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　　湖北省农村合作基金会大部分是在１９８５年清理整顿农村财务的基础上，经过试点，１９８８年以后才逐步发展起来的，经历了试点、推广、发展、萎缩到背离等五个阶段。到１９９６年底，全省共有农金会３８５３个，其中乡镇一级７４９个，村级３０７１个，设在城区的有３３个。农金会均由农业行政主管部门审批。共有从业人员８０７３人，其中大专以上文化程度的有５５５人，占６％；高中以上文化程度的有４０７５人，占５８％；初中以上文化程度的有２６１１人，占３２％；初中以下文化程度２０２人，占４％。实事求是地说，农金会对于当前农村经济的发展起到了不同程度的作用，但是从另一侧面来看，农金会也有着不容忽视的问题及其影响。
　　 一、当前农金会存在的主要问题
　　（一）背离办会宗旨，擅自扩大服务地域和对象。按照农业部的有关文件和农金会的章程规定：“农金会是在坚持资金所有权及其相应的收益权不变的前提下，由乡村集体经济组织和农户按照自愿互利、有偿使用原则而建立的社区性资金互助组织”。“资金来源是在以集体资金为主的基础上吸收农户资金入股，经营目标上不以盈利为目的，讲求经济效益和社会效益的统一性”。“乡村集体经济组织及其农户以资金入股，承担一定的风险，承认和遵守合作基金会章程，即为农金会的会员。会员有参与管理和取得红利收入权”。农金会的服务对象应为社区内的会员。但从调查情况来看，有相当一部分农金会的服务范围已不再限于社区，服务对象也不仅仅是会员或其他农户，资金投向已经全方位化。
　　（二）超业务范围，违规经营金融业务。农业部和中国人民银行《关于加强农村合作基金会管理的通知》中明确规定，“基金会不是金融机构，不得办理存贷款业务”，但在实际操作中却并非如此，绝大部分农金会都直接或变相办理了存贷款金融业务。主要表现在：一是以“入会股金”名义变相吸收存款。有的农金会在章程中就明确规定“入股自愿，返股自由”，农金会吸收的股金实质上与国家商业银行和非银行金融机构吸收的储蓄存款在性质上没有区别。从表面上看，吸收的股金虽采用股金凭证为依据，注明了股金和红利，但期限、利率档次与银行储蓄存款相同；从股金结构看，不论是活期或定期存单，入股对象除农村社员、村组集体以外，还有城镇居民、学校、行政企事业单位，这部分存款的占比较大。如某农金会所筹集的１８４４１万元资金中，对公存款和储蓄存款达１３５１０万元，占资金来源总额的７３％。二是资金投放贷款化。农金会的资金运用主要是集体借款和个人借款，而实际上是一种面向公众的贷款。
　　（三）资金占用费远远高于银行存贷款利率，严重影响金融机构执行统一的利率政策。第一，变相提高存款利率。按照规定，农金会收取资金占用费（相当于银行存款利率）不能高于金融机构同期同档次利率标准。然而，目前农金会占用费收取过高已成为一个普遍现象，据调查，农金会的存款年利率平均在１８—２２％之间，高出同期存款利率的一至二倍。第二，变相提高贷款利率。按规定，农金会投放资金的占用费率不得高于同期的银行贷款利率。据调查，农金会的贷款利率平均在２１—３０％之间。此外，农金会还通过贴水、保息分红、预收利息和扣收１０—２０％的贷款风险金等形式，变相提高存、贷款利率。农金会变相提高存、贷款利率的行为不仅造成了农村信用社存款滑坡以及经营亏损，而且扰乱了当地的金融秩序，加大了人民银行的监管难度，同时也增加了农民的负担。
　　（四）资产质量低，经营效益差，潜在风险大。从调查了解的情况来看，截止１９９６年１２月底，全省农金会资金投放余额２０３２９９万元，其中不良资产为３５３７８万元，占资金投放的１７．４％，个别农金会的不良资产甚至达到５０—８０％。由于不良资产占比过高，全省农金会的经营效益比较差，据对某市的调查，该市１９９６年底，农金会不正常贷款额为１０１３６．４万元，占全部贷款总额的２０％。其主要原因一是贷款管理中缺乏完整的贷款审批制度，人情贷款、关系贷款占多数，甚至有的政府部门直接批条子贷款。二是农金会超比例贷款。全省农金会基本上没有计提和缴存准备金和备付金，又没有参加存款保险。全省资金投放占资金来源的比例高达８２．８９％，高出规定比例２０多个百分点，少数农金会的资金投放与来源的比例甚至高达１００％，直接威胁到农金会自身的生存。
