程必须由“后果导向”式转变为“原因导向”式。“原因导向”式在解决大都市区发展中的各种问题时，一是抑制原因的对策，其重点是防止产生问题的原因再次发生；二是切断原因的对策，重点是假如产生问题的原因再次发生，可以防止它对问题的影响（诸大建，2004）。
　　六、创新管治模式
　　1.大都市区管治模式是不断变化的
　　大都市区的各种管治模式本身及其运用有很大的局限性，因此，大都市区管治的模式是不断变化的。美国的城市（大都市区）管治大体经历了四个阶段：1950年代以行政为指导，属于政府推动型；1970年代属于向市民让利、让步型；经济危机后，政策保守转向福利型；1990年代开始侧重于政府创新，转向企业型②。1997年爆发的亚洲金融危机，就使香港的大都市区管治模式出现了从“管理型”向“创业型”转变的趋势③。
　　2.中国大都市区应该是多元化的管治模式
　　新中国成立以来，我国城市化水平迅猛发展，但是城市化水平极不平衡。在东部的不少特大城市周边地区，业已出现城镇连绵带。而广大中西部地区，城市化水平仍然较低，主要还是依托与区域中心城市和交通干线城市呈带状空间分布格局，甚至西藏、青海以及新疆、内蒙古、宁夏、甘肃的大部分地区，城镇发育仍停留于点的状态。
　　在这种背景下，东部的大都市区管治应该以“管理模式”与“社团模式”为主，而对于中西部的多数大都市区，以“支持增长模式”为主，对于东北等老工业基地，以“福利模式”为主。虽然中西部地区和东北目前不是以“管理模式”与“社团模式”为主，但并不是不需要完善公众参与机制，恰恰相反是要积极加快政府职能转变，减少政府直接参与经济的程度，加强政府宏观调控能力的建设，实现政府办公、立法与执法高效廉洁，公开透明，公正公平；培育参与大都市区管治的多元化主体，完善参与机制，使之尽快转变为“管理模式”与“社团模式”。
　　七、中国大都市区管治的体制创新
　　1.重新定位政府职能
　　实现由“管理型”政府向“服务型”政府的尽快转变，强化对市场的宏观调控、生产服务、社会保障等职能；要关注社会公平目标、环境目标，以及对弱势群体利益的保障；鼓励中介组织、非盈利机构、市民、企业等广泛参与维持秩序，参加经济和社会管理。
　　2.建立综合的或专门的跨区域行政组织以强化区域协调管理
　　一个有效的大都市政府领导下的多中心体制，成为世界大都市区政府形态发展的新趋势（林尚立等，2005）。随着我国城市化进程的加速推进，尤其是处于成熟阶段的大都市区，已面临着类似于发达国家的区域性矛盾和问题，亟待设立跨区域的行政组织来协调处理。这类行政组织可以是综合性的，也可以是专门性的。鉴于我国府际关系的特殊性，可以将区域协调职能赋予相应的政府部门，由该部门牵头，会同下层级政府的对应部门共同履行协调职能。
　　3.搞好跨区域的大都市区区域规划
　　规划是实施城市与区域管治的依据和基础。城市与区域管治涉及各个方面，要使大家形成共识，依据一个共同的纲领行事，唯有规划才能够办到。大都市区区域规划，应突破行政区概念，把编制和实施区域规划放在突出重要的位置；应着眼于打破地区分割，发挥各自优势，与周边地区一起统筹重大布局和生态环境建设，提高区域的整体竞争力。在中国实施区域规划，靠政府强制不行，规划本身要有吸引力，各区域之间、城市之间才能实现“互利”（方创琳等，2007）
　　4.完善大都市区的空间分权
　　为了改变大都市区中心城市资源、权力过度集中的状况，在保持中心城市商业、生产、文化中心地位的前提下，通过大区域规划等方式，重新界定区域组织的设置、角色和功能（孙柏瑛，2004）。这是一个权力重新划分的过程，涉及中心城市权力的转移与分散，也关系到新建机构与原有机构在公共事务管理权限范围的调整。
　　5.适时运用行政区划调整手段
　　行政区划是国家分级进行区域政治经济管理的主要手段和权力空间的再分配机制，也是壮大本地利益的政治和空间依据。对于我国而言，大都市区的形成还处在初级阶段，适当地行政区划调整可以减少农村包围城市和摊大饼的城市蔓延趋势，有效地整合城市发展空间，并最大限度地发挥土地的经济价值。也可以整合政府间的关系，促进公共服务效率的提高。行政区划的调整不失为一种行之有效的管治措施（黄丽，2003）。通过调整行政区划来化解区际利益矛盾，在一定范围内是相当有效的，但不能把之视为包治区际矛盾百病的“灵丹妙药”（林家彬，2003）。
　　6.重视公众参与，大力发展非政府组织
　　重视公众参与，首先政务要公开透明。政府及时公布有关规划的政策、法规和管理程序，增强公众在大都市区规划、建设和管理上的知情权、参与权和管理权。其次，完善公众参与机制。
　　对于经营性的市场中介组织，要完善立法，巩固其经济主体地位，承认中介机构的法律地位；制定并维护市场游戏规则，为中介组织创造一个宽松的社会环境和执业环境；提高中介机构的企业素质、人员素质和业务素质，在市场竞争中促进中介组织的发展（饶会林，2003）。对于非经营性的商会或行业协会，要以加强规范性、自律性建设的间接管理为主，在商会法律地位明确的前提下，逐步提高这类组织所独有的、政府和个人企业又不能代替的自我约束、自我发展的作用。
　　注释：
　　① 转引自杨戍标主编：《中国城市管理研究：以杭州市为例》，北京：经济管理出版社，2005年，第99～100页。
　　② 史健洁：《论城市管治与地方政府的作用：以镇江市机构改革为例》，载顾朝林、沈建法、姚鑫等：《城市管治——概念·理论·方法·实证》，南京：东南大学出版社，2003年，第224～231页。
　　③ 沈建法：《全球化世界中的城市竞争与城市管治》，载顾朝林、沈建法、姚鑫等：《城市管治——概念·理论·方法·实证》，南京：东南大学出版社，2003年，第80～84页。
广东社会科学广州37～43F107城市经济、区域经济安树伟20082008
管治/大都市区/中国
未来中国的区域政策需要关注大都市区管治。目前中国大都市区管治中存在的主要问题有“重建轻管”和“单一式”的管治理念，“后果导向”和“管家式”的管治模式，部分大都市区管治行政主体缺失，大都市区管治的监督机制薄弱，政府的“越位”、“缺位”和“错位”现象普遍，公众参与度不高等。为了实现中国大都市区“好的管治”，管治理念将不断地趋向于市场化、民主化、柔性化、信息化、“人本化”和“能本化”；在大都市区管治中必须协调政府与跨国公司、非政府组织、政府间组织以及市民社会等主体之间的关系；要构建完善的垂直管治体系和水平管治体系，实现由“后果导向”式管治向“原因导向”式管治的转变；逐步建立多元化的管治模式。同时，要重视大都市区管治的体制创新。
作者：广东社会科学广州37～43F107城市经济、区域经济安树伟20082008
管治/大都市区/中国

网载 2013-09-10 21:26:52

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