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　　如何进行有效的银行监管，自银行系统产生以来一直是金融领域的一个热点问题，尤其是在1997年的亚洲金融危机中，亚洲各新兴发展中国家都暴露出了严重的银行监管问题，甚至像日本这样的发达国家，都因银行监管的问题，在金融危机中出现了大量的银行倒闭。因此，如何对商业银行进行有效监管在目前受到了全世界的重视。
　　关于有效的银行监管可以从经济上，政治上，管理上，一国历史传统等等诸多方面进行讨论。而本文拟就银行监管与货币政策都由同一金融机构——中央银行来负责的利弊进行一些分析与讨论。
　　　　　　一、目前各国和地区的实践情况
　　首先，我们观察一下目前世界各国和地区的实践情况。在当今成熟的市场经济国家和地区中，中央银行虽然在银行监管方面以不同身份，不同形式、不同方法参与，但从货币政策与银行监管职能是否统一于中央银行来分，可分为两大类，即中央银行直接参与银行监管和中央银行不直接参与银行监管两类。
　　实行中央银行统管货币政策的制定和银行监管职能（以下简称“统管型”）的国家和地区与实行中央银行制定货币政策，而另有专门机构负责银行监管（以下简称“分管型”）的国家在实践中都有不少的数量，而且它们的分类在地理上似乎也没有什么规律可循。

　　表1　　　　部分国家和地区银行监管情况

国家和地区名称　　　　　货币政策机构澳大利亚　　　　　　 Reserve Bank of Australia　法国　　　　　　　　　　Banque de France　英国　　　　　　　　　　　 Bank of England　香港　　　　　　　 Hong Kong Monetary Authority　美国　　　　　　　　 Federal Reserve System 意大利　　　　　　　　　　　Banca d'Italia 卢森堡　　　　　　　Luxembourg Monetary Institute　荷兰　　　　　　　　　De Nederlandsche Bank 新西兰　　　　　　　 Reserve Bank of New Zealand 西班牙　　　　　　　　　 Banco de Espana 奥地利　　　　　　　 National Bank of Austria 比利时　　　　　　　 National Bank of Belgium 加拿大　　　　　　　　　　　 Bank of Canada　丹麦　　　　　　　　　Danmarks Nationalbank　芬兰　　　　　　　　　　　　Bank of Finland　德国　　　　　　　　　 Deutsche Bundesbank　日本　　　　　　　　　　　　Bank of Japan　瑞士　　　　　　　　　 Swiss National Bank　瑞典　　　　　　　　　 Sveriges Risksbank国家和地区名称　　　 银行监管机构　　　　　　　 所采用方法澳大利亚　　　　 Reserve Bank of Australia　　　 统管制　法国　　Banque de France,Commission Bancaire　 统管制　英国　　　　　　　Bank of England　　　　　　　统管制　香港　　　　 Hong Kong Monetary Authority　美国　 Federal Reserve System,OCC,FDIC　　　　 统管制

　　　　　　　　　　state govermments

 意大利　　　　　　　　 Banca d'Italia　　　　　 统管制 卢森堡　　 Luxembourg Monetary Institute　　　　统管制　荷兰　　　　　De Nederlandsche Bank　　　　　　统管制 新西兰　　　　 Reserve Bank of New Zealand　　　统管制 西班牙　　　　　　　Banco de Espana　　　　　　 统管制 奥地利　　　　　Ministry of Finance　　　　　　 统管制 比利时　　　Banking and Finance Commission　　　分管制 加拿大 Office of the Superintendent of Financial 分管制

　　　　　　　　　　　Institutes

　丹麦　　　　　　　　Finance Inspectorate　　　 分管制　芬兰　　 Bank Inspectorate,Bank of Finland　　 分管制　德国　　 Federal Banking Supervisory Office　　分管制　日本　　Ministy of Finance,Bank of Japan　　　 分管制　瑞士　　　　　　Federal Nanking Commission　　 分管制　瑞典 Swedish Financial Super-visory Authority　分管制

