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清末“新政”的国内外环境

清末的慈禧“新政”和预备立宪是中国近代化进程中一个有影响又有争议的课题。应该如何看待清朝政府最後的一次改革，这不仅是一个方法上的问题，而且也是一个如何对待历史事实和历史经验的重要问题。

 专制统治阶级进行改革，它必然具有主观的原因和客观的条件，改革的目标有政治上的也有经济上的，无不是为了稳定社会、发展经济，巩固本阶级的统治地位。所以，统治阶级的改革应从两个方面去看。其一，当政治严重地阻碍经济、生产关系严重制约着生产力发展时，当社会的危机和民族的危亡不能不挽救时，专制统治阶级的代表实行某些改革，推行“新政”，对於社会的稳定和经济的发展确实起过某种积极的作用，应该肯定；其二，专制统治阶级进行改革，推行“新政”总是有局限的，尽管在经济方面也许采取一些鼓励工商业发展的政策，对经济的发展也许会带有启动和促进的作用，但是专统治阶级发展经济是为了政治，是为了巩固专制主义的统治，绝不可能在专制主义的框架里大力发展资本主义，为民主政治取代专制统治主观地创造条件。所以，专制统治阶级的改革，推行“新政”绝对不可能引导中国走向社会民主和近代化。清末慈禧推动“新政”的目的，很明显则是为了消弭革命，为了延长清朝专制主义统治，维护最高统治者的统治地位。由於专制主义传统政治体制的僵化和高度集中的皇权受到威胁，在维护皇权和削弱皇权的斗争中，中央政府已失去对社会的整合能力。结果，推行“新政”则导致各种矛盾的激化，又使政府失去重整权威的机会，“促成了王朝的灭亡”。[1] 但是，作为中国近代化进程中的一个步骤，或者说是一种尝试，尽管它最後未能达到专制统治阶级改革的预定目标，然而它毕竟为中国的近代化提供了种种积累，为未来的中国近代化提供了思考的空间，以及为改革家的宏观思维和微观方面的政策制定提供了借鉴。清末慈禧“新政”是专制统治阶级在传统政治体系内的自上而下的政治制度改革和经济方面的一次改良实践，由於清政府一系列政策的失误．使这场自上而下的政治制度改革和经济改革只能算是当时中国近代政治民主化一次最低层次的试验，政治上的成就很小；但它在经济、教育方面的改革措施对於经济的发展、教育制度的更新则有一定的意义，所以对於清末“新政”也不要全盘否定。

1901～1911年的“新政”，是清政府在最後10年间所进行的最後一次较为全面的改革。但它终究是一次不成功的改革，其遭受挫折的原因错综复杂，其中有许多值得重视的经验教训。要弄清楚其中的缘由，首先要明晰20世纪初年中国的形势，以及慈禧发动改革，推行“新政”的内外条件和环境。

这个时期，即自19世纪80年代始，世界列强从夺取殖民地开始走向要瓜分世界。西美战争(1898年)以美国胜利而结束後，美国从西班牙手中取得了古巴、波多黎各、关岛和菲律宾，并以此为跳板把侵略矛头对准中国，向英、俄、法、德提出要求，要求它们开放中国的门户，让它也能进来掠夺中国，分享猎物。当时的俄国正向远东扩张，特别是已经侵入了中国的东北。俄国在中国东北的侵略，没有碰到清王朝的抵抗，但它却遭到另一个侵略者日本的打击，同时也引起了英国的嫉视。为了对抗日本与英国，俄国与德国法国缔结了“远东三角同盟”，英、日两国为了抵制俄国，也缔结了“英日同盟”。尽管在争夺中国的土地与权利中，帝国主义之间存在着极其复杂的矛盾和斗争，但瓜分中国则是它们的共同愿望，所有帝国主义国家的炮口都对准中国。这就是清末慈禧“新政”时的国际形势。

从国内来看，慈禧发动政变镇压了戊戌变法运动，宣布重新训政，开始了她的独裁统治。慈禧倒行逆施，一面铲除维新势力，一面扶持顽固守旧势力，以巩固自己的统治，但她无法清除维新运动所造成的深远影响，更不可能阻挡在中国已经和正在形成的民主潮流和反抗侵略的民族主义思潮的勃兴。为了抵抗帝国主义的侵略，从1899年春夏起，北中国的农民便以拳场为中心，以“义和拳”为活动形式，集聚民众，不断向外国人(尤其是英国和美国人)的骚扰提出抗议，并洗劫教民的住宅和教堂。後来拳民们在“义和拳”(在战斗中亦称作义和团)的组织领导下，以“扶清灭洋”为号召发动农民进行反帝斗争，目的是恢复中国的主权和焕发国民的生机。到1900年6月，成千上万的义和团拳民涌入北京城，阻挡外国援军，围困外国使馆，掀起了同列强的全面战争。[2] 列强对义和团运动的兴起和反帝斗争惊恐不安。为及时镇压中国人民的反抗，英、法、美、德、俄等列强纷纷制造出兵镇压义和团和瓜分中国的舆论，并於1900年5月28日至30日，各驻华公使几经磋商，一致决定联合出兵共同镇压义和团。俄，美、日、德、英、法、意等国侵略军300余名．於5月31日和6月2日分两批进入北京。这是20世纪初年列强重新瓜分中国的开端。6月10日，英、法、德、俄、美、日、意、奥正式组成八国联军2064人，由英国海军司令摩西率领在大沽口登陆後由天津乘火车向北京进犯。面对帝国主义的侵略，慈禧虽然表示要商讨对策，但清朝统治集团接连吵吵嚷嚷好几天，似乎是要招抚义和团和向侵略者“宣战”了。可是，光打雷不下雨，正当清朝统治集团在应该如何对待列强侵略的问题上争吵不休的时候，八国联军终於在6月17日攻占了大沽炮台，挑起大规模的侵华战争，接着攻占天津。8月15日淩晨，联军攻占北京。10月17日德国元帅、联军总司令瓦德西在慈禧太后居住的仪鸾殿设立了联军司令部。联军以剿灭义和团为幌子，四出抢掠，进一步扩大对中国的侵略和蹂躏。[3] 义和团反对列强欺凌的爱国民族运动被中外反动势力联合镇压之後，清政府已经成为“洋人的朝廷”——列强的走狗。中国又一次面临生死存亡的重要关头。

