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专题 朴键一 李志斐:朝鲜“脱北者”问题的国际化演变及其影响
专题 朴键一 李志斐:朝鲜“脱北者”问题的国际化演变及其影响
燕南园爱思想 朴键一 李志斐     阅读传统中文版

[内容提要]朝鲜“脱北者”问题起源于20世纪90年代,经过二十年的发展,已经演变成一个影响中国周边关系构建的安全性问题。朝鲜“脱北者”在来源、性别、身份、去向上都呈现出鲜明的特点。在国际社会各种势力的插手与干预下,“脱北者”问题逐渐国际化,这不但会激化朝韩矛盾,为朝鲜半岛局势动荡再添新变数,而且会引发外交纠纷,影响东北亚地区大国关系的发展与中国周边安全环境的构建。


[关键词]脱北者 国际化 朝鲜 中国


[作者介绍]朴键一,中国社科院亚太与全球战略研究院研究员、东北亚研究中心主任,主要从事朝鲜半岛问题研究;李志斐,中国社科院亚太与全球战略研究院助理研究员,主要从事亚太地区非传统安全问题研究。


2012年伊始,韩国媒体针对“中国拟遣返脱北者返回朝鲜”问题大肆攻击中国,引发韩国一些政客和团体举行抗议示威活动,韩外交通商部首次公开就“脱北者”问题向中国施压并将该问题推向联合国大会,使“脱北者”问题再次成为国际社会关注的焦点。“脱北者”问题产生于20世纪90年代中期,二十多年来,在一些非政府组织和相关国家的操作下,已经逐渐演变成危及中国治安、影响中国与周边国家关系及国际形象的国际问题,成为中国外交需要面对的新挑战。因此,系统分析“脱北者”问题的产生、现状和国际化过程,梳理其对东亚地区安全形势的影响,具有重要现实意义。


一、“脱北者”问题的产生及现状


冷战结束后,东欧和苏联社会主义市场崩溃,朝鲜的国际经济环境迅速恶化。美国等西方国家继续对朝鲜进行经济制裁,同时东欧和独联体国家纷纷断绝同朝鲜的经济往来,中国继苏联之后也对朝鲜贸易实行了国际货币结算。由此,朝鲜在短时间内失去了石油、焦炭、棉花、橡胶等战略物资的主要供应源,以及商品销售的大部分国际市场。1994年7月,朝鲜国家主席金日成突然病逝,政府随即停止了启动不久的经济调整。1995-1997年,朝鲜又连年遭受历史罕见的严重洪涝和干旱。在天灾人祸的双重打击下,朝鲜经济急剧滑坡,能源和原材料极度短缺,粮食年产连续三年仅为常年的1/3-1/2,民用消费品生产完全停滞,居民生活遭遇严重困难。从1995年末起,一些朝鲜居民来中国投亲靠友,寻求救济,刺激了一些在中国没有亲朋好友但又生活艰难的朝鲜人,选择通过非法越境前来中国寻找生路。这些人就是最初的“脱北者”。中国边民出于人道主义,对这些非法移民救济粮食和生活用品,导致更多的朝鲜人从图们江中游非法涉水越境,进入中国吉林省延边朝鲜族自治州,继而扩散到东北三省等内地谋生。90年代出现的“脱北者”中,只有少数人取道中国“进入”韩国,大部分滞留在中国境内。2000年以后,一部分“脱北者”延续了20世纪90年代的“脱北”模式,但也有一些通过“冲击”外国驻华外交使领馆或其他国际机构,同时利用国际媒体进行有准备的舆论造势,并最终在国际非政府组织的“帮助”下获得进入韩国和日本等第三国的机会。


