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　　　　　　一、中央银行独立性的背景、制因与发展趋势
　　　　（一）中央银行独立性的背景与制因
　　萨缪尔森（1992，P481）曾经说过：自从开天辟地以来，人类有三项伟大的发明：火、轮子和中央银行。这形象地说明了中央银行在现代经济中的重要作用。从17世纪末瑞典银行首先建立起，中央银行体制的存在已经有四百多年的历史了。从最初的承办商业银行业务到现在的单独履行中央银行职能，可以说一部中央银行的发展史就是一部中央银行寻求独立性的历史。但是一直到20世纪有关中央银行独立性（Central Bank Independence，简称CBI）的问题才被各国中央银行法所承认，这在20世纪初的美联储、20世纪中叶的各发达国家及20世纪末欧盟中央银行法中得以充分的体现。
　　一般而言，中央银行独立性包括三个方面，即目标独立性、经济独立性和政治独立性（Guido、Tabellini，1991）。总结国内外学者的分析与研究，提高中央银行的独立性程度有助于实现货币政策目标（如稳定物价、充分就业、经济增长和国际收支平衡），对于发展中国家来说尤为如此。货币政策目标不明确或者币值不稳定的国家，或者事实上不能坚持以稳定币值为中心目标的国家，大多是由于中央银行缺乏独立性所致。加强中央银行的独立性对于抑制通货膨胀起着重要的作用。
　　实证研究（Bade and Parkin，1982；Alesina， 1988；Grill、Masciandaro and Tabellini，1991；Alesina and Summers，1993）表明，中央银行的独立性与通货膨胀之间存在明显的负相关关系，也就是说，央行的独立性越大，通货膨胀率就越低；反之，央行的独立性越小，通货膨胀率就越高。由于通货膨胀与各国的经济增长有着紧密的联系，而且通货膨胀通常会被经济增长的过分要求而激起，这就使得稳定币值成为一个中央银行最为崇高而又伟大的任务（A·布朗，1996），拥有一个强大的、独立的中央银行则是确保一国币值稳定的先决条件。所以说，中央银行货币政策独立性问题是20世纪金本位货币退出流通而代之以国别制度货币之后的一个重大货币理论与实践问题（陈彩虹，1999）。不仅如此，当今世界发达的工业国家无不强调和重视中央银行的相对独立。其目的是防止由于特定的、短期的，以及个别利益集团的利益需要而牺牲国家的长远利益、全局利益，影响经济社会的正常稳定发展，这是中央银行作为金融管理机关和政府干预经济的工具服务于国家长远利益的一种特殊存在方式和活动方式。此外，货币政策也需要独立于政府，不受政府短期目标的影响。保持货币政策的独立性通常被认为是市场经济条件下一国政府行为成熟的重要标志之一。加强央行的独立性和货币政策的独立性是中央银行制度发展的客观趋势，已成为世界各国的共识。
　　　　（二）增强中央银行独立性是各国银行立法的大趋势
　　20世纪后期，尤其是90年代以来，全球性金融创新与深化浪潮风起云涌，促使西方各国更加重视金融的作用，纷纷加速金融改革，用立法形式提高中央银行的独立地位，其根本目的在于减缓通货膨胀，使国民经济在良好而稳定的环境中健康发展，为此各国为增强中央银行独立性普遍修改中央银行法。美国和德国通过修订银行法，进一步强化中央银行的独立性；而日本和英国通过修改银行法，向独立性较强的美、德中央银行模式靠拢；《马斯特里赫特条约》赋予欧洲中央银行极强的独立性，各国中央银行独立性模式趋同化的倾向日益明显。从东南亚金融危机来看，各国中央银行独立性弱是引发危机的一个重要原因。从1997年开始，东南亚及东亚相继爆发金融危机，国际货币基金组织对泰国、印度及韩国等国进行援助，规定了许多限制性条件，而且有些条件相当苛刻，甚至难以接受，其中有一条即是要求受援国政府尊重中央银行的“独立性”，足见中央银行独立性大小的重要性。