从中国历史进程上来说，这时的中国已经由一个独立的君主专制国家变成了半殖民地国家。列强的侵略给中国带来了毁灭性的破坏。“大机器工业，特别是商品倾销，打碎了中国的手织机，摧毁了中国的手织车，严重地破坏了中国社会经济所固有的农业与手工业的结合，使中国某些地区，特别是沿海沿江地区的社会和它原来的古代传统与全部过去历史断绝关系。”[4] 为了这样的目的，东西列强一方面要依照它们剥削的目的来改变中国，另一方面又要为了它们剥削的方便而要尽量保留并利用中国君主社会中的一些对於它们有利的陈腐的东西，使中国永远落後，永远成为繁荣帝国主义的殖民地。

慈禧太后就是在这样的环境下推行“新政”的。如果她真的要通过改革，实行“新政”，把一个贫弱的中国建设成为一个强盛的中国，首先她对列强的瓜分领土和掠夺中国的各种权利，损害中华民族利益的行为要进行抗争，可她不仅没有强烈的民族意识，反而宣布对外实行“量中华之物力，结与国之欢心”的投降卖国政策，并同11个侵略国家签订了不平等的《辛丑合约》。其次，如果她真的要发展资本主义实现中国工商业近代化和政治民主化，她就要强化发展工商业、交通运输业，为民族工商业的发展创造条件，并在经济发展的基础上实行民主政治，可她实行的经济、军事、政治和教育的改革政策对君主制的中国固然引进了一股西风给国人一种清新的感觉，但她这样做的目的是想通过摆脱半殖民地半君主制统治的格局，强化专制统治，实行自强自救政策。所以，清政府推行“新政”仿照“西法”，改行“君主立宪”，其实是强化君主的权力，维护君主专制。这种妄图打着“新政”的幌子以达到欺世惑众、拯救清政府和强化皇权的目的，使她失去了民众的支持，也激化了中央各大臣各部门，以及中央与地方官员之间，满汉蒙族官吏之间的矛盾，把清政府推上了一条绝路、死路。

当时掌握中国政权的是由一些满洲皇室亲贵和顽固的官僚组成的保守集团。这个集团以皇太后慈禧为中心，他们为了维护清朝的专制主义统治，拒绝知识份子及开明绅士以及城市市民阶层最起码的自由要求、改良要求，以及立宪的民主要求，但是他们对於帝国主义的任何要求都给以承诺。因此，这个统治集团遭到全民的反对。在内外压力下，慈禧为代表的保守集团，尽管表示要实行改革，推行“新政”，并也颁布了不少法令法规，也进行了一些关於政治、军事、经济、教育方面的改革，这些改革尽管对中国社会产生某些影响，但他们为了维护自己的统治权力的利益，不惜出卖民族的利益，这样他们便自觉地把自己摆在国家、民族和爱国者对立面的位置上。随着列强侵略的加剧，瓜分的危机愈严重，中华民族与列强之间民族矛盾日益尖锐，他们与爱国者的对立和矛盾也随之日益尖锐；随着他们对爱国者和人民反抗的镇压和对知识份子、开明绅士，以及城市市民阶层、资产阶级工商业家要求自由、民主运动的压制和镇压，他们同人民的矛盾也就愈来愈严重，愈来愈尖锐；随着全民族中的爱国者、革命者反帝反专制斗争的开展和深入，他们便愈来愈保守，愈来愈反动。这就注定了清末慈禧“新政”和预备立宪的范围和深度，以及它的结果。

1901年1月29日，经慈禧指示，光绪皇帝发布上谕。在这道上谕中，他对中国根深蒂固的弊病概括如下：

我中国之弱，在於习气太深，文法太密。庸俗之吏多，豪杰之士少。文法者庸人借为藏身之固，而胥吏倚为牟利之符。公事以文牍相往来，而毫无实际。人才以资格相限制，而日见消磨。误国家者在一私字，困天下者在一例字。[5]