来自朝鲜的“脱北者”无论是非法滞留在中国,还是通过制造外交事件进入第三国,都必须首先非法跨越中朝边境。中朝边境以鸭绿江、图们江和长白山为界,长达1334公里。鸭绿江和图们江上游是原始森林,下游水深且江面宽阔,难以轻易涉水渡过。鸭绿江中游水不深,江面也不宽,但左岸慈江道是朝鲜自力更生克服经济困难的样板,右岸中国朝鲜族居民较少,因此从这里非法进入中国的朝鲜人不多。相比之下,图们江中游水很浅且江面仅宽20-30米,行人渡过非常容易。右岸咸镜北道为中高山区,居民分布在东海岸和图们江沿岸平原。这里以矿山采掘和冶金等重工业为主,铁路交通发达,但粮食生产条件差。而且,由于中朝两国关系友好,双方在边境线一直很少设警。因此,100多公里的图们江中游“开山”至“凉水”一线,便成为朝鲜人轻易地非法越境进入中国的主要江段。而延边之所以成为“脱北者”的集散地,除了上述自然条件外,还因为那里聚居着数十万与朝鲜人有同样语言和亲朋关系的中国朝鲜族。更主要的是,随着中国城市化进程的发展,延边农村的朝鲜族年轻劳动力,尤其是女性劳动力,大量迁移到城镇生活,城镇朝鲜族年轻劳动力也大量流向了内地大城市甚至国外。延边朝鲜族劳动力流失、男女比例失调和经济社会欠发达,给朝鲜人非法越境、滞留和扩散到东北内地提供了社会经济条件。


“脱北者”概念有广义和狭义之分。广义上是指采用不合法手段非法越境进入他国的朝鲜人,其中部分在他国滞留一段时间后,由于种种原因重新返回朝鲜,另一部分则从此长期定居他国;狭义上是指成功定居他国、取得合法居民身份的朝鲜人。国内学术界通常使用广义说法。从来源上看,“脱北者”主要来自朝鲜咸镜北南两道。韩国民主劳动党对2003年抵达韩国的1281名朝鲜人的调查显示,来自咸镜北道的占71.9%、咸镜南道的占11.7%、平安北道和平安南道的占6.3%,合计共占了89.9%。从性别上看,“脱北者”以女性居多。据韩国统一部数据,1996年入境韩国的“脱北者”中,男性为43人,女性为13人;2001年入境韩国的“脱北者”中,男性为294人,女性为289人;2004年入境韩国的“脱北者”中,男性为626人,女性为1268人。“脱北者”中的女性比例不断上升,其主要原因在于,“脱北者”大多知识水平较低,没有特殊的劳动技能,加上语言不通和生活习惯的差异,女性相比于男性更容易在第三国找到工作并生存下来。笔者的社会调查发现,朝鲜“脱北者”非法越境后,一般经“中介人”寻找工作谋生,妇女大多在居民社区、歌舞厅、饭店、洗浴中心、茶酒吧等场所打工,还有一些嫁给了当地农村的朝鲜族人或汉族人。“脱北者”的年龄以中青年为主。据韩国统一部数据,2002年进入韩国的“脱北者”中,10岁以下的占4.8%,10-19岁的占13.5%,20-29岁的占29.1%,30-39岁的占32.3%,40-49岁的占11.3%,50岁以上的占9.7%。2004年,进入韩国的“脱北者”人数从2002年的1139人增至1894人,其中10岁以下和50岁以上的分别仅占3.6%和9.5%,而20-29岁的占26%,30-39岁的占34%,40-49岁的占13.9%。因此,总体上看,中青年由于体力较好,改变自身现状的意识较强,成为“脱北者”中的主要力量。


“脱北者”以朝鲜北部生活困难的普通居民为主。韩国政府对2000年1月-2004年6月抵达汉城的4075名朝鲜人进行的调查发现,选择成为“脱北者”的人群中,55.5%为生活温饱所迫,20.2%为亲属已在韩国定居,9.0%为对社会制度不满,8.7%为躲避法律处罚,3.3%为家庭不和,2.6%为到中国定居,还有个别人有间谍嫌疑。2006年12月,美国一个非政府组织“朝鲜人权委员会”发表的调查报告称,2004年8月-2005年9月,该组织对中国沈阳和朝鲜边境9个地区的1346名朝鲜“脱北者”进行了问卷调查。结果发现,其中95%是因为经济困境,只有4%自称是因为政治上的不满和受到迫害。所以,大多数“脱北者”是为了改变生活困境的普通老百姓。但“脱北者”中有三类人身份比较特殊:一是朝鲜战争期间被俘的韩国“国军俘虏”;二是20世纪50年代随朝鲜人丈夫到朝鲜的日本妇女;三是韩国人称为“纳北者”的冷战时期被掠的韩国渔民。这三类人所占比例不大,且原来并非朝鲜公民,韩国和日本因此给予他们特殊待遇。另外,有亲属已到韩国定居的人,身份也比较特殊。


