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作者：MFI创始人、首席研究员 江勋

导读：两会虽已过去一个月，但其影响才刚刚开始，2014年的关键词将是保增长、抓改革、反腐败、惠民生。江勋先生的这篇文章对两会的影响给出了详细分析，特别是2014，很值得阅读。

关于2013年工作的回顾：抛弃了上一届政府的调控模式

本次两会报告对2013年的工作回顾在结构和方式上都与过去十年非常不同。主要表现在：

本次工作回顾部分特别的点出，“全国各族人民在以习近平同志为总书记的党中央领导下”，有别于之前“在中国共产党领导下”的提法，用意很明显。

在对2013年工作的整体评价中，表现出了充分的自信，“从容应对挑战，奋力攻坚克难，圆满实现全年经济社会发展主要预期目标，改革开放和社会主义现代化建设取得令人瞩目的重大成就。”结合接下来分别陈述的2013年主要工作内容，应该说高层对2013年的成绩和方法都是较为满意的。尤其是突出的强调“创新宏观调控的思路和方式”。这表明中央对方法和结果之间的因果关系非常确定，新的执政理念和手段体系得到了过去一年实践的考验，并将延续下去。

2013年的工作总结分为五部分。每一部分都值得咀嚼。

将“着力深化改革开放，激发市场活力和内生动力”列为第一部分。改革以简政放权为主，开放以探索新开放模式（上海自贸区）和区域合作升级为主。

值得注意的是，改革部分花了很大篇幅讲简政放权转变职能，但是从上一届政府遗留的三项改革一字未提：财税改革、要素改革、人民币国际化；前两项改革在2013年进展缓慢，甚至在实施原理和路径上遭遇了很大困难。人民币国际化似乎中央不愿意提到它。财税改革在后面的2014年任务布置中列为重中之重。要素改革和人民币国际化没有提及。不管怎样，总体显示出，市场改革优先让位于主体改革优先。这是极其重要的信号。接下来的4年时间，高层推进的改革核心目标仍然是主体改革，比如混合产权的推进，农村财产确权。

第二部分是“创新宏观调控思路和方式，确保经济运行处于合理区间。”过去十多年的各种中央级会议绝大部分采用的口径是“加强和改善宏观调控”，实际上是过度干预、频繁干预。本次提出的宏观调控创新，集中表现为；上下限领域的划定、上下限区间内的“三不主义”，基于上下限区间的预期管理。

上下限从去年开始成为讨论主流，讨论集中在政府的下限到底是多少?本届两会依然采用了GDP增长7.5%作为下限。考虑到施政艺术，可能实际上的下限在7%。“保八”概念在未来很长时期内恐怕都将寿终正寝。市场也需要自动降低预期。

上下限区间的“三不主义”，指的是“不采取短期刺激措施，不扩大赤字，不超发货币，而是增加有效供给，释放潜在需求”。这是典型的“供给学派”理论。在保持总量政策稳定的同时，积极盘活存量、用好增量。

第三部分是“注重调整经济结构，提高发展质量和效益”。最重要的表述是，“鼓励发展服务业，支持战略性新兴产业发展”。这个表述有微妙而重大的转向，上一届政府是鼓励扶持战略性新兴产业，本届政府是优先发展服务业，支持战略性新兴产业发展。战略性新兴产业的资本消耗量大，且短期收益无法对冲传统行业的衰落，因此政府将服务产业作为首要推进的领域。

第四部分是“切实保障和改善民生，促进社会公平正义”。该部分淡化处理社会保障体系建设，没有提社保体系，提的是保障群众基本生活。社保跨区接续、基本公共服务均等化等提法消失。显示本届政府开始反思和约束超越经济发展水平的激进社保体系建设。

第五部分是改进社会治理方式，保持社会和谐稳定。

值得注意的是，回顾部分专门讲到了外交上的成果。“去年是我国外交工作开创新局的一年”。总总的意思是，2013年的外交战略从大国外交转向邻国外交，集中在东盟和亚太经合组织框架内。中美对区域战略的调整同时发生着变化。美国发起TPP谈判，而中国发起RCEP。