上谕承认清朝统治下中国君主官僚制度的腐败，官吏的无能、自私、庸俗，应该通过改革来改变其在国民中的印象。但在应该如何改革这个关键问题上，慈禧与光绪都未能勇敢地超越专制政体的雷池，反而强调，中国向外国学习不是要学习“西政之本源也”，因此命令各级官员“就现在情形，参酌中西政要，举凡朝章国故，吏治民生，学校科举，军政财政”等情，考虑“当因当革，当省当并，或取诸人，或求诸己”，向上奏报。4月21日光绪帝下令成立督办政务处，作为筹画推行“新政”的专门机构，派奕勖、李鸿章、荣禄、昆冈、王文韶、鹿传霖为督办政务大臣，刘坤一、张之洞遥为参预。在督办政务处的《开办条规》中又规定，变法大纲一为规复好的旧章，二为参用西法。并指出“维新之极而有康逆之乱，守旧之极而有拳匪之乱”，[6] 表明慈禧统治集团的变法、推行“新政”虽同清政府的极端顽固保守派不同，但基本上是沿袭了洋务派的“中体西用”路线，没有能够将社会的制度改革与政治体制的变革结合起来。所以慈禧的“新政”是企图通过实施一些政治、经济、教育方面的改革政策来缓解社会的各种矛盾，维护封建的伦理纲常，维护清朝的君权使命，以延长清朝统治的命运。这种目的与手段之问的矛盾是慈禧等保守势力无法解决的。但按他们制定的方针政策进行改革，它的结果必然是削弱了顽固保守势力的根本利益，所以也一定会遭遇到他们的顽固反对；同时又不能满足立宪派及其他改革者的意愿，也会引起他们的强烈不满；维护清朝的皇权统治又使自己同革命派更加尖锐对立。这许多矛盾的交错互动，便使清朝统治集团束手无策。所谓改革不能转变“别尊卑，明贵贱”的等级观念和“君为臣纲，父为子纲”的伦理道德，以及重人治、轻法治的特权思想，所以改革与现实社会的杠格冲突就不可调和。因此它不可能通过“新政”和预备立宪来转变中国半殖民地半君主制社会的性质，更加不可能通过清朝统治阶级自身的改良，实现民族的独立解放，完成中国由农业社会向工商业社会的近代转型。

“新政”期间政治、经济、教育方面的革新措施

其一，清末“新政”期间的政治改革。

政治的改革是清末“新政”的重要内容，而改革官制和整顿吏治是行政制度改革的中心，推行预备立宪则是这时期政治方面最重要的改革。

1901年7月74日清政府下令撤销总理各国事务衙门，改设外务部。外务部是一个常设机构，“班列六部之前”，内有一名大臣和两名副大臣，负责邦交和一切对外“讲信修睦”事宜。1902年2月24日裁河东河道总督，其事务改归河南巡抚兼办。接着清政府采取一些裁撤政治机构的措施。3月6日裁詹事府及通政司。1903年9月7日设商部。1904年12月12日裁云南、湖北两省巡抚，由云贵总督、湖广总督兼管。1905年9月4日裁奉天府尹，由巡抚兼管，裁奉天府丞，改为东三省学政。10月8日设巡警部。12月6日设学部，裁国子监。[7] 此外还合并职能重复的官署，如太常寺、光禄寺和鸿胪寺等并入礼部；旧兵部、练兵处和太仆寺合并成为陆军部；户部和财政处被改组为度支部。随後又建立了邮传部，刑部被改组为法部。这样，中央政府的机构便由6部变成11部。而旧式的吏、户、礼、兵、刑、工6部的名称除吏部和礼部保存旧有名称，其余名称已不复存。为了尽可能地避免兼职，清政府又废除了各部大臣兼任军机大臣的做法，各部建立了单一领导体制。在各部以外还单独成立了大理院、审计院和资政院。[8]

此外，清政府还下令要“停捐纳”、“裁陋规”、“定公费”。

所谓“捐纳”，就是报捐卖官，通过捐输钱财买得清代的文武官职。“停捐纳”就是取消卖官鬻爵之弊政。由於捐纳武官的流弊甚大，1905年7月18日清廷下令一律停止“捐纳”行为。但捐纳文职，并未停止。

所谓“陋规”，是指清代官吏对下属的一种勒索。这些弊政虽经清政府三令五申严加禁止，但屡禁不止。在“新政”期间，清政府下令裁革各种陋规，并制订“公费”条规，严禁各种勒索。

以上这些改革，只属一般的“裁冗衙”、“裁吏役”、“停捐纳”，对统治机构作了一些调整、改变，并没有涉及政治体制的根本改变。而清朝统治者颁布的上谕也多属空文。有些虽已实行，但成效不大，有些只属纸上谈兵，并未实行。清朝政府改革的一个目的是要削弱地方总督与巡抚的权力，在政治上军事上加强对他们的严密控制，把他们置於中央各部之下。虽然通过明升暗降的办法将袁世凯和张之洞提升为军机大臣，削弱和剥夺了这两位汉族官员在地方上的权力，但各省的行政机构并没有进行调整。清政府这项改革，满人的权力增强了，而汉族官吏的权力却削减了很多，因此这项改革遭各省汉族高级官员的反对，并未能实现削弱地方权力的愿望。此外，成立责任内阁制，由於遭保守派的反对也未能实现。所以初期“新政”的政治改革成效甚微。