关于朝鲜“脱北者”的去向,经调查估算,非法越境进入中国的“脱北者”中有10%企图进入韩国谋生,但每年能够“成功”达成意愿进入韩国的只占2%-3%,相当一部分非法滞留在中国。至于滞留者的数量,由于他们极力躲避调查,且许多人经常穿梭于边境两侧,或者已经流动到了第三国,因而实际上很难准确把握。美国“朝鲜人权委员会”的调查报告显示,滞留在延边的1346名朝鲜人有97%不想回国。韩国统一部2006年的统计称,滞留在第三国的朝鲜“脱北者”大约为20万-30万人,而其中在中国的至少有10万-15万。但2012年,据朝鲜人权纪录保存所所长尹黎相称,中国境内的“脱北者”规模约为1.5万人,仅为4-5年前的10%左右。人数下降与中朝两国开始对“脱北者”进行严格控制有关。韩国“北韩人权情报中心”对滞留中国境内的朝鲜人进行了比较详细的摸查,发现其多分布在北京等内陆大城市和大连、青岛、上海等沿海大城市的近郊。他们中一部选择群居而生,另外一部分寄宿于中国人家庭,后者中女性比例高达61.5%,男性比例为41.7%。女性以20-39岁的年轻人居多,她们多与当地的农村大龄青年、丧偶独身和残疾未婚男性存有事实性婚姻关系。


二、“脱北者”问题的国际化演变


朝鲜“脱北者”问题原本属朝鲜国内事务,通过中朝两国协商即可解决。但随着国际上各种势力的插手与干预,“脱北者”问题逐渐演变成为复杂的国际问题。


“脱北者”问题的国际化演变大体经历了三个阶段。最初,它只是中朝两国之间的外交事件。20世纪90年代的“脱北者”因经济困难而非法进入中国后,中国有关部门通常会对其进行救助,得到救助后的“脱北者”一般会主动选择返回朝鲜国内。对于有些长期滞留中国的非法务工者,除非朝方提出强制遣返等请求,中国公安部门并未采取强制性抓捕和驱逐出境措施。总体上说,对于“脱北者”问题的处理,中朝两国间一直本着友好协商的态度和平处理。但由于朝经济困境无法很快改善,从20世纪90年代到21世纪初,进入中国境内的“脱北者”数量出现激增态势,一些“脱北者”开始对中国居民实施盗窃、抢劫,甚至危及人身安全的犯罪行为,中国边境地区居民对“脱北者”的态度开始发生转变,由原来的同情、主动救助到强烈要求公安部门抓捕、遣返和杜绝“脱北者”非法入境。在此背景下,经过协商,中朝两国分别在本国境内展开了对“脱北者”的抓捕、遣送和接收工作。朝鲜将“脱北者”定性为叛国者,对遣返回国的“脱北者”实施了严厉的惩罚措施。但中朝两国的严厉管制并没有减少非法进入中国的“脱北者”的数量,反而造就了大量的多次“脱北”者,而这也为国际势力的插手与干预提供了“口实”和机会。