　　
　　但细分下来，这些国家和地区又可分为受英国影响更大的英国派系，与受德国影响更大的德国派系。美国，英国，澳大利亚，法国和香港特区等都是英国派系的成员，它们通常将货币政策和银行监管合二为一于中央银行。（注：香港特区没有中央银行，而是金管局负责货币政策。）。而德国派系，例如奥地利，德国，丹麦，瑞士等国则更倾向于货币政策和银行监管的分而治之。
　　比较值得一题的是加拿大，虽然它在其他方面受英国，美国和法国的影响极大，但在货币政策与银行监管是否统一于中央银行这方面却属于德国派系，因而采用分管制。
　　英国派系和德国派系的形成，既有经济上的原因，也有历史上的原因。本世纪初的德国在商业与日常生活中很少使用支票结算，人们倾向于使用现金交易，企业投资也主要由自有资金来筹集，在一定程度上导致银行业不发达。当时的中央银行Reichsbank自然也没有多少银行监管任务。当30年代银行大危机产生的时候，由于中央银行无力挽救银行系统的崩溃，因此政府直接干预银行体系，从而形成中央银行在银行监管方面退居第二位的传统。
　　英国派系的国家，一般银行系统成熟得较早。拿英国来说，早在本世纪初，在商业交往中，银行就扮演了重要的角色。更主要的是当时经济发展导致了清算所（clearing house）又叫票据交换所的诞生。清算所主要是为便于票据结算而设立的，但同时它也负有银行监管的职责，并在某些时候发行货币。这些国家的中央银行多以早期的清算所为模板，自然也就担负起了票据结算，银行监管和发行货币的职责。随着时间的推移，中央银行不再承担商业银行的职责，但货币政策和银行监管却仍由中央银行负责。
　　将世界上各中央银行所实行的制度一一列举并分类后，就要来回答最核心的问题——货币政策与银行监管是否应该合二为一？
　　　　　　二、争论的几个主要焦点
　　关于货币政策与银行监管是否应合二为一，理论界有许多争议，以下就介绍几个主要的争论焦点。
　　　　（一）货币政策与银行监管的利益冲突问题
　　分管制支持者提出：当中央银行同时肩负货币政策与银行监管两项职责时，中央银行可能会将保护银行的职责置于保护大众之上。之所以中央银行会更偏好于保护银行系统，是因为银行系统有着更完善的组织，更直接的交流，更可预计的政策效果。除了以上的原因，管理者会优先保护银行还有一个利益驱动的原因。虽然货币政策与银行监管对一国经济健康发展来说同样重要，但货币政策的得失成败，往往很难归咎于一个机构，它可能是传导机制中的任何一环出现问题。不象银行系统，若银行倒闭，监管机构自然会受到指责。可见，若中央银行同时担负货币政策与银行监管两种职责，出于对自身声誉的考虑，它也往往会向保护银行做过分的倾斜。
　　比如，若货币政策的行使会让某些商业银行陷入紧张状态或利润减少，则中央银行为了保护商业银行，可能会取消这一计划，应采取的货币政策因此受到了损害，公众的利益也受到了损害。
　　世界上某些国家将中央银行的独立性、可信度置于首位，因此它们通常都将货币政策与银行监管职责加以严格区分。比如，爱沙尼亚就建立货币委员会（Currency Board）将货币政策与银行监管分开，目的是有效地防止歧视性的货币政策的产生。
　　主张中央银行统管货币政策和银行监管的人则认为这种统管不但不会引起利益冲突，相反，会促使两种职能互相补充，协调发展。
　　这种观点认为：分管会导致中央银行忽略其货币政策将对整个银行系统产生的影响。中央银行也可因为不负责对商业银行的监管，从而无法确知目前商业银行的实际运作情况，因而对其货币政策将对商业银行造成的影响做出错误判断。严重时，不但会危及银行系统，还会危及整个经济。
　　考虑到金融恐惧，银行系统的崩溃会给经济带来的灾难性影响，中央银行在制定货币政策时考虑该政策对银行系统的影响是必不可少的。
　　　　（二）信息最大化问题
　　关于有效的信息来源也是分管支持者与统管支持者矛盾争论的焦点。主张分管的人们认为书面文件与专业咨询可以提供足够的信息。而商业银行与监管者之间的关系若太密切，往往会导致监管机构失去公正性，从而危害公众的利益，而公众的利益应该是高于一切的。