“新政”期间，清政府的政治改革具有实质性意义的是1905年以後推行的预备立宪。1905年清廷指派载泽、戴鸿慈、徐世昌、端方、绍英五大臣“分赴东西洋各国考求一切政治，以期择善而从”。在政治改革的谕旨中，清政府也承认：“方今时局艰难，百端待理，朝廷屡下明诏，力图变法，锐意振兴，数年以来，规模虽具而实效未彰。”[9] 清廷策划预备立宪是一项新举措，但也是清廷“新政”政治改革的继续。策划和推行预备立宪是试图用君主立宪制度逐步改变和取代数千年来一直沿袭的君主专制制度。1908年8月，清朝统治集团经过反复讨论後宣布准备实行宪政的计画，声明决定仿照日本，宣布以9年为宪政筹备期，1916年将颁布宪法，举行第一届国会选举，国会将於1917年召开。与此同时，政府颁布了《钦定宪法大纲》和《逐年筹备事宜清单》，包括设立谘议局和资政院、调查户口、编纂法典、司法独立、办理地方自治等。《钦定宪法大纲》仿照日本明治时期颁布的宪法，赋予皇帝很大特权。它开宗明义写道：大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴；君上神圣尊严不可侵犯。皇帝被赋予以下权力：(1)召集开闭停展及解散议院之权；(2)凡法律虽经议院议决而未奉诏命批准颁布者，不得见诸实行；(3)《钦定宪法大纲》无内阁组织章程，设官制禄，用人之权操之君上，议院不得干预；(4)司法之权操之君上，审判官本由君上委任，代行司法；(5)凡一切军事皆非议院所得干预。君上调遣全国军队，制定常备兵额，得以全权进行；(6)宣战讲和订立条约由君上亲裁，不付议院议决；(7)宣告戒严之权，当紧急时，得以诏令限制臣民之自由。[10]《钦定宪法大纲》赋予皇帝这麽大的权力，国家由一个人独揽大权，民主的内容几近无存。该年，专权独裁的慈禧太后死了，3岁的幼帝溥仪接位，醇亲王载沣代幼子摄政。为了巩固皇族大权，防止政柄旁落，载沣打着《钦定宪法大纲》“君上有统帅海陆军及编定军制之权”的合法旗号，自兼代理陆海军大元帅职，并令其弟贝子载洵为筹办海军大臣，载涛掌理军咨府事务，集军权于皇帝。1909年1月，袁世凯被迫以足疾为由引退回河南项城老家隐居。9个月後，张之洞又死去，醇亲王得以成功地增强清朝中央政府中满族官员的权力。最後在1911年5月，他答应立宪派的要求建立责任内阁。内阁对皇帝负责。责任内阁由一个总理大臣和两个副大臣，以及民政部、度支部、学部、陆军部、海军部、法部、农工商部、邮传部、理藩院和外务部各部大臣组成，总数为13个成员。[10] 在这被任命的。13位大臣中，汉族4人，满族9人，而其中皇族占7人。名符其实的“皇族内阁”的产生，表明载沣完全控制了中央的行政权，标志立宪派奔走呼吁多年的君主立宪已成为泡影，也表明依靠清廷自身改革政制，在中国实行民主政治，事实证明已经不可能。所以，对清末清朝的政治改革，例如颁布宪法，建立咨议局、资政院，成立责任内阁，实行地方自治等，从形式上看是在改良政治制度，在慈禧死去之前真有点像实现君主立宪的样子。但在慈禧生前或死後，清廷中的多数人，尤其是满族的中央大臣都反对政治改革和实行预备立宪。因此，对清末清廷的政治改革不要仅看它做了一些什麽，还要看它为什麽要那样做，以及做得怎麽样。筹画预备立宪，以及进行的政治改革，无疑是应该肯定的，但在筹画预备立宪过程中遭遇到众多的障碍，最後又由清廷中的摄政王载沣破坏了，这才是问题之症结所在，也是我们应该总结历史经验教训之所在。

其二，清末“新政”期间的经济改革。

关於“新政”期间的经济改革，其主要内容是清理财政，振兴商务，奖励实业。清政府为了集中财政管理，专门设立了财政处和国际汇兑处，统一货币，实行银本位制，并同实行金本位制国家之间建立稳定的汇兑关系，促进中国商品的进出口。1905年清政府决定暂时以银两作为标准硬币，并在天津开设造币总厂，在汉口、广州、云南、成都设立制币分厂，以便专门铸造银币，同时禁止其他造币厂铸造银币。为了“振兴商务，奖励实业”，清政府首先于1903年成立商部，制订商律，并鼓励设立商会。通过立法限制外商对中国矿权的侵夺，保护民族资本的发展。1904年1月颁布《商律》9条、《公司律》113条、《商会简明章程》26条。1905年1月25日在商部成立商标注册总局，颁布《商标注册试办章程》28条，并陆续公布《重订铁路简明章程》、《重订开矿暂行章程》、《奖励公司章程》、《改订奖励华商公司章程》、《试办银行章程》等。这些章程不同程度地对洋商在华入股开矿不得超过华股作了明确规定。《重订铁路简明章程》鼓励设立商办铁路公司，向民间开放了铁路修筑权，并规定“地方官均应一体保护，惟不得干预公司办事之权”，并对外资入股作了限制，铁路公司集股应以华股为主，不得附搭洋股。1907年颁布《大清国矿务正章》，又明确规定：“如无华人合股，断不准他国矿商独开一矿。”这些措施的实行限制了外商的掠夺，保护了民族资本，推进了民族工商业的发展。商会的成立，改变了传统行会的束缚，加强了工商各业的联络，为工商业企业家的集结和统一提供了便利，并担当了沟通官商的职责，对於改善官商关系，以及保护商人的根本利益起到积极作用。“新政”期间，清政府还采取了以爵赏奖励商人投资兴办企业，提高了工商业者的地位。商部奏准的《奖励华商公司章程》，根据商人集股数额，分别授予不同品级的顶戴或顾问官、顾问议员等荣誉称号。後又颁行《华商办理实业爵赏章程》规定：“以资本之大小，雇工之多寡，为国家爵赏之等差，上自子男之崇，卿秩之尊，悬为不次之殊荣，以振非常之实业。”[12] 这些规定都有利於工商业的发展。它促使当时中国形成了一股投资兴办实业的热潮，“对促进中国民族资本主义发展产生了明显作用”。[13] 据统计，从“新政”前的1895～1902年，工业投资额为2722．8万元，开办矿场29个，工厂101个，而新政期间的1904～1911年，工业投资额为8346．3 万元，增加两倍多，开办矿场48个，增加了66％，工厂300个，也增加近两倍。[14]

