從終身制到限任制:盤點三十年的政治體制改革

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作者:劉軍寧

中國的改革從1978年底啟動以來,已經有整整三十個年頭。在過去的一年,中國各界為改革作了各式各樣的紀念活動,作了各式各樣的回顧。但是,其中對政治體制改革的回顧與總結少之又少。中國的改革幾乎成了經濟體制改革的同義語。究其原因,是中國的政治體制已經作了重大的改革,發生了重大的變化?還是在政治體制改革方面根本就沒有什么大的動作,基本上乏善可陳?在經濟體制方面,通過改革,可以說,中國開始從公有制走向私有制,從計劃經濟走向市場經濟。但是,關于政治體制,我們能說,中國從什么走向什么了嗎?在政治體制上,中國還是實行人民民主專政(或者無產階級專政),中國共產黨統治,人民代表大會制度。也許,在去年紀念活動中無視政治體制改革是有道理的,因為我們似乎看不到什么重大的政治體制改革。不同意上面看法的人會認為,中國的政治體制改革一直沒有停止。他們會舉出一下的例子:早年的黨政分開,后來的村民自治,現在的黨內民主,以及每五年一次的政府機構改革。

作為從事政治學研究的學者,由于職業的特點,我對政治體制更感興趣,因此也對過去三十年的政治體制改革做了盤點。如果讓我來概括過去三十年的政治體制改革,我的結論是,中國的政治體制在總體上沒有發生性質的變化,沒有啟動政體體制改革的根本性舉措。雖然有大量的政治體制改革的枝節性嘗試,但是大多數改革措施只開花,未結果,只聽雷,未見雨。盡管如此,我認為,中國的政治體制還是有一項重大的改革,甚至非常重要的改革。可惜,這項改革幾乎被人們所遺忘了,雖然我們還在享受它的成果。這項政治體制改革,就是關于共產黨和國家領導人任期的改革,即從終身制走向限任制。

限任制對權力是一個較為有效的限制,尤其是對專制者的權力是一個很有效的限制,否則,專制者的權力只受到其壽命的限制。這樣的話,其危害的時間就會大幅延長。如果毛澤東時代實行限任制,從1949年算起,他要在1959年退休,從1954年第一部憲法生效算起,他要在1964年退休。不論在兩年中的哪一年退休,他都不可能在1966年發動無產階級文化大革命。

限任制還大大增加了政治體制和政治規則的確定性和可預見性。憲政民主的一個優越性,就是政治的可預知性大大增加。執政者及其競爭者行為的可確定性也大大增加。如果限任制是有效的,大家都能力斷定在任者將在哪一年必然退休。任何現任者,不論多么戀權,都必須做好任滿退休的準備,而難以貿然破壞規矩,輕易挑戰限任制。

現代政體的一個重要特點,就是執政者的有序更迭。更迭的類型有兩種:一種是執政黨的交替更迭,另一種是最高領導人的定期更迭。中國雖然還沒有第一種,但是畢竟有了第二種。這是一個非常重大的進展。有了第二種更迭,第一種更迭也不會太久遠了。畢竟,按規則更迭的大門已經打開。

有限任制不等于有憲政,但是憲政離不開限任制。對比普京與查韋斯的所作所為,中國這些年在政治方面最大的進步就是,限任制的制度安排逐步得到確立。此中的意義將會在未來確立憲政過程中逐步顯現出來。

實行限任制有效地阻斷了執政者通向個人崇拜之路。實行限任制之后,像毛澤東被捧為神的領導人在中國已經難有再現的機會。關鍵是,一旦限任制能夠在民眾的政治文化中間扎根,他們就不會把任何領導人真心當作神了。在限任制下的民眾看來,這些領導人,其實與他們一樣,任期滿了,也要離職。國家最高領導職位甚至比一般領導職位更受任期限制。實行限任制等于宣布,任何領導人都不是神,而是與凡人一樣,會犯錯誤,會衰老,因此不能讓他們永遠執政。一句話,限任制把最高領導人從神壇上拽下來了,而且永遠不允許他們再上神壇。

從終身制向限任制的轉變,是中國從極權主義政體走向后極權主義政體的一個重要標志。在過去的三十年中,在我看來,最重要的政治體制改革莫過于限任制的推出與落實。甚至可以說,經過二十多年的實踐,限任制已經成為現行政治制度非常重要、非常穩定的組成部分。難得的是,這一制度迄今沒有受到實質性的重大挑戰。隨著這一制度日益深入人心,未來僭越者若要挑戰該制度,其所面臨的難度無疑將更大。

限任制在中國成功的法律化和制度化,與兩位人士的貢獻是分不開的。一位是中國社會科學院政治學所前所長嚴家祺先生。他早在一九七九年二月四日胡耀邦主持的“理論務虛會”上,就作了“廢止黨和國家在事實上存在的最高領導職務終身制”的發言,后來又力推動限任制入憲,并著有《終身制與限任制》一書和多篇重要文章宣傳限任制的重要性。

另一位是中共高級領導人鄧小平先生。他在一九八○年八月十八日一次會議上作了《黨和國家領導制度的改革》的講話,提出“廢除干部領導職務終身制”問題。在他的主導下,一九八二年五月公布的《中華人民共和國憲法修改草案》中首次明文規定了“國家主席”、“國務院總理”等職務“連續任職不得超過兩屆”。但是,應該指出的是,鄧小平雖然在掌權期間主張廢除終身制,但是他在的態度和做法上是很不徹底的,并一手為八二憲法預留下重大制度漏洞。這就是限任制不適用于他當時担任的中央軍委主席一職。他也沒有把限任制引入中共黨章,因此黨的總書記一職也沒有任期限制。

碰巧的是,按照現在的憲法慣例,國家主席,軍委主席和總書記都通常由一人担任,這導致國家主席的任期限制連帶適用于總書記和軍委主席的職位。因此,鄧小平留下的這一憲法漏洞至今還未能顛覆限任制。不能不說,這是過去三十年政治體制改革難得的幸運之處!更關鍵的是,中國政治體制的轉型也不應該止步于此!

來源:天益社區



網載 2015-09-13 14:25:39

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