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【思享】福山:美国主导的世界正在崩溃吗?
【思享】福山:美国主导的世界正在崩溃吗?
腾讯思享会 弗朗西斯·福山     阅读传统中文版

当下美国问题的源头深植于该体制设计中。在进步时代产生了一股强大的在美国创造现代国家的运动。但我认为这项运动从未实现存在于议会政制的那种现代性,不论是存在于英联邦还是欧洲大陆。

美国主导的世界正在崩溃吗?

作者 | 弗朗西斯·福山

在过去的一年里里,我想我们最好以谈论这个世界开始这次演讲。现在这个世界并不是很好。就政治动荡而言,今年已是颇不平凡的一年。在我看来,如果你将世界看做一个整体,它确实正在被以一种非常罕见的方式撕裂。曾被布热津斯基称为“危机之弧”的区域——从北非穿越撒哈拉以南非洲,中东,时常会到达南亚的广大地区——明显处于极其大量的动乱当中。我们同时面临利比亚、叙利亚、伊朗、阿富汗、也门的国家失败,以及伊斯兰恐怖主义由阿富汗和巴基斯坦向外传播并进入萨赫勒地区和尼日利亚北部的一些地区。


▲弗朗西斯·福山,哈佛大学政治学博士,现任约翰霍普金斯大学、尼兹高等国际研究院、舒华兹讲座、国际政治经济学教授。

事实上我——我们可以在问答阶段就此展开讨论——事实上我认为,长远来看这种伊斯兰民族主义并非世界秩序所面临的最严重威胁,但如今它却由于国家的衰弱而变得极端严重。我认为这是那一部分世界的特征——该主要特征是缺乏治理。博科圣地及其他伊斯兰组织能够在诸如尼日利亚北部的地区取得进展,其原因是国家的彻底无能以及它们不能完成国家应当做的最基本的事,即确保其公民人身安全。事实上,恐怖主义一直在移动——看起来就像是被吸进真空一样——进入存在这种政治衰弱的地方。

世界的另一部分——欧亚大陆——则以非常非常不同的方式运作着。我认为2014年动荡的另一大来源是欧亚大陆两端。现在,俄罗斯和中国正在推进其领土诉求,而我认为这些诉求正极大地颠覆冷战结束后出现的政治安排。中国很久以来就是一个国家——这是我在第一卷关于中国国家崛起的书中讲过的故事,因为我相信西方关于中国的解释没能认识到,事实上,中国并非是国家的首创者,而是第一个创造了现代国家的文明,这样的国家是中央集权的、官僚制的并有着摆脱个人色彩的追求。西方的解释脱离了那些当今中国政权赖以建立的深层国家性质。事实上,今天共产党统治中国的方式与王朝时期的中国有着巨大的连续性。他们对此有着丰富的经验。相较之下,我要说,作为一个国家,俄罗斯在提供基础性服务方面当然很不够成功,但它无疑是个经典而强有力的大国。


▲伊拉克反政府武装isis屠杀政府军俘虏。

某种程度上,在伸张领土诉求、支持海外同伴及其他诸如此类的事项上,这两个国家都在提出非常相似的挑战。这些都是必须在地缘政治框架内予以处理的挑战。我想这并不是一个令人乐观的情形,但是至少,相较于在世界另一部分那种缺乏国家治理造成的威胁,欧洲人和美国人对这一种会更熟悉一点儿。

我认为,此乃当今世界根本性的断裂。它真的不是所谓的民主与专制的断裂;而是有能力维持连续、有效国家的部分世界与另一部分国家尚未出现(例如阿富汗或索马里)或者国家已经垮台的世界之间的断裂。

在缺乏国家治理的那部分世界,贵国外交政策以及许多美国外交政策事实上的直接指向就是试图在缺乏国家制度的地方创造国家制度。从伊拉克和阿富汗撤出的策略完全与生产一种基本政治构造的努力捆绑在一起。我认为,美国人天真地以为他们可以在这两地创造民主。我想他们只要能够作为国家(译者注:此处用的是country)坚持下去并且不被各种各样的恐怖分子击垮,华盛顿就会非常开心。因此,这种外部人尝试创造国家制度的努力才真正定义了过去15年大部分时间里的外交政策。我们仍未真正拥有一套政策工具箱。我认为这已经成为一项根本性挫折。试问,你如何才能让像尼日利亚这样的地方真正有能力镇压其北部的叛乱呢?