其三，清末“新政”期间的教育改革。

清末“新政”期间的教育改革从废除科举、创办新式学堂和鼓励出国留学开始。从唐宋以来在中国创造出来的选择文官的科举制度，在漫长的君主社会中，为中国教育的发展和文化的丰富作出了巨大的贡献。“科举制度从中国文化土壤中产生出来以後，又再创造文化”。中国通过考试选拔文官，是世界上最早采用考试办法的国家。文官选拔促成的考试制度，是中国文化对世界文化的一大贡献，现行欧美、日本等国的文官考试制度，也是在中国科举制度影响下发展起来的。所以，通过考试选拔文官，便“将权力、财富、地位与学位结合起来，这就造就了中华民族极端重视教育、刻苦勤奋读书的传统素质”。然而，科举制度培养出来的大多数人思想都比较保守、因袭、缺乏创造性。这样科举制度虽然促成了中国在古代的先进，但也是导致中国近代落伍的因素之一。因为科举制度不仅造成中国的“官本位”意识，促成了中国君主社会的极端专制性，而且也消磨了知识份子的创造精神，士大夫将应举视为毕生事业，他们的知识畸形，两耳不闻窗外事，唯读圣贤书，脚不出书斋，眼不离四书五经、诗赋文章。这样的知识份子在世界不断发展，各种科学技术日新月异的情况下，不了解社会和人生，也不明白世事，便很难适应社会的发展。所以科举制度存在许多弊端，如束缚思想、“官本位”意识、揣摩窥测等等，却依然困扰着近代中国社会。[15] 科举制度埋没人才，消磨士大夫的进取精神，而应试的学人又缺乏“科学”和“民主”思想。用科举制度选拔的人，由於缺乏“科学”和“民主”这两件主要的东西，他们就很难跟上时代的步伐，走向世界，也很难适应外来的更高文化的挑战。如果由这样的人才治国，也就很难使国家能够治乱振兴。所以，废除科举制度，建立新式学堂培养时代的新人，便成为近代中国爱国革新人士长期以来呼唤的一个中心文化议题。[16]

1901年8月，清政府也认识到科举制度“流弊日深”，规定应试从官应加考试策论，所有考试“均不准用八股文程式”。1903年底，张百熙、荣庆、张之洞等高官大吏联合奏请按年递减科举。1905年，袁世凯、张之洞等又会衔上奏：“科举一日不停，士人皆有侥幸及第之心……学堂决无大兴之望”，要求从次年丙午科开始，一律停止所有会试。同年9月，清政府即颁布废科举谕旨，规定从1906年始，“所有乡会试一律停止，各省岁科考试，亦即停止”。[17] 至此，在中国延续了1000多年的科举制度即在中国废除。

科举被废除了，新式学堂便顺利地兴办起来。1901年清政府通令各省将旧式书院一律改为新式大学堂。1902年和1903年，相继颁布新式高等学堂、中学堂、小学堂以及各级师范学堂和农工商实业学堂章程，制定新学制。此後，各地的各级专业新式学堂便纷纷成立，培养了众多的人才。据统计，1904年学堂总数为4222所，学生总数为92169人；1909年学堂为52348所，学生为1520270人。[18] 1910年全国新式学堂已达42696所，学生达130余万人。[19] 此外，清政府还派出大批学生到外国留学，尤其到日本的留学生增加很快，1901年为100余人，1902年9月增至600余人，1903年5月增至900余人，1904年1月增至1300余人，1905年达3000余人，1906年多达8000余人，到1911年更增加到2万余人。[20] 新式学堂的广泛兴办和留学外国的学生日益增加，为国家培养了大批新型人才，对中国近代化的发展在各方面都产生了积极的作用。清末“新政”期间教育制度的改革为中国近代教育的发展积累了经验，对近代中国近代社会文化的改良起了积极的作用。这是应该肯定的。