关于仍然存在的10大问题：根本性问题远未解决

接下来报告讲到了仍然存在的十大问题。翻译如下：

1、2013年是新执政思路和理念的实验年，有效果，但是经济内生动力不足，有其脆弱性，因此可能仍有继续刺激必要。

2、地方债务风险和金融系统风险仍未解除；

3、结构调整的进展仍然缓慢；

4、由于经济下滑压力增大，宏观调控的伸缩区间被进一步压缩；

5、持续了十年的三农福利型改善通道可能快走完了；

6、高耗能地区尤其是华北地区将面临更严厉的环保节能约束；

7、大学生就业环境不理想；

8、住房、食品药品安全、医疗、养老、教育、收入分配、征地拆迁、社会治安、安全生产等老大难问题依然严重，治理成效不大，短期难有突破；

9、社会信用体系残缺已经影响到了金融稳定、经济结构和宏观调控，应会加快公务员财产申报、公示，房产联网步伐；

10、政治局势仍然复杂，仍需继续反腐。

关于2014年的形势：动荡

中央对2014宏观形势的综合判断是：

1、承认美国复苏，但是债务和汇率问题不会持续朝着有利于美国的方向发展，复苏后续动能不足，中国本身也是不确定因素之一；

2、美联储打开QE退出通道，新兴市场趋于动荡；

3、“全球经济格局深度调整，国际竞争更趋激烈。”2008年来的全球经济衰退进入深水区，格局发生很大变化，一是中国长周期减速，全球经济进入“弱增长”周期；二是发达国家“再工业化”，与中俄东亚等新兴经济体外贸竞争加剧；三是全球酝酿新的产业革命与技术革命；四是全球经济多极化加速国际政治格局动荡。

4、中国经济发展模式遇到明显的瓶颈期，深层次矛盾凸显，今年超预期增长的可能性不大。

值得注意的是，在讲到国内经济形势时，用了“结构调整阵痛期、增长速度换挡期”这个“双期叠加”定义，而在两会召开前夕，新华社一篇关于十八大以来习近平关于经济工作的重要论述的文章中讲到，“从国内经济大势来说，以习近平为总书记的党中央对经济形势做出了经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期三期叠加的重要判断。”显然，两会时候把“前期刺激政策消化期”特意去掉了。这可能显示了中央对形势判断更为保守，必须为必要的再刺激留下后路。

中央同时也认为，中国仍然处在战略可为期，国内经济纵深大，中高速增长有条件，但是“我们必须防微虑远，趋利避害，一定要牢牢把握发展的主动权。”意思是，有条件，但是不愿意以扩大远期风险博取短期增长，而且不再愿意被动屈从于发达经济体的要求。

宏观经济目标部分，定为：GDP增长7.5%左右，CPI涨幅控制在3.5%左右，城镇新增就业1000万人以上，城镇登记失业率控制在4.6%以内，国际收支基本平衡，努力实现居民收入和经济发展同步。

报告特地阐述了7.5%的增长目标制定的原因，综合来看，很可能7%才是真正的心理下限。CPI定在3.5%，提到“今年推动价格上涨的因素不少”，其中可能包含了人民币对外贬值的明确信号，这会明显推高原材料成本。粮食价格的上涨预期也很强。同时强调了“加强对增长、就业、物价、国际收支等主要目标的统筹平衡。”这要求央行的货币政策要更加的灵活多变，包括外汇政策。

关于改革：今年开始动真格

2014年的重要工作，仍然将改革排在第一位。值得注意的是，总基调上强调“力求取得实质性进展”，因此今年将是实质性的改革年。

行政体制改革继续推进，延续去年的作风和路线，没有更多新意。重点在“抓好财税体制改革这个重头戏。”财税体制改革作为2014年的重点，说明央地关系已经初步厘清，中央政府权威初步确立，推动的阻力明显削减。

财税改革以全口径预算管理作为突破口，大幅压缩专项支付，在操作上将不断对政府部门的改组形成倒逼；税收改革，仍以营改增扩围为主线，“推动消费税、资源税改革，做好房地产税、环境保护税立法相关工作”，这说明，这四项税收都不是2014年的命题，也没有涉及个人所得税改革，税改仍然力求稳定。至于地方呼吁声隆的“央地事权支出责任调整”，仍在“研究调整”阶段。