从20世纪90年代末到21世纪初,韩国非政府组织开始或明或暗地介入“脱北者”问题,使之演变成涉及中、朝、韩三国的外交事务。韩国的一些人权和宗教组织的成员以文化交流、贸易往来等名义进入中国延边等边境地区,他们将非法越境进入中国的“脱北者”藏匿在自己的居所或教堂里,以躲避中国公安部门的抓捕和遣返。其中有些宗教组织在“庇护”“脱北者”的同时,还向他们宣扬教义,唆使他们回国非法传教。一些非政府组织还在韩国国内制造社会舆论,称中国遣返“脱北者”属于非人道行为,希望以此促使韩国政府和社会为其在中国境内介入“脱北者”问题提供更多政策支持和经济等方面的援助,同时吸引更多国际势力,提升“脱北者”问题的国际关注度,增强对中国和朝鲜施加压力的能力。恰逢此时,朝鲜政府准备采取“经济管理改善措施”,开始对居民强调自食其力。部分朝鲜人担忧政府此举意味着将不再继续保证居民生活,于是开始相信韩国非政府组织能够对其生活提供帮助,从而选择成为“脱北者”进入中国境内。对于韩国非政府组织在中国境内的活动,中国政府日益加强对其管制甚至是强行制止,而对非法越境的“脱北者”,中国政府继续依照中朝两国之间的协议进行遣返。因此,许多躲藏在中国边境地区的“脱北者”开始逃往中国内地。此后,非法进入中国的“脱北者”数量不仅不断增加,而且散布于中国多个地区,“脱北者”问题的处理更加棘手。
随着中国对韩国非政府组织管制的加重和对“脱北者”遣返政策的毫不松动,从2001年起,韩国非政府组织根据本国宪法视朝鲜人为本国国民的规定,利用韩国政府接收和安置朝鲜人的政策和国际上对难民问题的关注,开始策划通过制造外交事件来使“脱北者”进入韩国的路径多样化,由此使“脱北者”问题最终演变成涉及多个国家和国际组织的国际性事件。其主要做法首先是组织冲闯国际机构及外国驻华机构。2001年4月,韩国非政府组织策划了朝鲜“脱北者”张吉洙等7人闯入联合国难民署(UNHCR)驻华代表处,要求获得难民地位和前往韩国。经有关方面协调,张吉洙等7人在两个月后抵达韩国。此次事件是韩国非政府组织策划将“脱北者”问题国际化的“试水之作”,使它们看到了将该问题国际化的可能性。中韩两国还出现了一些通过协助寻找和安排朝鲜“脱北者”前往韩国,向韩国非政府组织和“脱北者”勒索钱财的“蛇头”。许多已到韩国定居的朝鲜人也开始求助于这些“蛇头”,在中国甚至朝鲜境内劝说和帮助亲属前往韩国。同时,从2002年至今,在中国境内已发生数十起朝鲜“脱北者”冲闯德国、美国、韩国、日本、加拿大等驻华使领馆,以及日、韩、美、加拿大等国在北京、天津、上海、大连、青岛、烟台等地开设的国际学校。这些冲闯外国驻华机构事件不但严重影响驻外机构的正常运作,而且容易导致外交纠纷。韩国等国的非政府组织正是利用这种做法,将国际上对“脱北者”问题的关注从民间提升至国家间关系层面。代表性的例子是,2002年3月,25名朝鲜“脱北者”同时闯入西班牙驻华使馆,要求得到难民地位和前往韩国。此事件使朝鲜“脱北者”问题成为当年欧盟首脑会议的一个重要议题,欧盟和美国将其作为人权问题中的典型案例向朝鲜和中国施压。2003年,韩、美、日、英和蒙古等国的一些国会议员,成立了阻止中国抓捕和遣返朝鲜“脱北者”的所谓“国际议员联盟”,联合向中国施加国际压力。


相关非政府组织还策划“脱北者”非法穿越中国与邻国边界。2001年12月,韩国宗教组织策划朝鲜“脱北者”非法穿越中蒙边界,试图经蒙古辗转前往韩国,虽然没有成功,但此次事件却成为大批朝鲜“脱北者”从中国再次非法越入周边邻国,迂回前往韩国的开端。法国国际救护组织“无国境医生协会”(MSF)也因此将中国抓捕和遣返朝鲜“脱北者”行为,列入了2001年世界舆论关注的十大人道主义问题。此后,又发生了几起企图非法穿越中国和蒙古、中国和老挝等边界事件。朝鲜开始在边境地区部署精锐部队,中国也加大了打击朝鲜“脱北者”幕后势力的力度,逮捕了数十名原朝鲜“脱北者”的“蛇头”,同时向韩国、蒙古和越南等国提出了停止向来韩朝鲜人给予巨额安置费、停止接纳朝鲜人临时滞留的要求。泰国、老挝等国也开始加强对边境地区的管制,防止朝鲜“脱北者”非法越境,并逮捕了上百名滞留在境内的朝鲜“脱北者”。


此外,对于中国抓捕和遣返“脱北者”、严厉打击“脱北者”幕后势力和“蛇头”的行为,在某些非政府组织的组织下,韩国、美国、日本等国多次举行声势浩大的抗议示威活动。示威者中,很多是成功落户第三国的“脱北者”,而韩国政客也常作为重要参与力量。如2004年,韩国非政府组织因政府降低对“脱北者”的安置费而迁怒于中国,组织民众在中国驻首尔大使馆前举行示威活动,焚烧五星红旗,抗议中国抓捕其成员和遣返朝鲜人。2012年,仅凭韩国内有关中国拟遣返20余名朝鲜“脱北者”的传言,韩国17个非政府组织就开始率众在中国驻韩大使馆前进行示威活动,要求中国中断遣返。韩国执政党临时党首朴谨惠不但直接向中国政府写抗议信,还以绝食相威胁要求韩政府向中国施加压力。