就上述政治、经济、教育方面的改革措施而言，暂不管改革者推行“新政”的目的和意图是什麽，它比起以往的因循守旧、闭关锁国毕竟是个进步。这次改革在政治层面和经济层面上比起洋务运动有所进步；较之戊戌维新运动，当然思想层面的改革不能与之相比，但经济和教育方面的改革则有实质效果，改革的成绩也较为显着。所采取的经济措施，颁布的经济法规以及商会的成立对新式工业、商业、交通运输业的发展是一个推动，使当时中国民族工商业的发展出现了新的生机。科举的废除，新式学堂的兴建和留学生的派遣，为人才的培养和成长拓宽了范围，也为知识份子提供了更广阔的活动空间，这对於中国知识份子观念的更新和改变，以至於东西文化的交流无疑都起到了积极的作用。所以，清末“新政”的施行，在中国近代化的进程中毕竟留下了许多有益的记录。对於清末“新政”的评价不能有意地拔高，但也不要有意地加以过分的贬损，全盘否定和全盘肯定，这两种偏向都不是实事求是。

清末“新政”对中国近代化的影响即专制主义的统治者能不能引导中国走向近代化？对於这个根本性的问题，学术界存在两种尖锐对立的分歧意见。一种意见认为，洋务运动本来可以使中国走向近代化，可惜康有为、梁启超发动的戊戌变法，中断了洋务运动的发展，使中国丧失了一次走向近代化的机会；清末的“新政”和预备立宪，在政治上和经济上大力发展资本主义，又一次提供了使中国走向近代化的难得的机遇，可惜孙中山领导的辛亥革命，中断了“新政”和预备立宪的进程，使中国再一次丧失了走向近代化的机会，“当初如若避免这场革命，中国很可能已成为当今世界头号强国”。[22] 另一种观点针锋相对，认为在中国进行近代化建设靠专制统治者“化不起来”，也“化不下去”，因为在中国能不能真正实现近代化，最根本的条件，就是看能不能砸碎、挣脱枷锁和镣铐的束缚。而这枷锁和镣铐不是别的，就是列强侵略和专制统治。殖民主义的列强侵略势力竭力支援中国的专制势力是阻挠近代历史前进的主要障碍，不能阻止列强侵略和专制统治，解决民族独立和民主问题，中国的近代化就“化”不下去，所以依靠专制主义的统治者是不可能引导中国实现真正的中国近代化。[23] 究竟应该如何看待这些问题，需要认真研究，也需要全面思考。

美国学者亨廷顿在其着作《变化社会中的政治秩序》一书中论述现代化(近代化)与政治意识的关系时，说到：“现代化是一个多层面的进程，它涉及人类思想和行为所有领域里的变革。……从心理的层面讲，现代化涉及价值观念、态度和期望方面的根本转变。持传统观念的人期待自然和社会的连续性，他们不相信人有改变和控制两者的能力。相反，持现代观念的人则承认变化的可能性，并且相信变化的可取性。”“从智能的层面讲，现代化涉及人类对自身环境所具有的知识的巨大扩展，并通过日益增长的文化水准、大众媒介及教育等手段将这种知识在全社会广泛传播。从人口统计角度来看，现代化意味着生活方式的改变、健康水平和平均寿命的明显提高、职业性和地域性流动的增长，以及个人升降沉浮速度的加快，特别是和农村相比，城市人口的迅速增长。”亨廷顿认为，与政治关系最密切的现代化各层面可以广义地概括为两类：一类是“社会动员是一个过程”，它意味着人们在态度、价值观和期望等方面要同传统社会的人们分道扬镳，并向现代化的人们看齐；另一类是经济活动和产品的增长。社会动员涉及个人、组织和社会渴求的变化；经济发展涉及个人、组织和社会能力的变化。对现代化来说，这两种变化缺一不可。[24]

这些现代化(近代化)的标准也许有不完善抑或偏颇之处，但却为现代化(近代化)的进一步研究提出了一些最基本的课题。依据亨廷顿的观点，要推行现代化(近代化)政策，首先是国家要有能力创制政策，由国家采取行动来促进社会和经济改革；其次是必须建立一种政治体制，能够获得各种社会势力对现代化(近代化)的支持。显然，清末的清朝改革派，既不能改变传统的价值观念和行为模式，也不能顺利地通过创造政策使权力结构、政治制度和社会改革相和谐。清末改革派的政治体制改革是将一些反对改革的保守势力和他们所认为的激进势力排斥在政洽体制之外，所以政治改革的结果不是使权力结构的合理化，而是导致公开的或隐蔽的对抗造成进一步的内乱和叛离。在传统封建社会的中国，抵制现代化(近代化)的势力根深蒂固，要改变这些传统势力，将权力集中到近代化推行者手中，不采取激进的行动对阻挠改革的各种势力彻底给予摧毁是不可能的。所以，在中国依靠专制统治者自身的改革，不仅解决不了传统政体中的政冶变迁——实现民主政治，也不可能由它们的白行调节来改变社会的世俗观念，造成一种支持改革的社会氛围。清末的“新政”。始终在少数人中筹画，而且改革的步骤十分缓慢，改革的成果也未在社会生活中凸现出来。从整个社会来看，各种社会势力起初均处於观望状态，接着是不满和无奈的等待，最後是反对，尤其是对政治改革极为不满。社会的各阶层对於改革没有参与或者说参与的程度很低。没有全社会积极参与的改革是不可能成功的，当然也绝不可能通过某些部门的改革便将社会导向社会性质的转型。