　　（五）农金会的行政干预普遍存在，缺乏经营自主性。农金会主要是依靠政府的干预办成的，大部分行政上也隶属当地政府有关部门，有些乡镇领导为了完成上级领导部门下达的组建任务，在资金、人员管理等方面条件都不具备的情况下，强行要求经管站组建农金会，农金会也借助行政力量强行把村组的积累从信用社取出转入农金会形成股金。如松滋市农金会反映，其资金来源主要是集体（乡、镇、村）提留；有的农金会的主任（站长）都是由当地党政部门的领导兼任，决定农金会的资金投向。有的农金会被党政部门干预垫款，贷款上交各种摊派或税收，如一些乡镇在不能按时定额完成年初下达的“三提五统”征收或财政推销国库券任务时，采取“先垫后收”的办法，由农金会先垫款项后征收归位，完成上级领导部门下达的征收任务；有的农金会甚至办成了地方党政领导的小金库。地方党政部门对农金会的干预主要基于以下考虑：一是农金会能为地方政府发展经济提供一部分贷款。近年来，各商业银行和农村信用社资金普遍紧张，由于银行、信用社的管理体制特殊，地方党政部门不能在资金使用上过多干预，而农金会在一定程度上是地方党政领导可以说了算；二是农金会可以为地方政府提供可观的税收；三是农金会可向农民发放贷款帮助政府收税、收费。有些地方，农民没有钱交税费时，农金会就向农民贷款用于交税交费；四是农金会每年向县、乡两级交纳一定数量的管理费，这些管理费一部分用于对农金会的管理，大部分则被用于弥补了地方行政部门的经费不足；五是少数地方党政干部把农金会作为安排亲朋好友就业的一条门路。行政干预的直接后果是使农金会失去了民主管理的本来意义。既然会员对农金会参股，就应拥有选举权和被选举权，有优先和优惠借用资金权，通过会员大会参与农金会的日常管理，与农金会共担风险。但由于农金会的领导者多为乡（镇）政府指派，由经管站负责人兼任，农金会的预决算和分红方案都由主管部门审查，而不是会员大会讨论决定。
　　（六）人员素质差，内部管理混乱。一是从业人员的文化、业务素质低下，大都未经过正规培训，相当一部分经营管理人员从未从事过会计工作，连起码的会计基础知识都不懂，从我省的情况来看，全省农金会的从业人员中，有大专以上文化程度的只占总人数６％，绝大多数是初、高中文化程度；二是帐务管理混乱。有的总帐不总，明细帐不细，分不清是总帐还是明细帐；有的总帐和明细帐采用的是复式记帐法，而传票则采用单式记帐法；帐薄设置不齐，总分帐相互替代；凭证和帐薄无统一格式；大部分基金会无旬、月、季报等，甚至有的农金会的钱由一人统管；三是组织机构形同虚设，尽管农金会基本上都按有关章程建立了“三会”，但一方面由于各县（市）章程不统一，不规范，随意性很大；另一方面，由于地方政府对农金会不合理的行政干预及农金会本身发展的无计划性使得“三会”名存实亡；四是内部控制不严，管理松懈，使少数思想意识差的人钻了空子，如南漳某镇农金会负责人陈某在职时收取股东的股金后，所收资金不入帐，而以白条代股金单交给股东，长期侵占股东利益，挪用农金会资金。
　　（七）农金会经营金融业务，会对社会信用总量、金融运行和社会环境造成不良影响。
　　１．扩大了社会信用总量。全省农金会２０多亿元的资金投放游离于国家信用规模之外，且其资金使用不受规模计划和比例的限制，又不上交存款准备金、备付金等，资金运用比例高达１００％，使整个社会信用总量膨胀。
　　２．扰乱了正常的金融秩序。由于农金会在网点设置，利率的制定上随意性很大，银行、信用社为了保住存款，也不得不增设网点，提高利率来与基金会竞争。这样一来，加大了银行、信用社的资金成本，增大了亏损。
　　３．加大了金融宏观调控的难度。由于农金会的资金投向不受国家产业政策约束，也不利于产业结构的调整。特别是在宏观紧缩时期，银行、信用社执行国家宏观调控政策，实行从紧的贷币政策，而农金会则向农民提供贷款，且不受任何限制，抵销了部分贷币政策效果。另一方面，农金会倒逼中央银行增加基础贷币投入和现金投放，加大了通贷膨胀压力。农金会高息揽储分流了金融机构的资金，导致国家银行存款下降，在资金紧张时，国家银行为确保重点产业、重点项目和农副产品收购等资金需要，不得不向央行再贷款，从而扩大了基础货币投放规模；此外，农金会的存贷款全部都采用现金收、付方式经营，使大部分现金从银行分离出去在体外循环，迫使中央银行不得不扩大现金投放量，对通贷膨胀起了推波助澜的作用。
　　４．一定程度上造成了国家税收的流失。银行、农村信用社经营金融业务均要按收息比例向国家交纳税金，而农金会不正当从事金融业务，根本不向国家缴纳税金，导致国家税收流失。
