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　　自80年代以来，随着经济体制改革的逐步深入，我国对传统的社会保障制度进行了一系列的改革。社会保障预算是国家在维护社会稳定，保障公民生活，实施扶贫救助及各项社会保障基金投资运营活动中的收支计划。逐步尝试建立适合中国国情的社会保障预算不仅直接关系着社会保障基金的规范管理，而且关系到体制改革和经济发展。
　　一、建立社会保障预算的必要性
　　（一）建立社会保障预算是强化财政职能和宏观经济调控的需要。在新的市场经济条件下，要求政府将财政的职能转变到社会管理和公共服务方面来，社会保障就是政府作为社会管理者最主要的一项职责，它是依法参与国民收入再分配的一种分配制度。由于国家财政的职能是通过再分配进行调节，因此，建立起社会保障预算，将大量的社会保障资金尽可能规范地管理起来，是使财政通过再分配达到满足社会公共福利需要的基本保证。我国财政支出中有明确记载的社会保障支出，无论从绝对量还是相对量上说，与发达国家相比，都是不多的。社会保障收支尽管纳入了政府的经常性预算，一般性税收收入安排的社会保障性支出在政府公共预算中却没有单独编列和反映，如社会福利、社会救济、优抚安置等方面的预算资金以及行政事业单位离退休经费、公费医疗经费等，仍与政府公共支出混在一起。如果把存在行政、事业单位支出中的福利因素剥离出来，再把企业和单位支付的那一部分福利费用明确化，并对用于社会保障全部的支出进行加总，我国社会保障支出的规模就已不小。政府把这些支出列入预算，统一管理。其好处是：一方面，能为理顺我国的社会保障制度提供基础，强化财政预算；另一方面，加强了这类支出的宏观管理。
　　（二）建立社会保障预算是深化国企改革、经济改革的迫切需要。经济改革已经深刻地触及社会保障问题，社会保障制度受到各方面改革的影响，并成为有关改革的制约因素。首先，国有企业制度的改革使得提供社会保障的任务主要落到了企业头上。国有企业获得了相对独立的商品生产者地位以后，不仅大量的社会保障支出要用企业自己的收入去做安排，使得企业都背上了很重的社会负担，而且，由于企业的各方面条件悬殊甚大，企业之间的社会保障支出负担也畸轻畸重。其次，企业制度和就业制度的改革都将目标指向了“铁饭碗”制度，当前大量失业的社会保障问题以极尖锐的形式摆到政府面前。再次，改革以来出现了大量的集体和个体企业，农村的劳动集体也已分解为一家一户的生产单位。这些单位的群众本来就是只享受不多的一点社会保障，现更趋减少。面对种种触及的社会保障问题，都对我国的社会保障制度提出了严峻的挑战。建立一个社会化的社会保障预算体系，是完善社会保障制度的必要条件。
　　（三）建立社会保障预算是解决我国现行社会保障基金在筹集、管理、使用三个环节上存在问题的根本途径。首先，社会保障基金筹集不规范，缺乏法律依据。在具体的筹集过程中，有的单位和个人不参加社会保障，有的虽参加了社会保障基本统筹，却不按规定缴纳基金，再加上征收力量不足，手段软化，统筹资金拖欠比较突出，不交或少交统筹金的现象也较普遍。其次，社会保障基金管理混乱，缺乏强有力的协调监督机制。虽然中央明确社会保障归劳动和社会保障部管理，但现行社会保障基金仍是政出多门，多头管理，各部门自行制定征收标准和支付办法，象征性地搞一下内部监督，无任何外部约束机制，甚至有些地方政府和行业领导把基金当作“小金库”来看待，随便挪用，大大减低了社会保障基金的效力。最后，社会保障基金在开支上存在着漏洞，现行社会保障管理机构可按比例从统筹金中提取行政管理费，造成了管理费用提取和开支过大，而真正用于社会保障支出的相应减少。以上问题说明，现行的社会保障基金筹集、管理、使用已不适应当前的形势，客观上要求有一种更规范的形式——社会保障预算进行收支管理。
　　二、建立社会保障预算的基本方向和思路
　　随着社会主义市场经济的发展，由于社会保障资金来源的多渠道，加之社会保障支出的刚性增长，为了确保社会保障支出的需要，我们可以在目前由经常性预算和建设性预算组成的复式预算基础上，增加一项社会保障预算，将社会保障的收支全部纳入社会保障预算，统一管理。