此外，在清末无论是慈禧的“新政”，还是预备立宪运动，就统治阶级来说，都没有触动整个专制政治秩序的意图，没有打算通过改革从根本上侵犯到皇帝的权力，也不是要推翻整个专制主义政治制度，只不过是要进行一些适应时代的某些改革，使之适应於新的环境而已。尽管慈禧也曾设想要实行“君主立宪”制度，但她的“君主立宪”与康有为、梁启超的“君主立宪”明显不同，跟後来立宪派的立宪运动也有本质的区别。康、梁表面上保留皇帝，但实际上他们是要采用西方的“君主立宪”制度，实行“君民同体，上下相通”的君主立宪制，解决民族深重的社会危机和民族危机。无疑，这种政制，已接近於“体制外的改革”了。而立宪派的立宪运动请求立即建立国会，制订宪法实行宪政，这明显是学习日本建立君主立宪政制。慈禧“新政”在政治体制上的所谓改革并不打算实行西方的自由民主制度，也不是真正实行日本式的“君主立宪”而是先搞预备立宪，经过9年以後(後缩短为5年)再实行立宪。立宪派一再发起国会请愿运动，强烈要求清廷速开国会，但清廷采取拖延的办法。为什麽要拖延？这主要是等待，走一步看一步，并不是要真心实意地想实现宪政。这就激起了立宪派的反对。所以，清末的政治体制改革只是属於“体制内的改革”，确立的是“君主大权政治，民主非常有限的政治”。[25] 就这点来说，慈禧“新政”和预备立宪均是对维新运动和立宪运动体制改革的倒退。

如果在辛亥革命爆发前的10年中，清政府推行的“新政”和预备立宪能认真地实行，能顺利地通过改革缓和社会矛盾，发展经济和文化，顺利地迈上近代化和救亡的道路，清王朝也许不至於那麽快就覆亡；但清政府已经到了不能照旧统治下去的地步，而改变危局的改革又不彻底，积重难返，“新政”未能达到预期的成效，结果“新政”的推行并未能挽回人心和使清朝从内忧外患的窘境中解脱出来，最後陷入孤家寡人的境地，遭到历史的唾弃，落得个覆亡的结果。

清政府的垮台，固然与孙中山领导的革命力量的打击有关系，但与清政府在推行“新政”过程中的一系列失误所造成的反效应影响亦关系极大。在这方面，朱英教授在其专着《晚清经济政策与改革措施》一书中对清末“新政”与清朝统治灭亡的关系的分析颇为深刻，我基本上同意他的意见。他认为，清政府推行“新政”不仅未能赢得人心，反而使自己愈益孤立，陷入困境，主要是清朝统治者主观决策的失误。主要表现在复杂的民族矛盾制约着“新政”的顺利发展，导致清王朝丧失人心占。所谓民族矛昏，一个是中华民族与列强之间的民族矛盾，一个是国内满汉民族之间的矛盾。为了维护日趋没落的统治，清朝统治者采用出卖民族利权换取列强的贷款，来支撑清朝庞大的统治机器的运转，给予帝国主义在中国修筑铁路、投资设厂等各种特权，阻碍民族经济的发展，这自然会激起工商者的强烈不满；清朝统冶者推行“新政”不仅未能解决满汉民族之间原本存在的矛盾，反而通过预备立宪又进一步地排斥汉族权贵，集权於满族皇室亲贵，使满汉民族矛盾更加尖锐。在政治上对於立宪派请求加快立宪步伐，清朝统治者又进行压制，便极大地挫伤了他们参与改革的热情，使原来支持清朝宪政的立宪派转变成为反对预备立宪的对立面，进一步导致清政府权威合法性的流失。此外，清末统治者急於集权中央政府又对地方实行削权，实行政权高度集中于中央政府，预备立宪实行地方自治的承诺变成一句空话，这就使人们怀疑清政府宪政的诚意，因此又加剧了地方势力对清朝中央政政府的不满，1911年10月10日武昌革命派举行反清首义後，各省地方政权官吏纷纷倒戈，这完全是清政府的错误造成的。革命派利用清末“新政”决策者的错误，在发动下层民众发动暴动的同时，及时地利用清朝统治者与新军和各省督抚之问的矛盾组织和发动清朝新军起义，以及各地巡抚总督宣布和平起义，使革命形势得以迅速发展，出乎意料地快速改变了革命和反对革命力量的对比。最终倾覆了清朝统治。[26]