　　５．不利于人民银行对帐户的管理。国家规定一个企业只能开立一个基本存款帐户，农金会现有的帐户有较大一部分是企事业单位的第二帐户，一方面它使企事业单位帐户出现失控；另一方面也为企事业单位私设小金库提供了便利。
　　６．可能会引发社会问题，造成社会不稳定因素。农金会的经营没有国家信用做保证，又没有系统的经营管理制度和政策法规，在经营上具有很大的冒险性和投机性，它既没有经营金融业务许可证，又没有工商执照，不具备法人资格，不能承担民事责任，它的成立本身就具有很大的政府行为，一旦农金会出现严重的经营问题，发生信用危机或倒闭等，易形成社会不稳定因素。
　　７．国家缺乏对农金会发展的总体规划。一是缺乏具体的政策，对农金会的发展，从中央到地方都在提倡要大力发展，但除了提出要规范外，没有具体的操作和管理政策，基层部门无所适从；二是农业部与人民银行、农业部与民政部、农金会与地税部门之间在业务上的关系，组织上的监督，及税收政策的理解等方面各有侧重，互有矛盾，形成管理上的重叠与真空并存的局面，对其发展极为不利。
　　 二、农金会健康发展的障碍分析
　　应该说，农金会不规范运作与其主观行为有很大关系，但是也应该看到：因政策上、体制上、操作上存在着许多不完善的地方，给其违规经营以条件，具体说：
　　（一）从政策上讲，存在着原则性强与操作性差的矛盾。近些年，各级政府多次发文总结推广发展农金会，也制订了相应的条例及管理办法。但是，从实际运作来看，存在着原则性强而操作性差的不协调。许多规定都是原则性的意见，进可以攻，退可以守。如基金来源是社员入股，不吸收储蓄，投放资金，不经营贷款，在实践中如何划分、如何区别；又如吸收股金根据经营状况来分红，但如果事先没有一个确定的高收益率，社员根本不会将资金入股，因为它毕竟潜伏较大风险。投放资金要实行抵押、担保，但农村村组能否为非会员担保，个人能否为企业担保等等，因而在措施中都不同程度地存在着对文件片面理解和断章取义，导致许多违规问题不仅没有得到及时有效制止，反而作为经验和成绩加以肯定和推广，在客观上、政策上为其违规起了推动作用。因而如何从政策、法律的角度对农金会进行约束和规范刻不容缓。
　　（二）从体制上讲，存在着民主办社与行政管理的矛盾。现行的农经部门管理农金会的管理体制是国家赋予农经部门的一项重要职责，这是农金会相对金融机构的优势，它促进了农金会的发展。会员自治、民主管理是其特色之一，但是目前在许多会里根本没有建立“三会”，即使建立也形同虚设，会员的民主管理，监管很难得到体现。相反，从农金会机构设置归口、业务主管的配备、资金的筹集与投放、费率高低与利益分配、理事与监事的任免基本都是地方行政部门来决定。客观来说，在一些地方，农金会运作已自成一个体系，它已成为农经站的一个经济实体，它使农金会由“民办”演化为“官办”、由社区性演化为社会性、由互助性转为商业性、由民主性转为行政性。民主管理为行政管理所替代，在这个转化的过程中实际上隐含着较大的经营风险，如不切实加以关注和改进，农金会的生命力也将会降低，将会引发一系列矛盾。
　　（三）从监管上讲，存在着强化管理与监管乏力的矛盾。由于农金会在实践中的许多违规问题出现，强化管理的要求日益迫切，但是从实际上看，存在着强化管理与依据不足的不协调。一是农金会的管理制度和操作规程尚在建立、完善之中；二是其主管部门或农经局把主要精力和工作重心放在业务的拓展上，尚未转移到监管、管理上来；三是农金会不是企业，因而无须在工商、税务注册登记，也就不用上交工商行政管理费、无须缴纳税金；四是它又不是一个社团组织，无须民政部门批准，不受管理；五是农金会不是“金融机构”，经营的不是“金融业务”，因而无须领取《经营金融业务许可证》，无须缴纳准备金和存足备付金；六是农金会公开或变相吸收社会、公众存款，尽管赋予了人民银行监管职能，但由于依法监管无具体法规、条款可比照执行，加之其点多面广，因而人民银行对其监管既无充足的可供操作的依据，又感到力不从心。正是由于农金会处于农经部门、工商、税务、民政、人行“五不管”地带，因而监督管理工作十分被动。
　　 三、规范发展农村合作基金会的政策建议
