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　　一项旨在保障存款人利益的举措——存款保险制度，在经过长时间的研究和论证后，前期的准备工作已经在紧张地部署中，其出台步骤也日趋明朗化。
　　对于这一消息，业内人士并无太多意外，一切似乎已在意料之中，甚至有几许“千呼万唤始出来”之意。
　　其实，早在2005年9月，中国人民银行就在大连举办了“存款保险国际论坛”。国际存款保险协会以及美国、加拿大、日本等一批国家的存款保险机构和中央银行的负责人参加了这次论坛。中国人民银行行长周小川，副行长苏宁也出席了此次会议。在那次会议上，与会专家一致认为，建立适合中国国情的存款保险制度有极其重要的现实意义。存款保险制度的建立，有利于保护存款人权益，提高公众对银行业的信心、规范金融机构退出机制、建立对金融机构的约束和激励机制，能有效防范道德风险、推动金融体制改革、维护金融稳定。
　　在今年初全国金融工作会议后，央行和银监会会同有关部门正式成立了存款保险制度工作小组。十七大上，央行行长周小川明确表示，建立存款保险制度的相关工作已被提上议程，专门小组正在加紧进行相关准备工作。
　　央行副行长苏宁作为存款保险制度工作小组的主要负责人，先后在不同场合呼吁建立适合中国国情的存款保险制度，加强金融机构的风险防范能力，改善金融生态环境。本期《中国金融家》杂志特别策划了存款保险相关专题，并对该专题小组负责人苏宁进行了独家专访，力争以广泛的国际视野和深度的国情把握，向大家呈现一个全方位的中国存款保险制度。
　　《中国金融家》：近两年，央行和银监会等有关部门领导先后多次在不同场合提出要加快存款保险制度的出台，在十七大上，中国人民银行行长周小川更是明确提出了要加快建立存款保险制度，请问，据您所知，目前有关制度的出台准备工作进展如何？
　　苏宁：中国政府高度重视投资者利益保护问题。1993年12月，《国务院关于金融体制改革的决定》指出，要建立存款保险基金，保障社会公众利益。1997年，全国金融工作会议提出要研究和筹建全国性中小金融机构的存款保险机构。此后，人民银行一直进行存款保险制度的研究。但是，为应对紧迫的亚洲金融危机，以及处置国内金融领域积聚的大量不良资产，上世纪末建立存款保险制度的时机尚不成熟。因此，到目前为止，国家对市场退出金融机构的储蓄存款仍然实行优先偿付和全额收购政策，以维护社会稳定。
　　亚洲金融危机后，中国政府开始系统地进行金融体制改革。除了对金融机构进行股份制改造、建立健全公司治理机制，以及加强监管外，还特别注重建立市场化的问题金融机构退出机制，强调在维护金融稳定的同时，注重防范道德风险。目前，证券投资者保护基金和保险保障基金已先后建立。
　　2004年以来，随着金融体制改革步伐的加快，存款保险制度建设的推进工作也明显加快，工作重心也从理论研究、模式比较转向制度设计阶段。2005年4月和2007年4月，人民银行先后对中国存款类金融机构的存款账户结构进行了两次抽样调查，为存款保险制度设计提供了必要依据。
　　人民银行和银监会于今年初会同发改委、财政部、中编办和国务院法制办成立了专题小组，具体负责存款保险制度实施方案的设计和《存款保险条例》的起草，目前各项工作正在按计划有序进行。
　　《中国金融家》：众所周知，存款保险制度作为金融安全网的有机组成部分，对于保护存款人利益，提高公众对银行体系的信心，维护金融稳定有着十分重要的作用。对于我国存款保险制度的出台，有人说时机已经成熟，应该建立显性的存款保险制度以取代目前的隐性存款保险制度，请问您对此怎么看?您认为目前时机成熟吗?
　　苏宁：国际经验表明，选择经济上升周期及金融体系相对稳定时期建立存款保险制度的成本最低，也更有利于存款保险制度有效发挥作用。目前，中国建立存款保险制度的内部条件和外部环境已基本成熟。主要表现为：一是近年来我国宏观经济保持快速健康发展，金融体系运行平稳，为存款保险制度的建立提供了有利的宏观环境。二是包括国有商业银行、农村信用社在内的银行业改革逐步深化，历史包袱得以清理，为建立存款保险制度打下了良好的微观基础。三是金融法制体系逐步完善，《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《担保法》、《破产法》等一系列法律法规为存款保险制度的建立和运行提供了相关法律保障。四是中国银行业会计准则不断改进并与国际接轨，银行机构的会计处理得到规范，会计报告趋于真实，信息披露质量和透明度提高。五是监管制度和监管手段日趋完善，推动了商业银行充实资本，完善治理结构，加强风险管理，为存款保险制度的有效运作提供了坚实保障。因此，中国建立存款保险制度不仅势在必行，而且已经具备了基本条件。
　　《中国金融家》：您认为目前推出存款保险制度存在着哪些障碍?是否存在一些体制或者观念转换上的困难?