以上是问题的一部分,但另一部分则是已经建立的民主政体在许多方面,在某些基本事务上的表现并不是很好。关于民主制与当今民主世界的故事纷繁复杂。我认为民主世界的一部分表现异常之好。在过去15~20年间的大部分时间里,德国一直都很成功;许多斯堪的纳维亚国家、荷兰等也都不错。但是民主世界的其他一部分则运行得相当差。

对此,我愿举自己的国家(country)作为一例。我认为美国的分权制衡体制在某些方面是专门被设计用来处理过度中央集权的,然而在某种程度上,这种设计太过成功了。作为政治极化与既存分权制衡制度交互作用的结果,我们遭遇了现在这种处境:自2008年起,美国国会一直未能依据其规则通过一项预算。去年我们甚至关停了联邦政府,在此期间,任何联邦雇员若在关停期间出勤工作将被视为刑事犯罪。这之所以会发生是因为国会对于合众国是否应偿还过往债务的问题出现了根本分歧。

所以,我认为作为民主制的一种样式,在美国社会中,与我们所拥有的各式政治制度相伴随的各种变化间的互动引发了一种被我称为“政治衰败”的情形。在此情形下,高度组织且非常有权势的利益集团可以在根本上阻止政府做出任何特定集团认为会阻碍或者反对其利益的事情。由于有很多非常强大的利益集团,这也就意味着,在美国,要完成任何事情都是非常困难的。

我认为这种情况造成了非常坏的影响,而且还有其他国家陷入其中。比如说,主要的民主国家中,在达成基本的社会共识以获得处理其面对的一些重大根本问题的政治力量这一方面,日本和意大利也存在着类似的问题。


▲右翼民粹主义“茶党”开始在美国兴起,意味着美国传统政治秩序的失调。

因此这便是我在这本书中尝试处理的议题:基本的政治秩序从何而来? 国家从何而来? 我认为,在我们西方,尤其是我们美国人,非常关注限制政府对其公民施加暴政之能力的法治及选举课责制度。即使是在今日之美国,你也会听到茶党人士称呼奥巴马为暴君。我想说,我认为这是极其荒唐的,因为就我目前的观察来看,奥巴马可能是我们所拥有的近几代总统中最孱弱的。但这确实是一种意识。这种意识侧重国家权力的滥用,而对国家权力如何产生的则相对较少关注。早在1968年,在其经典着作《变动社会中的政治秩序》一书中,我的导师塞缪尔·亨廷顿就已指出了这一点。他在书中说道,在你限制权力之前,你必须有能力产生权力,因而在大多数发展中国家,真正的问题在于国家制度的根本性缺席。

所以我在观察这一问题时遵循如下框架:任何现代政治体制,任何现代政治秩序必须在根本上拥有三种要素。它必得有一个国家;根据马克斯·韦伯的观点,它必得有一个在确定的领土上垄断合法性强力的国家。国家的强力部分非常重要,因为国家关乎在最后时刻施加强制的能力,不过这是合法的强制,此等权力是代表整个共同体行使的。

马克斯·韦伯对世袭制国家与现代国家所作的极其重要的区分之一是另一方面。世袭制国家在本质上是统治者家庭的扩展延伸。它为统治者、他的家庭和朋友的利益而运转。这其实是现在许多发展中国家的政府特征。又一次,我不想专门拿尼日利亚说事儿,但是如果你确实想有一个这方面的例子,你会发现,这个国家(country)在过去一代人的时间里产生了4000~5000亿美元的石油收入,但它仍然有高达70%的贫困率。若你要问钱都去哪儿啦,这些钱基本被收入统治该国(country)的精英的口袋。这些精英为该国带来稳定,但却很少带来其他的发展。

因此,真正关键的是我称之为“走向丹麦”(getting to Denmark),即:你怎样才能将一个国家,一个基本上被内部人控制和运作的国家,转变为一个非个人的且能够给予全体公民以其公民资格所应享有之同等尊重的国家?我敢断言,这算得上是发展进程中核心的治理问题。


▲《政治秩序的起源》(美)弗朗西斯·福山/着 毛俊杰/译 广西师范大学出版社2014年9月。

上述是一项制度。第二项现代政治秩序必有的制度是法治。法律反映了共同体对于公正的观点,但若要成为法治,法律就必须要对统治者有约束力。因此,法治是对国家权力的根本限制。

最后是确保权力之运用代表整个共同体的利益,而不仅仅是为了统治共同体之特定精英利益的民主问责制。所以,任何政治秩序事实上都是一个非常困难的、在一面能够行使权力的国家(但愿是一个现代国家)与另一面努力限制权力的民主问责与法治之间维持平衡的行为。

我敢说世界上所有的政权都能够在这一谱系上找到自己的位置。如此看来,真正存在俄罗斯和中国的问题是,他们的国家非常强大但缺少分权制衡,有高度的自由裁量权却缺乏权力限制。另一方面,诸如美国或者印度这样的地方,或者我可以说,许多其他存在着大量分权制衡的民主政体,当被高度社会不信任与极化所困扰时,就会产生非常低效的政府。