“建立规范的地方政府举债融资机制，把地方政府性债务纳入预算管理，推行政府综合财务报告制度，防止和化解债务风险。”地方债务问题初步的发展方向是“市政债”。2014年仍然会适度支持地方扩大债务，但作为交换，地方需要支持中央的预算管理改革。

金融体制改革仍然在既定的计划中推进。按照两会报告的陈述，金融改革是全线推进的格局：利率市场化，汇率浮动区间扩大，人民币资本账户可兑换，解决的是金融价格问题；民营参与银行等金融机构，是市场主体问题；股票注册制、规范发展债券市场是市场结构问题；存款保险制度和农业巨灾保险制度是风控问题。总体上我们看到一个系统改革方案，但是又缺乏系统性逻辑。金融改革是近两年唯一有实质性进展的领域，但结果恐怕并不令人满意，甚至可能扩大了风险的边界。本次两会提到促进互联网金融健康发展，就有控制风险的考虑。

关于国资改革，一场局部的私有化浪潮已不可避免。对私有化的评价很分裂，要绝对杜绝利益输送是不可能的，甚至是改革的必然让步。私有化也可以视为解决过剩产能的一种捷径。因为无论是金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业，大部分行业产能都是严重过剩的。

最重要的是，国企改革和国资改革有着质的区别，国资改革是以确立出资人为前提，那么地方国企出资人的界定就是一个问题，因为地方国企理论上都有中央资本的成分。这意味着，中央资本辐射面的指数级扩大。从这个角度，国资改革也可以视为二次分税制改革。

关于开放：两步一退

中央政府一直秉持开放倒逼改革的思路。

“扩大全方位主动开放。”既加入WTO开放工业之后，中国将开放服务业。上海自贸区的开放试点推进较为谨慎，今年估计也不会有新的自贸区获得批准。

今年前所未有的强调从战略高度推动出口升级和贸易平衡发展。这可能才是2014年的重中之重，三驾马车中今年将更加注重出口。在结构上，中国将着力于资本和产能的全球输出。稳定和完善出口政策，意味着人民币升值暂告一段落。

资本输出已经形成了国家层面的路线：抓紧规划建设丝绸之路经济带、21世纪海上丝绸之路，推进孟中印缅、中巴经济走廊建设，推出一批重大支撑项目，加快基础设施互联互通，拓展国际经济基础合作新空间。中国加快对周边国家的经济支持、支援、参与和融合。

国际贸易新规则的重构是过去两年国际社会博弈的重点，从两会的表态看，中国持以静制动的立场，2014年可能偏保守。中国仍然坚持分化策略。“推进中美、中欧投资协定谈判”，保持积极跟随态度；“加快与韩国、澳大利亚、海湾合作委员会等自贸区谈判进程”，加快对TPP和TTIP阵营的分化；值得注意的是，没有提及中日韩自贸区。四轮谈判之后，才在包括谈判步骤、产品分类、处理方式等基本框架达成共识。在目前紧张的东亚政治关系中，中国似乎并不急于推进该项谈判。

关于内需：打基础

本部分完成了对内需、消费和投资的重新梳理。之前这三个概念之间基本处于混沌状态，普遍和惯性施政的逻辑是以投资拉动内需消费，这个逻辑中投资优先。本次的新定义内需为经济增长主要动力，内需是由消费和投资构成。

消费是主要着力点，消费优先，而扩大消费的着力点是扩大供给，所以要在信息服务消费市场拆除藩篱，统一市场，加快供给；但总体看，今年整体处在整体为消费松绑、打基础、匹配基础市场环境的平台上。并且我们看到，增加居民消费收入，也就是收入分配改革这一环节没有实质性的举措，或者说现阶段让位于政府债务和赤字控制。因此今年消费水平总体上仍以存量自然增长为主。