综观“脱北者”问题国际化演变进程,各类非政府组织可谓名副其实的“先锋军”,其中以韩、日、美等国的非政府组织最为活跃。韩国非政府组织是推动“脱北者”问题国际化的始作俑者。其中代表性组织有:“北韩逃北者联合会”(代表黄长烨),“北韩民主化同盟”(会长洪舜京),“北韩民主化运动本部”(代表江哲焕),“避难逃北者声援团”(事务总长都熙寅),“逃北者难民保护运动本部”(本部长金尚哲),等等。其成员包括非官方民权人士、学者、教会牧师、会员志愿者、青年学生及朝鲜出逃者中的骨干分子等。他们打着“人权”、“民主”、“统一”的旗号,专门从事策划、宣传和所谓“支援北韩难民活动”,企图分散朝鲜民心、削弱朝鲜社会向心力。其主要活动是策划、组织出逃者进行偷渡。相关统计显示,从2000年到2004年末,韩国非政府组织策动朝鲜出逃者入境韩国人数多达6304人。“朝鲜难民活动保护运动本部”事务长林永善自称,2002-2004年,该组织帮助200名“脱北者”成功进入韩国。韩国非政府组织还在国际上大肆宣扬,称“脱北者”是因受到朝鲜政府的迫害才被迫离开朝鲜的,属于国际难民,中国政府不得无视人权将其抓捕和遣返,而要为他们建造难民营,保障他们的正常生活。


正是借由上述所谓的共同“理由”,日美等国的非政府组织也加入到推动“脱北者”问题国际化的进程中。其中,日本非政府组织的主要任务是配合与呼应韩美相关非政府组织的活动,对“脱北者”提供帮助,协助其制造“闯馆”事件。最具代表性的是一个名为“北韩民众紧急行动”的人权组织,其从1997年底就开始在中朝边境地区活动,“救助”“脱北者”,其中仅2000年就在北京策划了3起“闯馆”事件。日本另一个非政府组织“朝鲜难民生活基金会”公开声称,其主要工作就是为朝鲜出逃者提供安全、生活救助、医疗救助以及指导自助计划。该组织的骨干成员迄今仍在中国境内从事策划、组织“脱北者”非法越境和“闯馆”等活动。


相较于韩日,美国相关非政府组织的活动因政府的明确支持而更加“明目张胆”。以“为北韩自由的美洲韩人教会联合”、“解放在朝鲜”、“国家民主基金会”等为代表的美国非政府组织一方面与韩日等国的非政府组织遥相呼应,一方面与政府、国会等部门密切合作,利用各种渠道渗透到朝鲜和中国从事“一线活动”。“解放在朝鲜”将其活动目标明确定为向全世界宣传朝鲜情况,号召采取行动改变朝鲜现状。而“国家民主基金会”在接受美国国会巨额资助后,转手资助多个韩国非政府组织,用于帮助朝鲜“脱北者”偷渡韩国或申请前往美国政治避难。“脱北难民保护协会美洲协议会”则直接在设有联合国难民署代表处的加拿大、澳大利亚、俄罗斯、越南、泰国等国建立了分支机构,帮助在华朝鲜人前往这些国家。这些组织的成员通常以旅游、商务等为由进入中国东北地区,与当地的“蛇头”合伙,招募、带领“脱北者”进入北京,并策划和组织“闯馆”,或迂回经由第三国偷渡到韩国。


法、英、蒙古等国的一些非政府组织也在积极参与“脱北者”问题的国际化演变。这些非政府组织一般具有广泛的社会和政治基础。它们在极力推动“脱北者”问题国际化的过程中,还通常将其列入在亚洲推行“民主化”进程中的一部分,使“脱北者”问题的国际背景更为复杂。