　　总之，无论是西方市场经济发达的国家，还是发展中国家，都在积极探索强化中央银行独立性，提高货币政策有效性的措施，并以此来指导实践。从未来的发展趋势来看，中央银行的独立性必将逐步增强。目前已有越来越多的国家尤其是那些经历了重大金融事件和金融危机的国家都纷纷采取央行分拆的模式，并且银行监管职能的分离与中央银行的独立往往同步进行，比如英国、日本和韩国就是如此，它们将加强中央银行的独立性放在改革的首位。因此，研究央行分拆与中央银行独立性具有重大的现实指导意义。走向市场经济的中国，迫切需要一个强大的、独立性程度高的中央银行，以便为中国经济的平稳健康发展提供良好的货币政策支持。
　　　　　　二、现阶段中国中央银行独立性评介
　　作为中国金融体制改革的一部分，中央银行改革的主要目标是将中国人民银行建成一个以市场为导向的宏观调控机构和金融监管机构，从而保证经济的平稳、健康运行。改革的一个主要内容是提高中央银行的独立性，其标志之一就是自1983年恢复建制以来1995年《中国人民银行法》的颁布。总体来说，中国人民银行的独立性是在不断增强的。
　　由于中国属于转型经济国家，尽管在改革方式上与其他转型经济体不同，但根本性质是一样的，即以市场经济体制替代计划经济体制，这一体制决定了在中央银行独立性的构成中政治因素占据主要地位。同时德意志银行的模式已成为世界性的共识，因此以德国中央银行的独立性为参照物、选择劳恩甘伊和希特（Loungani and Sheets，1997）的测定方法来测定中国人民银行的独立性，结果显示中国中央银行独立性指数为0.444。
　　与其他转型经济国家比较，中国中央银行独立性的程度是比较低的，仅比立陶宛要高。实质上，从构成中央银行独立性的三个部分来看，中国中央银行的目标独立性和经济独立性都不低，分别是1分和2分，在这些转型经济国家中处于中上水平。但是在占有重要地位的政治独立性上仅得1分，正是这一点使得中国中央银行独立性程度不高。具体表现为：①目标独立性。这在《人行法》颁布后有很好的体现，但在《人行法》中的这一规定还是隐隐约约地反映出政府对经济扩张的一种留恋，希望以稳定币值来促进经济增长。不过中央银行相对于国务院而言，只享有一般货币政策事项的决策权，对于年度货币供应量、利率、汇率等重大货币政策事项只有制定和执行权，最终决策权却在国务院手中。②经济独立性。经济独立性反映了中央银行对其资源的一种可控性，不论是对货币政策工具的控制还是对信用的控制。突出表现为杜绝了政府财政对中国人民银行的透支行为，经济独立性指标一路下滑，以及中央银行对金融机构贷款多。在发达市场经济国家，中央银行向金融机构发放的贷款，即便是像德国、日本那样高度依赖金融机构来实施货币政策的国家规模也是不大的。虽然1985年以来我国这一比重呈直线下降，但是直至2001年底比重仍大大高于15年前的其他国家，这种资金上的纠缠不清最终将阻止中央银行增强独立性的步伐。③政治独立性。中央银行独立性的核心是政治独立性，但《人行法》却未在此方面做出多大改进。这表现在：法律地位低人民银行的组织机构设置缺乏应有的科学性和组织保障性；中国人民银行的主要官员的任职缺乏明确的法律规定。这使中国人民银行在人事上产生两方面的弊端，即高度的行政依附性和欠缺广泛的代表性。由于在转型经济中，政治独立性构成了中央银行独立性的核心，其高低直接影响了其他两个部分的真实水平以及整个中央银行独立性程度的高低，因此中国中央银行独立性水平的低下也就不足为怪了。
　　总结上述情况，不难得出中央银行独立性绩弱的致因：