　　分管理论认为分管体制会带来最多的信息，其理由是：不同的机构有不同的组织程度，不同的管理模式，它们各自为了自己的职能最大限度地搜集信息，而这些来自不同角度、不同渠道的信息会反应更真实的银行状况。分管理论认为，统管无法达到信息搜集的多样化。
　　为了说明这个道理，可以举个很简单的例子。假设目前只有三种政策选择——一是降低利率，它对银行有利；一是提高利率，它对储户有利；还有一个就是维持现状。一个统管型的中央银行面对这样的情况会搜集信息，它可能会找到有利于银行降低利率的论据或者找到有利于储户的论据，当然也可能什么都找不到。而如果它既找到了支持升息的论据，又找到了支持降息的论据，那往往它不得不维持现状不变，搜集信息耗费的人力、物力就因此浪费了。于是，慢慢中央银行会倾向于一种习惯，即，只要找到支持一种政策的论据，就不再进一步搜集其他信息了，以免找到相反论据，使以前的搜集前功尽弃。
　　一个分管型的中央银行与监管机构各自搜集信息时，中央银行的货币当局可能会针对提高利息而搜集论据，而监管机构自然为了银行利益主张降低利率。它们都会利用各种正式或非正式的渠道来使人们相信它们的观点是正确的。这就是对抗性的法律框架所依据的理论基础——竞争会带来更多信息。分管理论者认为，在稳定经济中，政策制定者更多的需要的是理解市场，所以分管带来的多样化信息就显得非常重要了。
　　　　（三）中央银行的信誉问题
　　央行的公正性、客观性极大地左右着公众对一国经济的信心。一个一向以币值稳定为主要目标的中央银行与一个鼓励适度通货膨胀的中央银行在公众心目中的地位完全不一样。正因为央行的声誉的重要地位，各国中央银行会再三权衡央行的各项政策实施，以维护良好声誉。
　　中央银行统管货币政策与监管职能即可能提高，也可能损害中央银行的声誉。由于中央银行担负多重责任，公众无法确切地预计中央银行的行为，也不知道中央银行如何在有时互相冲突的目标中进行选择，如果收缩银根会导致商业银行危机，中央银行是否会推迟或取消这个计划？若中央银行提高利率，收缩银根后，商业银行出现倒闭现象，那么这反映的是央行对宏观积极的正确把握抑或是监管不利的体现？……诸如此类的问题都将面对不同的解释和理解。也正因为此，统管制下，央行的声誉维持变得极为复杂。
　　　　（四）资源浪费问题
　　分管制中，除了中央银行通过调整对各商业银行的储备率要求、贴现率等干涉其运行外，还有专门的银行监管机构对商业银行进行监管。有些国家针对不同的银行业务还有不同的监管机构。众多类似目的机构重叠，会做许多重复劳动，造成人力，物力的浪费。
　　分管制带来的人力，物力的浪费不单是从监管机构的角度，也是从被监管银行的角度来说。随着商业银行经营范围的不断拓展，以前它不涉足的投资银行业务和新产生的电子银行业务都使商业银行置于诸多监管机构的监控之下，为了符合各监管机构的要求，银行每年要做大量的文件准备和汇报工作，这自然会带来浪费。
　　从法律角度来看，为了避免各相似机构的权利重叠，也不得不制定繁琐的规定来设定各机构权限，这也造成了浪费。
　　　　　　三、对争论焦点的几点分析
　　从实践来看，中央银行对银行系统的监管并不一定带来货币政策上的问题。以美国为例，尽管美联储实行统管方式，但美联储的货币政策是世界上较为成功的典范之一。美联储也并未因为可能会损害银行利益而停止过利率调整。
　　另一个例子是走上市场经济道路后的波兰。波兰实行的是中央银行统管制度。80年代后期，波兰实行的货币管制使外资纷纷逃离波兰，对波兰银行业造成很大伤害，银行借贷受到很大影响。为了本国经济与银行系统，波兰政府采取了一系列货币政策方面的改革，并获得了成功。可见，对银行系统的保护同样也提高了货币政策的合理性。