韩、日、美等国政府则扮演着“幕后操手”的角色。朝鲜“脱北者”问题逐渐演变成国际问题的过程,也是非政府组织和某些国家政府上演“双簧戏”的过程,站在前台的非政府组织“策划鼓动”,而后台的国家政府则提供庇护和支持。韩国宪法规定朝鲜也属于韩国国民,韩国政府对于“脱北者”的接受和安置都辅以了政策上的支持。国际安全委员会、统一部、外交通商部等国家部门一直向非政府组织和“脱北者”提供外交、安全、经费等方面的便利。“脱北者”问题发生伊始,韩国政府就对进入韩国的“脱北者”表示出欢迎、接纳和鼓励的态度,不仅为其落籍、拨放安家费,还提供一系列的所谓适应新生活的培训。此外,韩国政府还尽可能地配合非政府组织的策划活动,协助完成一些绕道第三国进入韩国的行动。如2004年韩国政府为非政府组织提供航班,专程将滞留在越南的468名朝鲜“脱北者”接往韩国。2012年2月,韩国外交通商部公开呼吁中国停止遣返“脱北者”遣返回朝鲜,韩国媒体对此评论称,这是韩国政府为了向中国施压首次公开将“脱北者”问题摆在桌面上。


日本政府一向以“朝鲜人权扞卫者”自居,在“脱北者”问题发生之初就以保护人权为由,积极接纳和安置20世纪50年代随丈夫前往朝鲜而后又“脱北”的日本妇女。目前,对于通过非法“闯馆”进入日本驻境外外交机构的“脱北者”,日本政府也同样给予“庇护”。据统计,截至2011年底,日本驻中国等国的使领馆已经接收大约200名朝鲜“脱北者”,成为“脱北者”走向海外的“中转站”。日本政府宣称这些“脱北者”属于难民,对其接纳是从人道主义出发的救助之举。2006年6月,日本通过《朝鲜人权法案》,强调日本政府会努力保护“脱北者”,并向支援“脱北者”的民间团体提供情报及财政援助,还将12月10-16日定为“朝鲜侵害人权问题启发周”。该法案反映出日本政府对朝鲜国民成为“脱北者”的鼓励和支持态度,同时它也与2004年通过的《外汇改正法》和《特定船舶入港禁止特别法》共同构成了日本对朝制裁的三大法案。


一向自诩为全球“民主”和“自由”化身的美国,对于“脱北者”非法越境和“闯馆”的行为,一直站在所谓“保护人权”的高度给予积极支持。美国早在2004年10月就通过了《朝鲜人权法》,规定政府在3年内动用2000万美元对朝进行“人道主义援助”,其中包括对私人机构和非政府组织拨款,以帮助朝鲜公民前往美国政治避难。此项法案在2008年底到期之时又被延长至2012年底。2012年5月,美国众议院再次决定将法案有效期延长5年。该法的屡次延期表明,美国政府将会持续干涉朝鲜人权问题并对“脱北者”提供帮助。2005年2月,美国国务院提交了首份关于“脱北者”问题的报告书,再次声明要继续加强对“脱北者”的人道主义援助。美国总统奥巴马在2012年的核安全峰会上再次公开表示对“脱北者”问题的关注,美国众议院提出反对强行遣返“脱北者”的议案,“国会与行政部门中国委员会”甚至在国会举行了所谓的“中国遣返朝鲜难民”听证会,专门讨论朝鲜“脱北者”问题。此外,美国政府还极力推动“脱北者”问题走向国际舞台,指使联合国人权委员会通过各种相关决议案,如2001年的保护“脱北者”决议案、2002年的反对遣送朝鲜非法越境人员决议案、2005年第三次通过朝鲜人权局议案等,并推动联合国大会和其他国际机构讨论朝鲜人权问题,在国际舞台上持续攻击朝鲜,并向中国施压,敦促中国停止遣返“脱北者”。同时,美国还积极推动联合国难民署在中国建立难民营,表示将把朝鲜非法越境者政策聚焦于中国,必要时大量接纳朝鲜人到美国定居。


三、“脱北者”问题国际化对地区安全的影响


朝鲜“脱北者”问题的国际化演变,使之不再单纯是一个涉及非法出境、入境、滞留的国际法问题。在半岛局势紧张和特殊的东北亚地缘政治环境的整体背景下,“脱北者”问题已经成为影响东北亚地区局势的安全性问题。