　　（一）在清理整顿中，规范农金会。对于农金会的发展方向，实际部门的同志大致有以下三种意见：第一种认为，农村合作基金会作为新生事物，为农村经济发展注入了新的活力，出现的问题仅是发展中的问题，关键在于引导和监督，使其规范化，恢复其本来面目；第二种意见是，农金会是特定历史时期的产物，随着农村金融体制改革的深化，逐渐丧失了其存在的必要性，应通过清理整顿，取缔农金会；第三种意见是，农金会在事实上已办成农村信用社，其经营宗旨、服务方式都与农村信用社相同，应通过清理，逐步并入农村信用社行列。上述各种观点各有侧重，我们比较倾向于第一种意见。对现有的农金会在人、财、物上进行一次全面的清理整顿，根据清理整顿的结果，分类排队，按照整顿一批、规范一批、发展一批的思路，促进农金会健康、持续、稳定发展，“整顿一批”即对经营规模不大，有严重违规行为，开展业务不规范，资不抵债，濒临破产的农金会，或名存实亡的基金会，应予撤销，责成所在乡镇，本着“谁主管、谁负责”的原则清理其债权债务，清理整顿期间和今后一段时间内原则上不再批准成立新的基金会。“规范一批”即对那些规模较大，基金质量不错，但经营管理较乱的农金会，可从基金运作、管理制度等方面予以规范，恢复其本来面目，促进其步入良性发展轨道。“发展一批”即对经营管理水平比较高，资产质量比较高，风险较小的农金会经过整顿后由人民银行颁发经营金融业务许可证，直接转变为农村信用社。
　　（二）国务院要尽快组织有关部门制定《农村合作基金会管理规定》，并授权人民银行予以监督管理。明确基金会的资产主体，实行股份制。农金会实行民主管理，依法独立经营，独立开展业务、自担风险和责任的民间、群众性的资金互助组织；要建立农金会股东代表大会制度和董事会、监事会制度，会长由股东代表大会选举产生，党政领导不能在基金会中兼职，明确规定农金会不得从事金融业务；不得跨区域发放贷款；对会员放款不能超过农村信用社同档次贷款利率。在目前还没有正式出台有关农金会的管理法规政策前一律暂停设立新的农金会，要明确农金主管部门与对农金会业务活动进行监督、管理、稽核、检查的部门——中国人民银行的协作与分工、职责与权限方面的关系。要规范、处理好农金会与地方政府以及基层金融机构的关系，促进其办成真正的社区内资金互助组织。
　　（三）进一步对农金会的行为进行全方位规范。要按照股份合作原则来规范农金会，既要坚持股份制基本原则，又要结合实际认真做好规范工作，第一，在股权设置方面进行规范。一方面适应农村多种经济成份发展需要，完善其股权结构，另一方面要取消、清退不合规定股金；第二，在业务上进行规范。对以股金、代管资金名义变相吸收存款，以投放资金名义变相发放贷款且业务量不大的要限期收回投资，清理股金，严格按照政策要求重新办理手续，对较高费率的要降代费率，以体现农金会的特点；第三，在民主管理上进行规范。实行民主管理，股东享有平等权利，其权力机构是会员大会或会员代表大会，重大决策交给社员讨论通过，理事会、监事会要各司其职，发挥作用，严禁地方党政领导在其中兼职；第四，在为会员服务方面进行规范。必须坚持为会员服务宗旨，执行会员股金投放优先，投放费率不得高于农信社法定贷款利率；第五，在分配上进行规范。取消保息分红制，对股金实行只分红不保息。
　　（四）要加强内部管理，完善内部监督、复核制度及安全防范措施。当前农金会主要是要建立健全财务管理制度，增强农金会内部约束力，完善财务报表、统计报表，加强财务、统计分析；其次要加强复核、稽核制度，杜绝工作中的失误，及时发现和查处各种违法违纪问题。
　　（五）加强队伍建设，强化人员培训。农金会的队伍建设及人员培训是对基金会加强管理的重要一环。农金会与当地政府有关部门脱钩，实行民主管理，其人员素质问题将是更加突出的问题。因此，要对农金会的主要负责人员的政治、业务素质进行严格审查、考核。日常工作中，要组织力量经常对农金会的上岗人员进行轮训。
　　（六）建立县（市）级农金会联合会。各地应在现有基础上设立县（市）联合会，作为自律性组织（不以赢利为目的），对农金会实行行业管理，重点进行业务指导、人员培训、政策督导、检查监督，发挥其行业管理职能与作用。
　　 课题组负责人：黄敦学 龚道林
　　 执笔：余方勇 付先义
　　 责任编辑：彭超＊
　　
　　
　　
银行与企业2武汉8-10F62金融与保险中国人民银行/湖北省分行调统处/荆州市分行调统科/联合课题组19971997 作者：银行与企业2武汉8-10F62金融与保险中国人民银行/湖北省分行调统处/荆州市分行调统科/联合课题组19971997

网载 2013-09-10 21:31:26

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