　　苏宁：经过十多年的理论研究及论证，目前中国的金融界及政府相关部门已就加快建立存款保险制度达成了高度一致的共识。但对于一种新的制度安排，特别是从国家隐性全额担保转换到显性的限额存款保险制度，在实施过程中仍然会有许多问题需要认真研究解决。在这个转换过程中，我们既要借鉴国际经验，也要充分考虑中国国情，并把两者有机结合起来。　
　　目前，在我国推行存款保险制度主要面临三大难点，“认识不足”是我们面临的首要难点。周小川行长曾指出，我国建立存款保险制度面临的最大障碍是对这个制度的理解和认识有待深化。
　　“缺乏经验”是我们面临的又一大难题。当前在我国推进存款保险制度事实上还缺乏管理经验和组织经验，人力资源培养和选拔等问题还需要进一步研究，有关部门之间的合作和信息交流渠道尚未确立，公民金融安全和存款保险意识还有待加强。
　　如何凸显“中国特色”是我们面临的第三大难题。存款保险可能带来道德风险问题、逆向选择问题以及代理问题等新问题。对此，我们应在借鉴国际存款保险业良好实践经验的基础上，充分考虑我国现阶段的国情，“量身定做”一套最适合中国国情的方案。
　　《中国金融家》：谈到中国国情，您认为目前中国哪些国情对建立存款保险制度会有影响?
　　苏宁：虽然中国经济增长较快，经济总量不低，但总体而言还是一个发展中国家。中国居民家庭金融财产有限，养老保险、社会医疗保障覆盖面不广，相当一部分教育费用还需要家庭承担。另一方面，在经济高速增长的同时，居民收入迅速提高，加上高储蓄的传统，投资渠道不多，居民金融资产主要集中在存款上。近几年，中国储蓄率一直保持在40％以上，储蓄总额年增长率在15％以上。因此，在中国存款保险制度设计时要设定一个相对合理的限额，初期对存款人给予较高的偿付标准，保证大部分居民具有保障性质存款的安全。随着经济的快速发展，这个标准可视情况予以适当调整。
　　中国目前仍处于转轨时期，一些市场经济的法律制度环境还在不断建立和完善过程中。从上世纪80年代开始，中国进行了社会主义市场经济体制改革。与其他一些转型国家不同，中国经济改革采取了渐进的做法。目前，中国银行业改革正在进一步深化，但经济转型的长期性决定了不能等金融体制改革都完成后再建立存款保险制度。国际经验表明，在银行系统或大多数银行已经完成重组，其偿债能力和盈利能力达到稳定后，更有助于存款保险制度发挥其作用。目前，中国这些条件已经基本具备，但存款金融机构要消化的历史包袱较重，盈利水平还不高。因此，中国建立存款保险制度需要有一个过渡期。当务之急是尽快建立一个机制，将隐性的存款保险制度转为显性，加强对存款机构的市场约束，逐步减少国家的金融机构市场退出成本。为避免对银行业经营业绩影响过大，存款保险制度建立初期，存款保险基金不可能根据赔付需要收取大量保费，在很大程度上需要依靠中央银行或中央财政的支持。
　　自上世纪90年代中期以来，中国已有数百家中小金融机构退出市场，这些机构退出市场主要依赖于政府处置，特别是依赖于中央银行的再贷款，极易产生道德风险。目前，中国迫切需要建立存款保险制度，并与中央银行的最后贷款人、银监会的审慎监管一起，构建完整的金融安全网。同时，通过建立存款保险机构与有关部门之间的合作和信息交流渠道，明确信息共享的内容和程序，更有效地防范道德风险。
　　最后，四大国有商业银行在中国金融领域占据主导地位。由于历史原因，中国融资结构以间接融资为主，存款类金融机构资产占全部商业性金融机构资产总额的绝对比重。目前，国有商业银行改革正在全面进行当中，这些机构倒闭的概率可以说很小，其参加存款保险的积极性自然不会很高。相比而言，众多中小型存款金融机构风险则要高一些，也是未来存款保险机构赔付的主要对象。由于四大国有商业银行的特殊地位，如果没有他们的参加，中国的存款保险制度是难以真正建立的。因此，为避免道德风险和逆向选择，中国必须建立强制存款保险制度，但在制度建立时可以综合考虑各方利益，如根据机构规模和风险大小，实行风险调整的差别费率等。
　　《中国金融家》：据不完全统计，世界上有将近90多个国家已经建立了存款保险制度．请问有哪些可以借鉴的经验?据您所知，有中国特色的存款保险制度的理论框架将会包括哪些方面的内容?