第一,激化朝韩矛盾,为朝鲜半岛局势动荡再添新变数。韩国政府制定接收和安置朝鲜人的政策,主要是为了与朝鲜进行社会制度竞争,对其进行和平演变,掌握半岛问题的主导权。“脱北者”问题的根源是朝鲜因封锁和制裁及自然灾害等导致的经济困难。但在过去二十多年,每当半岛局势因核问题出现紧张时,“脱北者”问题就会成为韩国等国攻击朝鲜的口实。尤其是韩国李明博政府执政以来,推翻了金大中、卢武铉两届政府对朝鲜的和解合作政策,企图通过强硬政策,对朝施加政治军事压力,诱迫朝鲜放弃核武器开发并向韩国期待的方向变化。为推行这一政策,李明博上台伊始就以“人权问题”为借口,在联合国等国际舞台主动向朝鲜发起攻势。“脱北者”问题不仅在韩国内被严重政治化,成为政客拉拢选票和政治支持的“招牌”,而且被作为重要“人权问题”,成为韩国在国际社会诋毁和抨击朝鲜的“最有利证据”。韩国一方面制造各种机会和场合,邀请定居韩国的“脱北者”现身说法,在海内外媒体面前“哭诉”其在朝鲜所遭遇的非人道惩罚、在韩国所得到的人道主义救助,呼吁国际社会施压朝鲜以“解救”同胞;同时大力推动“脱北者”问题进入联合国人权事务委员等国际机构的议题,使之成为韩国占有“主动发言权”的国际话题。


可见,韩国“欢迎”、接纳、“声援”“脱北者”,甚至努力推动其国际化,有其深层战略考虑。一是借朝鲜民众因遭遇政治迫害和严厉惩罚而被逼成为“脱北者”,“证明”朝鲜政府属于“非人道”的“暴力”型政府;二是借朝鲜政府在经济状况糟糕情况下,却不顾民众死活而耗费巨资研发核武器与导弹,“证明”其是“无良”的“威胁型”政府。韩国大肆渲染“脱北者”问题的根本目的就是贬损朝鲜国际形象,妖魔化朝鲜政权,借机否认朝鲜政权的合法性,同时带动整个国际社会否定朝鲜政权的合法性。同时,使“脱北者”形成一股新的反朝力量,煽动朝鲜民众不满,动摇朝鲜体制,瓦解朝鲜政权。对于韩国的“险恶用心”,朝鲜当然了然于心。每当韩国以此攻击之时,朝鲜同样会予以强硬回应,周而复始,使本已紧张的两国关系更加紧张。朝鲜新任领导人金正恩执政之后,朝鲜国内认为,李明博将南北关系推向“再也无法挽回的全面破产局面”,重新回到了不信任和对抗的时代。“虽然历届韩国政府无不鼓吹朝韩对抗,但从来没有像现任总统李明博那样公开提倡体制对抗,甚至不惜冒险做出军事挑衅”。在“六方会谈”等协调机制处于冷冻状态、和平对话停滞之时,2012年恰逢朝鲜新政府执政第一年,也是韩国重要的选举之年,“脱北者”问题的存在和发展为本已动荡不安的半岛局势增添了更多不稳定因素。


第二,影响东北亚地区大国关系发展。国际化后的“脱北者”问题涉及中、韩、日、美等多个国家,它们在“脱北者”问题的立场、态度和政策上存在很大差异和分歧。韩、日、美等认为“脱北者”属于难民,应享有难民权利,得到庇护、支持和帮助。所以,在所谓“人道主义”救助“难民”的共同理由支撑之下,这几国在“脱北者”问题上基本上保持了行动和口径上的一致,甚至在非政府组织的“牵线搭桥”下联合起来,共同将“脱北者”问题推动成为国际性话题。而中国依据联合国于1951年和1967年先后通过的《关于难民地位的公约》和《关于难民地位的议定书》中对“难民”的界定,即,“一切有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治意见的原因受到迫害而留在本国之外,并且由于此项畏惧而不能或不愿受该国保护的人,或者不具有国籍而留在他以前经常居住国家以外而现在不能或者由于上述畏惧不愿返回该国的人”。认为朝鲜“脱北者”多因经济原因越入中国境内,属于非法入境者,而不是国际难民,不应享有“难民”待遇。根据《中华人民共和国外国人入境出境管理法》第六章第二十七条的规定,“对非法入境、非法居留的外国人,县级以上公安机关可以居留审查、监视居住或者遣送出境”。从2001年开始,中国对于滞留境内的“脱北者”依法予以遣返。