由此可见，专制统治者推行的近代化改革，日本可以成功，在中国则不能成功，这有许多具体的内外因素的制约，国情不同，进行近代化建设的情况也不同，不能一概而论。“当时日本刚刚讨平了幕府封建割据势力，国家面临的任务不仅仅是走向富强之路，而且也需要保持统一。因此树立天皇的权威，实行中央集权，发展资本主义，有其进步意义，符合历史发展的要求和人民的利益。与日本不同，中国早就消灭了封建割据，实行中央集权统治，人民对君主专制已经痛恨到了极点，只有选取一种明显优越於君主专制的制度，才会得到人民的认可。”[27] 清政府没有考虑到两国的差异，把日本模式移植过来，不仅是人民不能接受，立宪派也不会接受。所以，正如亨廷顿所说，在寻找其他手段以取代专制制度方面，英国的君主制成功了，而沙皇俄国和法国的君主制则失败了，这里，失败的证明又是革命的成功。[28] 而在东方，日本的近代化成功了，而中国则失败了。当一个社会发展到非变革不可的时候，改革的失败，便为革命胜利准备了条件。所以，与其说孙中山发动的革命破坏了清末清朝统治者推行的“新政”，毋宁说是清末的“新政”加速了革命的进程，导致自身的垮台。清朝末年内外民族矛盾交错，社会危机和民族危机极其尖锐，而专制的传统保守势力又很强大。在这种情况下，清朝统治者的改革，既要达到救亡的目的，又要实现经济的发展；既要能战胜保守的势力，还要迎合社会各阶层人士追求民主、自由和平等的愿望；既要维护皇上的君威，又要破除专制主义的绝对权力。

清朝统治者无疑担当不了历史赋予的改革任务。所以，清朝究治者通过“体制内”的改革不可能将中国导向近代化的道路。可见，清末慈禧“新政”和预备立宪是从政治改革开始，进而改革经济和文化教育，这种近代化的模式——我们称其为从上而下的“体制内改革”模式。由於清政府到了清末已经完全失控，靠它来推行改革，绝对不能引导中国实现近代化的目际，这不是模式本身的过失，而是由指导改革者的无能和无奈决定的，归根到底还是由专制统治集团的种种局限所造成。

注释：

 [1] [美]费正清、刘广京：《剑桥中国晚清史》(1800～1911年)(下卷)，中同社会科学出版社1985年版，第477页。

[2] [美]周锡瑞着，张俊义、王栋译：《义和团运动的起源》，江苏人民出版社1994年版，第316页。

[3] 苑书义等：《中国近代史新编》(中册)，人民出版社1986年版，第673页

[4] 翦伯赞：《义和团运动》，见义和团运动史研究会编：《l义和团运动史论文选》，中华书局1984年版，第3～4页。

[5]《清实录•德宗景皇帝》卷四百七十六，中华书局1987年影印本，第273—274页。

[6] 参见沈桐生等编：《光绪政要》卷27，南洋官书局1909年版。

[7] 苑书义等：《中国近代史新编》(下册)，人民出版社1988年版，第74页。

[8] [美]费正清、刘广京：《剑桥中国晚清史》(1800～1911年)(下卷)，中国社会科学出版社1985年版，第453～454页。

[9] 《派载泽等分赴东西洋考察政治谕》，故宫博物馆明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》(上册)，中华书局1979年版，第1页。

[10] [美]费正清、刘广京：《剑桥中国晚清史》(1800～1911年)(下卷)，中国社会科学出版社1985年版，第458页。

[11] 《清实录•附宣统政纪》卷五十二，中华书局1987年影印本。

[12]《光绪朝东华录》(五)，中华书局1958年影印本，总5725页．

[13] 朱英：《晚清经济政策与改革措施》，华中师范大学出版社1996年版，第264页。

[14] 汪敬虞编：《中国近代工业史资料》(第2辑下册)，科学出版社1957年版，第657页。

[15] 金诤：《科举制度与中国文化》，上海人民出版社1990年版，第1～15页。

[16] 王德昭：《晚清的教育改革与科学制度的废止》，《从改革到革命》，中华书局1987年版，第93—170页。

[17]《光绪朝东华录》(五)，中华书局1958年影印本，总5292页。

[18]《第三次教育统计图表，宣统元年》，参见[美]费正清、刘广京：《剑桥中国晚清史》(1800—1911年)(下卷)，中国社会科学出版社1985年版，第440页。

[20] 刘锦藻编：《清朝续文献通考》，上海商务印书馆1955年版，第8634页。

[21] 刘望龄：《1896～1906年问中国留日学生人数补正》，《辛亥革命论文集》，广东人民出版社1980年版，第333-344页。

[22] 参见李文海：《对中国近代化历史进程的一点看法》，见《清史研究》1997年第1期。

[23] 参见李侃：《对所谓孙中山“激进主义’’的质疑》，广州《中山大学学报论丛》，1995年第5期；李文海：《对中国近代化历史进程的一点看法》，见《清史研究》1997年第1期。

[24][美]撒母耳•P•亨廷顿菩，王冠华等译：《变化社会中的政治秩序》，生活读书•新知三联书店1989年版，第30～31页。

[25] 侯宜杰：《二十世纪初中国政治改革风潮》，人民出版社1993年版，第554页。至於日本的近代化为什麽会成功?请参考[日]森岛通夫着《日本为什麽“成功”——西方的技术和日本的民族精神》一书，该书深入分析了日本的民族精神对其经济获得成功所起的促进作用，同时也认真地总结了它给经济所造成的弊端，是一部可资参考的成功之作。胡国成中译本，四川人民出版社1986年出版後，已多次印刷。

[26]朱英：《晚清经济政策与改革措施》，华中师范大学出版社1996年版，第277～293页。

[27] 侯宜杰：《二十世纪初中国政治改革风潮》，人民出版社1993年版，第556页。

[28] [美]撒母耳•亨廷顿等着，罗荣渠主编：《现代化理论与历史经验的再探讨》，上海译文出版社1993年版，第381页威。

林家有 2010-08-16 07:35:59