　　有一点需要澄清，那就是，中央银行的监管职能并非要求中央银行寻找在正常状态下盈利性不好的银行，而是体现在寻找本身存在内部缺陷，在经济变动时会显示出问题的商业银行。因此，成功的银行监管机构应该是在日常运作中能及时察觉异常的机构。
　　统管理论支持者认为中央银行监管下的各商业银行对货币政策的变动会有更好的适应性，中央银行不但能在出台新的货币政策前就估计到其对各商业银行的冲击，而在实施过程中可以通过它的监管者地位调整对银行的要求，如资本金要求、储备率要求，保证商业银行的正常运做。
　　再来谈谈信息多样性的问题。虽然分管制中的信息来源往往依赖于独立审计报告，有着详尽的财务数据，但一个银行的健康与否往往并不是财务报表能够完全反映的。拿轰动一时的巴林银行倒闭来说，从帐面上看，巴林银行在倒闭前夕仍有着高于8％的资本充足率。因此， 商业银行的经营方针，管理者的个人素质等软指标也极为重要，而这些，都要靠监管机构长期与之合作，交流得到了。
　　分管制会使货币当局与商业银行的串通可能降低，但同时也限制了其能得到有关商业银行情况的数量和质量。在某些国家，也许这是一个明智的选择，因为它们特别注重货币政策的独立性和公正性。如德国体系中，中央银行就不需考虑拯救银行，因此并不需要很多信息。事实上，Bundesbank和FBSO的信息来源主要是独立审计报告。同时若中央银行与监管机构之间有及时，通畅的交流渠道，也可考虑分管制。而对于那些不具备这些条件的国家来说，分管制可能意味着各自为政与风险。
　　在经济危机的时候，中央银行统管就显得尤为重要了，因为危机时，及时的信息交流及直接监管，对稳定银行系统十分重要，而中央银行在长期监管中已掌握了许多“内部信息”，知道银家们会怎样反应，他们会采取什么样的措施，一项政策的出台会引起它们什么样的反应……以上种种不是通过阅读报告或单单咨询其他机构就能获得的。监管权也使中央银行有能力组织一些联合行动，来刺激经济。
　　　　　　四、小结
　　其实就象是世界上千姿百态的公司制度一样，各国银行监管的形式最终也是由其各方面的情况权衡以后决定的。具体来说，一国需要通过比较本国的金融体系（比方说金融体系的发展程度，中央银行独立性，金融工具的丰富与否）和公众偏好，历史传统等，来决定哪一种方法更有优势。
　　对于发展中国家来说，大多数国家的金融系统尚不完全，一般都在经历金融体制改革，中央银行统管货币政策和监管职能似乎更适合。近期研究表明：80年代和90年代初期，采用统管制的国家比采用分管制的国家，银行系统运作更为良好，银行倒闭率也较低。
　　统管制除了在经济非常时期可以更好地帮助银行系统适应以外，它还会促使中央银行深入考虑任何一条监管政策出台所会带来的一系列后果。当监管者的考虑范围仅仅限于银行的安全与健康，而对宏观经济正常运行不负任何责任时，这往往会导致偏见和高风险。原因很简单，它没有动力机制——若他考虑宏观经济，采用谨慎态度，没有人会称赞他；而一旦有银行陷入危机，监管机构必定会遭到批评。从长期来看，这样狭窄的视角对宏观经济运行十分有害。
　　事实上，分管制与统管制并非是对立的两极，在许多国家，更多的是两种制度的取长补短，兼而有之。
　　从以上分析可以看出我国实行中国人民银行统管货币政策和银行监管职能是适合我国发展中国家的现实情况的，而且，中国人民银行自金融系统建立以来一直是我国的中央银行，与四大银行商业银行有着悠久的关系，密切的相互联系，也不是其他机构能够在短期内替代的。
　　从发展趋势来看，央行可能会吸取分管制信息多样化的优点，与包括国际金融监管机构如着名的巴塞尔委员会，国外金融监管机构，我国地方政府，独立的会计师事务所等合作进行信息交流，并将现场监管与模型监控结合起来。
　　
　　
　　
世界经济文汇F62金融与保险胡庆康/徐云程20002000 作者：世界经济文汇F62金融与保险胡庆康/徐云程20002000

网载 2013-09-10 21:39:52

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