　　第一，中央银行行为的政治性。与大多数转型国家一样，中国有着十分浓厚的中央集权传统，政府在社会、经济生活中占据主导地位，尤其对金融的控制十分严格。在中国人民银行的行为规范中，放在首位的就是要与中央或政府的意志保持一致。中央银行最重要的任务就是维持币值的稳定，为国民经济的运行提供一个良好的环境。但由于中国人民银行的独立性低，物价稳定的目标很难达到，并进而造成了经济的大起大落。突出表现为自改革以来中国经历的4次经济周期波动幅度一次比一次大而且几乎每一次经济的波动都是以经济的急速下滑结束的。所以尽管中央银行是在进行所谓的“熨平”操作，但实际上中国经济的波动幅度并未减少。要保证中国经济的平稳运行，必须有政策上的保障，特别是一个独立而权力较大的中央银行的存在。
　　第二，金融改革的外部制约因素。金融改革的外部制约因素主要有：国民经济货币化和市场化的程度、工商企业自我约束机制的形成、中央银行同计委和财政的关系等，而建立一个具有相对独立性的中央银行成为其中的关键（蔡重直，1988）。实际上这已远远超出金融改革的范围，它涉及到我国政治体制架构，涉及到人们的社会价值观，涉及到一个社会政治和经济决策权的相对分散，属于我国政治体制改革的重要组成部分。西方独立的中央银行的出现无疑改变了“民主政体”中三种政治力量的对比，形成了第四种政治力量，即在政府、政党、工会之外又出现了中央银行。政府同中央银行长远经济目标的一致性、短期目标冲突的可能性、政府行为短期化的可能性、对政府经济决策失误的制约等等，这些是架构相对独立的中央银行的理论基础，也是我国强化中央银行独立性的致因所在。
　　第三，国有金融支持的弱效。国有金融支持就是国家根据某种非效率原则，在资金配置方面支持国有部门的经济发展，它包括直接金融和间接金融两方面的支持，主要有信贷歧视政策、资金供给制和金融补贴政策三种。这种国有金融支持的成本也是很大的，据张杰（张杰，1998）的研究，国家控制金融的成本包括货币发行收入（铸币税）、国有金融的税收贡献以及对国有经济的支持，而其收益包括国有金融机构的经营费用、国有金融机构的存款利息支出、中央银行的监督成本以及国有银行配置资源的低效率损失。改革以来，国家控制金融的净收益日趋下降，从1992年开始变为负数，这与实体经济的结构性变化是一致的，同时也说明必须在金融支持上做出新的安排。
　　第四，信用意识的缺损。由于旧体制下（包括转轨过渡时期）社会信用意识的缺损和信用关系的非规范性，直到现在我国尚未在全社会的范围内建立起真正的国家信用（财政信用）、银行信用和商业信用，其突出表现是国家收购粮食打“白条”，财政借银行的钱挂帐，银行收不回贷款却还要被迫再发贷款，等等。因此，没有健康的信用意识和规范的信电关系，没有真正规范的市场经济体制，要落实法律上规定的中央银行独立性是难以做到的。也不可能在公众与中央银行和政府间形成规范、有序的博弈预期，由此形成的中央银行独立性更无从谈起。
　　客观而言，尽管中外学者（Cukierman，1992；Cukierman and Webb，1995；Cukierman、 Wcbb and Neyapti，1999；谢平，1995；王家福，1996；陈晓，1997；钱小安，2000；刘锡良、曾志耘，2000）从多个方面对于中国中央银行独立性给予了肯定和赞誉，但是由于历史的、现实的原因和条件的限制，《人行法》还存在诸条疏漏，中国人民银行的独立性仍然不是很强。正如中国人民银行行长戴相龙坦言：“独立是相对的，是在国务院领导下保持相对独立性。”所以，中央银行依据现行的《人行法》所享有的相对独立性，远不足以使它能够完全承担起稳定币值，进行金融监管与调控的重任。
　　　　　　三、银监会的设立与中央银行独立性的增强
　　在十届人大一次一次会议上，国务院组建了银监会，其目的就是使中国人民银行专注于制定和执行货币政策的职能，完善有关金融机构运行规则和改进对金融业宏观调控政策，更好地发挥中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用，进一步改善金融服务。此次央行分拆、成立银监会等一系列金融改革方案，是中国在增强中央银行独立性方面迈出的实质性步伐，是中国政府为了彻底解决金融弊端而下的最大一次决心。