在对“脱北者”问题上,中、韩、日、美等几个事关朝鲜半岛安全局势发展的关键性大国很难达成统一意见。韩日作为美国在东亚地区的政治盟国,在对朝核问题等地区事务上基本上采取了一致的外交态度。朝鲜半岛无核化一直是三国对朝政策的基本目标,但在朝鲜已经成为事实上的核武器拥有国后,美、日、韩在对朝核问题上已经无法取得预期结果,“脱北者”问题就成为三国在国际上“理直气壮”地压制和孤立朝鲜的“重要武器”,而且可以预期的是,该问题在未来较长一段时间内都会是三国攻击朝鲜的“口实”。在朝鲜半岛局势僵持不前的大背景下,对“脱北者”问题处理上的严重分歧,势必会成为影响韩、日、美与中国这几个东北亚地区大国关系发展的消极因素。


第三,引发外交纠纷,破坏中国国际形象及与周边国家关系。朝鲜“脱北者”非法越境和滞留中国境内已经属于违反国际法和国内法的外交事件,一旦发生冲闯外交使领馆和涉外机构事件,就极易引发外交纠纷,成为破坏国家间关系的安全性问题。


2002年6月,朝鲜7名“脱北者”闯入韩国驻北京领事馆事件,因中方警卫人员阻止而引发了韩国驻华使馆人员和中方警卫人员的对峙。2005年1月,4名韩国国会议员以使馆客人和旅游者身份进入中国境内,在未经中国相关部门批准的情况下在北京举行“脱北者”记者会。由于此种行为严重违反了中国法律法规,被中方阻止,韩国媒体大肆渲染此事并称中韩双方发生了肢体冲突,在韩国国内引发了民众的强烈不满。2002年5月,5名“脱北者”冲闯日本驻华沈阳领事馆,其中3人被中国武警控制在领事馆大门外,另外2名被赶来支援的武警进入领事馆内领走。事件发生后,日本政府公开向中国政府提出抗议,认为中国武警未经日方同意进入领馆并强行带走要求避难的朝鲜人,违反了《维也纳领事关系公约》中关于领馆馆舍不受侵犯的规定,要求中国将5名朝鲜人交还日本,并向其赔礼道歉。日本国内掀起抗议中国侵犯日本主权的舆论高潮,日方外交部门则与中国有关方面开展了一系列外交交涉活动。中国政府随后提供了武警是在得到副领事同意后才进入使馆并将闯馆者带走的详细证据,要求日方停止无端指责。在缺乏事实依据的情况下,日方以前后矛盾的书面答词方式结束了与中方的争论。因“脱北者”“闯馆”事件而发生外交纠纷时有发生,只要“冲闯”事件发生,中国就必须与相关国家进行外交谈判,商议各种后续事宜。一旦遭到被冲闯机构主权国的“责难”和国际社会压力,中国政府就要花费更大的外交成本。虽然这些外交风波最终都逐步平息,但在海外媒体“断章取义”的宣传下,已经对中国的国际形象和与邻国关系造成了严重的负面影响。例如,在2002年“脱北者”冲闯日本驻华沈阳总领事馆之后,日本《读卖新闻》对国内3000名公众进行的民意调查结果显示,“信任中国”的为37.7%,“不信任中国”的达到55.3%。“脱北者”问题的国际化已经成为挑战和考验中国周边关系构建的重要问题。


结语


经过二十多年的发展和演变,朝鲜“脱北者”问题已经成为一个包括非法入境、非法滞留和跨国外交等内容的非传统安全问题,其国际化的发展态势使中国外交承受了巨大的国际压力,对中国周边关系的处理和周边安全环境的构建形成很大挑战。不过,值得肯定的是中国政府对“脱北者”问题的处理已摆脱最初的被动局面而日渐成熟。在2012年3月12日的联合国人权理事会第十九次会议上,中国政府再次强调了对待“脱北者”问题的原则,即中国一贯根据国内法、国际法和人道主义原则谨慎处理非法入境朝鲜人问题,这符合各方利益和国际惯例,也有利于朝鲜半岛局势稳定。这也是各国通行的做法,中方反对将非法入境朝鲜人问题国际化、政治化。在今后相关问题的处理上,中国应继续秉持国内法、国际法和人道主义原则,同时与各方进行有效沟通、合作,及时、妥善应对,避免陷入被动局面。

2015-08-23 08:51

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