而投资是“稳定经济增长”的关键，在关键时候启动投资，应该理解成经济只有击穿下限，政府才会扩大投资，而且投资方向和策略也有很大变化。划定了保障性安居工程、农业、重大水利、中西部铁路、节能环保、社会事业等领域，提出发挥好政府投资“四两拨千斤”的带动作用。提出差别化经济政策拉动产业转移，塑造经济支撑带。这个区域划分更为明晰。中部崛起规划已经整体上被边境口岸沿线经济带（西北、西南两条丝绸之路）所取代。

值得注意的是，推进长三角地区经济一体化，深化泛珠三角区域经济合作，加强环渤海及京津冀地区经济协作，这是对存量发达经济区域的改造思路。中央并不希望通过继续扩大增量投资拉动，而是引导存量盘活、市场融合、要素重组。这充分体现在近期热烈讨论的京津冀一体化中。这里也显示了本届政府分类治理的思想，一刀切的政策越来越少。

关于农业问题：暂时无法兼顾

三农问题的重要性显着下降。虽然仍然坚持把解决好“三农”问题放在全部工作的重中之重，但是无论从内涵、外延上都做了很大的收敛。

其一，保障国家粮食安全，取代了稳定农业增产，延续了去年底的中央农村工作会议中基调，从追求全作物单产，到追求“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”，结构上保重点，农业新增补贴向粮食重要农产品、新型农业经营主体、主产区倾斜。从产量目标制度，到提出“探索价格目标制度”；

其二，更强调生产效率。发挥深松整地对增产的促进作用，今年启动1亿亩试点。今年提出“统筹整合涉农资金。不管财力多么紧张，都要确保农业投入只增不减。”是一个比较重要的变化。上一届政府一直强调大规模支农补贴，显然本届政府对补贴式农业的泛化、低效、腐败有所反思，从而提出“统筹整合涉农资金”。目前中央财政“涉农”资金共有15项，从社会保障到农业生产到基础设施建设，涉及方方面面，部门林立，资金耗散，从而使得财政补贴治标不治本。如果要整合涉农资金，提高效率，势必要从财税体制改革和行政体制改革入手，财税改革正是今年重头戏。行政体制改革在基层推动起来较为困难，但按照目前的高压态势，不排除先期在某些领域动用反腐手段的可能。

其三，农村改革从激进到保守。经过去年从十八届三中全会、中央农村工作会议、中央城镇化工作会议、中央经济工作会议的争论和磨合，趋势越来越明显，本次两会处理的更为谨慎。土改慎重稳妥推进，土地经营权流转从鼓励到引导，宅基地问题没有谈及。

关于城镇化：筐越来越大

本次两会又一次对城镇化战略进行了重新定义，内涵大幅扩充，从而恐怕使得“城镇化”概念越来越被架空，城镇化战略越来越边缘化。

十八届三中全会的提法是，“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”，也就是说二元结构为用（工具），城镇化为体（追求）；本次两会又反过来了，提出“城镇化是现代化的必由之路，是破除城乡二元结构的重要依托。”，即城镇化为用，二元结构为体。

两次会议之间的中央城镇化工作会议，是一个过渡，提出“城镇化是现代化的必由之路。推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。”

可见城镇化仍然是一个备受争议的范畴。中央城镇化工作会议其时，我们曾经用《城镇化这个筐到底装什么》这篇报告分析了其内涵的混沌性。但试图去讲清楚城镇化工具理性的努力可能注定是失败的，它属于历史大叙事的范畴，两会对它的内涵扩充到“坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路”。表明中央正在扬弃城镇化的工具属性，而复归其历史属性。因此，我们必须要收敛对城镇化的激进预期。

中央城镇化工作会议提出了三个着力点，分别是：农业转移人口市民化、棚户区改造、中西部城镇化，也就是“三个1亿人”战略。本次两会基本延续了这个框架。但提高了中西部城镇化的地位，尤其提到“加快推进交通、水利、能源、市政等基础设施建设，增强中西部地区城市群和城镇发展后劲。”与通过差别化政策打造新产业经济带相匹配。今年更多财政资源向中西部城市群倾斜。棚户区改造则弱化处理，“要更大规模加快棚户区改造，决不能一边高楼林立，一边棚户连片。”这种口吻显示中央对棚户区改造进度不满。对中央政府来讲，棚户区改造是一个政治问题，但对地方来说是本经济账，但毕竟实施成本过高，压力非常大。