　　作为国务院直属的正部级事业单位，银监会将根据授权，统一监管银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构，主要职责是拟订有关银行业监管的政策法规，负责市场准入和运行监督，依法查处违法违规行为等。而中国人民银行将主要负责货币政策和跨行之间的资金往来，具体包括利率的调整、银行之间的现金结算支付和一些新业务等。银监会的成立将使得中央银行的视野更开阔，不再仅仅局限于商业银行上，而是将视野扩大到所有与其有交易关系的金融机构上，专注于货币政策职能，更多地着眼于产业部门和实体经济。
　　实行货币政策与银行监管职能适度分离都将有利于提高二者的专业化水平。一方面，专注于货币政策的中央银行其独立性将大大提高，货币政策的视野将不再局限于商业银行的安全与利益，而是要从国民经济全局的角度，更多地着眼于整个金融业乃至实体经济的发展，因而应当有助于克服通货紧缩趋势，保持宏观经济环境的长期稳定；另一方面，银行监管也将更多地依靠自身监管水平的提高，而不是依赖于货币发行来掩饰监管责任，因而从长期来看有助于真正维护金融安全。此外，还有助于避免因货币政策与银行监管的同步震荡而导致宏观经济大起大落的现象发生。
　　中央银行货币政策与银行监管职能分离之后，必须注意以下几个问题：首先，要特别注意加强货币政策当局和银行监管当局之间的相互沟通和工作协调，实现信息共享，注意克服官僚主义和部门利益。因此，加强部门间协调和信息共享，并使之机制化、规范化，是今后一个时期工作的重要任务。其次，中央银行为了更好地制订和执行货币政策，仍然必须拥有对商业银行及其他所有在中央银行开户的金融机构必要的“检查权”，以把握金融机构的财务状况以及金融市场的实际风险。再次，应当注意沿着近年来金融管理体制改革的大方向，解决人民银行大区分行改革所遗留的一些问题，进一步理顺我国的金融监管体制。最后，引导公众形成合理的预期。一方面是由政府公布长期的经济发展目标，并定期发布货币政策目标和实施计划；另一方面是增加中央银行货币政策的透明度、公开性和可信度，减少公众的猜疑。
　　总之，如果中央银行在货币政策制定和执行上不具有独立性，就没有必要将银行监管职能从央行分离。央行不具有独立性，意味着稳定货币就不可能成为央行货币政策的首要目标，经济运行面临不确定因素的干扰。即使再审慎的金融监管，也难以避免金融机构受到系统性风险的冲击。在通货膨胀的条件下，银行及其他金融机构决策的信息极易出现失真现象，使得金融机构的经营行为容易发生扭曲，从而造成微观经济主体活动的效率下降和经济运行的系统性风险增加。因此中央银行在货币政策制定和执行上具有一定的独立性是分离银行监管职能的必要条件，也是银监会成立后必须着力解决的问题。
重庆社会科学37～40MF1体制改革蔡志刚20032003增强中央银行独立性是世界性的潮流，也是各国银行立法的大趋势。改革开放以来，中国中央银行的独立性是不断增强的，但也存在许多问题。银监会的成立将改变这一状况，大大增强中央银行的独立性。中央银行独立性/银监会/货币政策蔡志刚，北京市财政局，北京 100037　　蔡志刚（1973-），男，北京市财政局预算处，金融学博士。 作者：重庆社会科学37～40MF1体制改革蔡志刚20032003增强中央银行独立性是世界性的潮流，也是各国银行立法的大趋势。改革开放以来，中国中央银行的独立性是不断增强的，但也存在许多问题。银监会的成立将改变这一状况，大大增强中央银行的独立性。中央银行独立性/银监会/货币政策

网载 2013-09-10 21:39:05

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