　　苏宁：目前，中国存款保险制度尚处于设计和论证过程中，没有形成最终的结论，但从目前理论界及有关方面达成的初步共识看，基本的制度框架应包括：
　　第一，存款保险机构的性质和职能。国际存款保险发展的一个最新趋势是存款保险机构功能日益完善，即除了最基本的存款赔付功能外，许多国家还赋予其存款保险机构组织倒闭机构的清算职能及对投保机构必要的风险管理职能。为充分发挥我国存款保险机构的功能，可考虑将其设计成具有一定行政管理职能的事业单位，以增强存款保险机构的权威性，提高运作效率。存款保险机构负责存款保险基金的征收、赔付和运用，对投保金融机构缴纳保费和损失情况进行检查，并参加问题金融机构的撤销、破产清算工作等。
　　第二，实行强制性存款保险。所有存款类金融机构都必须参加存款保险计划。包括境内国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、合作银行、城市信用社、农村信用社和邮政储蓄银行等。因涉及母国与东道国制度安排协调，暂不包括上述机构在境外设立的分支机构以及外国银行在境内设立的分支机构。
　　第三，基金来源。存款保险基金主要来源于投保金融机构缴纳的存款保险费。人民银行可投入一定数量的初始资金。从投保金融机构清算财产中的受偿所得也归于存款保险基金。在开始建立后的一个过渡期间内，可以建立一个特殊的资金通道筹措资金。
　　第四，限额赔付原则。存款保险有全额保险和限额保险，限额保险是指当金融机构倒闭时仅对存款人在一定金额内的存款给予赔偿，限额的确定一般应遵循充分保护绝大多数中小存款人利益这一基本原则。央行公布的《2006年金融稳定报告》称，存款在5万元以下、10万元以下、20万元以下、50万元以下的存款账户占比分别为96.18％、98.32%、99.32％、99.70％。这一调查结果将对保险制度建设中合理确定赔付限额提供重要的参考依据。
　　第五，差别费率。实行与风险挂钩的差别保险费率，对高风险机构实行高费率，低风险机构实行低费率，以利于形成正向激励机制，起到辅助监管作用。为充分考虑大银行的利益，在实行差别费率的初期，除考虑被保险机构的各项风险指标外，还应适当考虑其资产规模差异确定不同费率。投保机构的费率制度安排有单一费率和风险差别费率两种。风险差别费率是根据机构的风险状况确定费率，风险越大使用费率越高。
　　第六，过渡期。为加快建立存款保险制度，有效防范道德风险，并充分考虑银行业的保费承受能力，中国在建立存款保险制度时拟考虑若干年的过渡期。在过渡期内，发布《存款保险条例》，建立存款保险基金，初步建立起存款保险制度的组织框架，积累相关经验；深化金融体制改革，加快问题金融机构处置，夯实金融业发展基础；对存款人进行风险教育，公布取消国家隐性担保的时间表。在条件成熟时设立完全独立的存款保险公司。
　　《中国金融家》：您如何看待存款保险制度出台的意义?对于我国金融稳定、银行机构、保险公司和普通储户而言，分别有哪些直接影响?
　　苏宁：长期以来，中国实行国家隐性存款担保政策，对保护居民存款利益、维护社会稳定发挥了重要作用。但随着市场经济的发展，其弊端日趋明显，特别是容易诱发道德风险，必须转为显性的存款保险制度。首先，建立存款保险制度是深化中国金融体制改革的重要组成部分，可以促进银行业改革，并解决不同金融机构之间事实上不平等竞争的状态，形成更加合理的存款金融机构体系。其次，设计良好的存款保险制度可以增强债权人和大额存款人对金融机构的风险识别和市场约束，有效防范道德风险。第三，建立存款保险制度，可以有效保护广大中小存款人的利益。第四，建立存款保险制度可以提高公众信心、防范存款挤提事件和系统性金融危机，维护金融稳定。最后，建立存款保险制度是规范中国金融机构市场退出机制的需要。

中国金融家京16～19F62金融与保险刘蕾20082008
作者：中国金融家京16～19F62金融与保险刘蕾20082008

网载 2013-09-10 21:35:23

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