值得注意的是，从“加快”到“推动”，户籍改革似已处于停滞状态。2014年破局的可能性非常小。

关于科技创新：体制内技术私有化

科教文卫一般是一起来讲的，本次两会单独把科技拉出来。可见其战略性。重点注意以下两点：

其一，实际上确立了科技体制改革优先于科技投入。由于中国的官办科研院所垄断了大部分核心技术的研发，因此中国实际上并不缺乏优质技术，缺乏的是转化机制和转化率。本次不但强调“强化企业在技术创新中的主体地位”，并提出“鼓励科研人员创办企业。”接下来我们将看到批量的技术军转民、官转民、校转民。

其二，强调产业结构调整依靠改革，而不是行政调控。

关于医改：阻力重重

本部分的核心是医改，提出“推动医改向纵深发展”。中国目前其实已经基本实现全民医保，但倘若不改变医疗体制，则医保越推广包袱越重，肿瘤越大，反受其害。必须要提高医保的实际使用效率，有效控费。

医改的难点在于公立医院改革、医药分开，虽然中央令行已久，但几乎停滞不前，尚无达成共识的方案或做法。中央政府对此的不满是明显的。所谓纵深者，主要就是指医疗体制，以医院为核心。存量改革即“扩大城市公立医院综合改革试点”，增量改革另辟蹊径，“破除以药补医，理顺医药价格，创新社会资本办医机制”。医疗社会化在上世纪末启动，实际执行备受争议。本轮改革重新启用，有倒逼体制内改革之意。但问题的根本仍然是医疗核心资源能否打破官方垄断。

关于社保：又一个大筐

社会保障和改善民生工作这一部分内容整合了就业、收入分配、社保、住房保障和安全生产五部分内容。社保变成类似于城镇化的另一个大筐。实际上收入分配理论上不属于该范畴，这说明整体收入分配改革不属于改革组合的短期选项，一两年内难有突破。提出“推进工资集体协商”，实际上是适度恢复一部分工会职能，如何操作尚待明确。可以预期的是国有企业薪酬管理，与垄断行业反腐及混合所有制改革相配套。

社会保障部分有一句重要的话。“改革机关事业单位养老保险制度”。将它是列在2014年重点工作里面，说明已经给出关于养老金并轨(机关事业单位和企业并轨)的时间表。那么，并轨是向上并轨还是向下并轨呢？如果是向上并轨，就需要更大的财政资源支持，目前无疑是一个执政考验；如果是向下并轨，则是牺牲体制内利益，相当于自我革命，阻力重重。最终可能是一个综合化的方案。

保障房问题的核心不在于保障，而在于房，或者说房屋分配、监管、配置关系。两会并没有很好解决这个问题。纯粹从固定资产投资规模看，2013年，全国计划新开工城镇保障性安居工程630万套，基本建成470万套，实际完成均超标10%左右。因此，2014年的保障房新开工700万套，建成480万套的投资规模没有明显增长。

值得注意的是，从去年下半年开始，本届政府就开始有意回避房地产问题，两会亦不例外，对房价只字不提。从2005年开始至今的9年间，除了2009年，每年政府工作报告中，都把“房价”二字写入报告，基调以控价为主。今年两会也仅仅在公共服务这一部分蜻蜓点水说了两句：“针对不同城市情况分类调控，增加中小套型商品房和共有产权住房供应，抑制投机投资性需求，促进房地产市场持续健康发展。”

这两句话含义丰富。这意味着任何一刀切的政策都不会出来，分类指导也就是说，一线城市继续增加供应，抑制、遏制投资投机性需求，限购政策不退出。而对于库存量比较大的城市，要控制供地和供应结构，采取必要手段，消化库存。

实际上经过十年的消耗，本届政府在房地产问题上的可选项并不多，左右为难，中央政令的“不作为”意在控制房地产有序降落。

其他：

为军事冲突做准备。

网载 2015-08-23 08:37:58