　　（一）编制社会保障预算的原则。编制社会保障预算，实行特别预算管理，首先在财政部门编制社会保障预算中应制定所遵循的原则。(1)预算化原则。即建立各级社会保障预算要全面完整地反映整个收支情况，社会保障资金不分税收、经费和基金应全部纳入统一的社会保障预算范围，并对其作出相应的支出计划，在实际操作中必须严格按预算的收支执行。(2)法制化原则。社会保障基金的筹集、运营、编制都要有法可依。国家预算的制订过程就是立法过程。社会保障预算制订后，经过权力机构审查批准就具有法律效力，不能任意修改通过的预算。(3)独立性原则。在编制预算时，把各种社会保障基金收支及结余单独编列预算，一般性税收收入安排的社会保障支出也应在社会保障预算中单独编列和反映。(4)专用性原则。社会保障基金有专门用途，它同财政资金有着本质的区别，其资金的使用不能混同于一般的财政资金，必须实行专款专用，在编制预算时，要严格按照其支出范围编制，防止被挪用和浪费现象的发生。
　　（二）社会保障预算的收入来源和支出方向。从社会保障的发展和实践来分析，可把其内容分为不同的层次，每个层次的目标不同，保障对象不同，资金来源也就不同。
　　第一个层次：社会保险。这是社会保障的基本组成部分，覆盖的对象是社会全体劳动者。当劳动者在年老、失业、疾病、伤残以后，能通过社会保险制度获得一定的收入补偿，以保证基本的生活需要。其资金来源一般采取个人和单位共同负担的办法。
　　第二个层次：社会救济、社会福利、优抚安置。社会救济主要包括两部分：一是对遭受自然灾害、生活发生严重困难的灾民进行救助；二是国家对无生活来源，失去工作能力的人以及收入在最低生活标准以下的个人和家庭的无偿救助，这种救助只能是以最低生活需要为目标。社会福利这里指由民政部门主管的社会福利事业和社区服务，主要是对孤、老、残、幼等有特殊困难的社会成员实行生活保障。优抚的对象是为革命事业和保卫国家安全作出牺牲和贡献，包括现役军人、复员军人、军烈属等11类人；安置保障的对象是退休义务兵、职业志愿兵、军队离退休干部等。以上社会保障工作由民政部门统一组织和实施，所需保障资金由国家财政和地方财政共同负担。
　　第三个层次：其他社会保障和福利，指国家或国有单位免费或低价为居民或职工提供的一些服务，如义务教育、住房补贴、物价补贴及对困难人员发放实物、各种生活补助等，它的资金来源也是直接或间接地由国家财政负担。
　　社会保障预算可设置如下收支科目。
　　〔收入科目〕1.税收收入，下分：社会保险税、一般税收收入、社会保障基金利息收入、投资收入等二级科目；2.基金收入，下分：老年福利基金、教育福利基金、公益事业福利基金、医疗保健福利基金、残疾人福利基金、住房公积金等二级科目；3.债券收入，下分：社会福利债券、特大自然灾害救济债券等二级科目；4.其他收入，下分：上年滚存结余、弥补赤字收入、国内外捐赠收入等二级科目。
　　〔支出科目〕1.社会保险支出，下分：养老保险支出、失业保险支出、医疗保险支出等二级科目；2.社会救济支出，下分：贫困救济支出、低收入家庭补助支出等二级科目；3.社会福利支出，下可按基金收入的二级科目对应设置各项福利支出二级科目；4.军人优抚安置支出；5.其他社会保障补助支出。
　　（三）社会保障预算同国家预算的关系。随着社会保障制度改革的不断深化，各项社会保障基金的收支、结余规模迅速增加，建立社会保障预算，可使社会保障的各项收支活动能得到真实反映和统一管理；而社会保障预算建立后，也会涉及到其他的预算收支关系。如开征社会保险税后，企业缴纳的社会保险税将进入成本费用，无疑会间接地影响到政府的所得税；从支出上看，行政事业单位的社会保险金由政府公共预算支出，会使国家预算出现减收增支的双重压力。另外，国家预算的科目会有所调整。
　　社会保障基金与预算内、外资金不同，不能与预算内、外资金调剂使用，不得用于弥补财政赤字，不得从中提取任何费用。
　　社会保障预算的建立，涉及到财政预算工作的方方面面，有些收支要做相应的调整和归类，才能使各收支科目间互相配套和衔接。由于在编制社会保障预算的初期，各项收支科目不是十分规范，但随着经济体制改革的发展，社会保障预算一定会更加完善、更加科学。
《上海会计》F61财政与税务孙丽霞20012001 作者：《上海会计》F61财政与税务孙丽霞20012001

网载 2013-09-10 21:35:23

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