我打算选两个更加具体的方面来说明一下上述问题是如何展开的——这本书比较长,我在其中涉及了许多话题,但在此我想强调两个问题。一个与腐败有关,另一个则专门涉及美国运转失灵的问题。

下面我们先来看一下腐败问题。我刚才说过,在我看来有效的治理与腐败问题才是真实存在于当今世界的中央分界线。专制与民主的区别固然重要,但是我们近期发生的冲突实则与政府治理的质量密切相关。


▲亚努科维奇政府是美苏两国在乌克兰角力的产物。

试举几例。乌克兰:2004年橙色革命的巨大败笔在于橙色联盟无法进行治理的事实。它不能治理。它本身是高度腐败的。它的领袖将其所有的时间耗费在内部争论上。他们基本维持了寻租和租金再分配体系,最终导致亚努科维奇于2010年被重选上台。亲欧势力与亚努科维奇政府之间持续的根本争斗并非关于民主。这个家伙是经民选上台的。其根本分歧在于,乌克兰是否要被一个像现在俄罗斯统治者一样的对内实行盗贼统治并实行权力寻租的黑社会统治。

进一步讲,我认为西方与俄罗斯在价值和制度上的根本争议严格来讲并不在于民主与专制,实则在于你是否想要被这种追逐私利、腐败的精英统治。从橙色革命的错误中我们可以了解到,乌克兰人现在不得不面对的最大困境是,他们是否能够真正让民主制运作起来——而不仅仅是让它在选举上可问责,因为这是他们过去十年里已经做到的简单部分。更艰难的部分在于他们是否能够让其国家有效地运作起来。


▲普京为了恢复苏联时代的地缘优势,已经与西方国家彻底决裂。

还有许多这方面的事例。在印度,1990年代末Jean Dreze所做的一项调查显示,在诸如北方邦(Uttar Pradesh)等贫穷的北部邦国(state),竟有50%的学校教师不出勤工作。他们享受了薪酬却并未去工作过。这在印度内部引发了一场巨大的愤怒抗议,许多激烈争论旨在纠正这种情形。十年之后他们又做了一次调查,而结果显示了与之前完全一样的教师缺勤率。

这在某种意义上表明了问题的性质。在印度,没有人会站起来说:对呀,教师就应该每天不上班就拿报酬。没人相信这种说法,每个人都认为教育才是最终的目标。然而这是一个看似已经超出了政治系统纠错能力的问题,并且我认为它指出了一个民主制的根本问题。民主的、选举的问责机制应当避免此类事情的发生。

没人希望教师缺勤。没人想要公共腐败。理论上民主制应当能够解决这些问题,因为选民会用选票让流氓政治家出局。然而,此等理论设想在一个又一个民主国家(country)里未能实现。在印度这一个案中,我认为其与政治赞助和庇护主义的性质有很大关系,它们使民众基于特定政治领袖为其选区输送个人支持的能力把票投给这些人。但这意味着该国不能真正沿着足以产生反腐联盟的路线开展政治动员,而这是该国不得不解决的巨大困境之一。

如果你读过我的第二卷书,你就会发现还是有出路的。此路便是美国进步时代的故事。那时美国政府从上到下,从联邦到最基层的市政当局,也是类似地依赖于政治赞助与庇护主义。然而中产阶层联盟的发展解决了该问题。我认为这是墨西哥、印度、巴西、土耳其以及许多其他民主的拥有基本的问责制度的国家在根本上面临的政治困境。而问责制度的完善则是其不得不处理的更深层困境。


▲奥巴马的全民医改法案,因为强制性的福利,也被视作“大政府”的重新扩张。

下面我讲一点儿关于美国的事情来作为总结。因为我觉得,由于其所展现的政治图景,美国这一主体,如我所言,不仅对美国人,还对世界的其他部分有重大意义。正如你可能熟悉的,美国从来都不喜欢大政府。我们最初组建国家(country)的整个原因就在于,美国人不喜欢乔治三世,他们想创造一种分权的宪法体制以确保无人能够像乔治三世那样行使权力。

当下美国问题的源头深植于该体制设计中。在进步时代产生了一股强大的在美国创造现代国家——一个现代的、去个人化的、官僚制国家——的运动。但我认为这项运动从未实现存在于议会政制的那种现代性,不论是存在于英联邦还是欧洲大陆,相反,在过去几代的时间里,我们事实上倒退了。对于这为何会在美国发生,我可以给出很长一段解释。相较于行政系统,我们更偏好于依赖法院来实施法律。我所在的加利福尼亚州有一部叫做《私人执法法案》(Private Enforcement Act)的东西,依据该法,任何加州公民都可以强制推行或阻止法律实施为目的起诉政府。这让治理变得极其低效,因为所有人都受到法律诉讼的威胁。而且,这也不是我们日常所熟悉的私人诉讼——这是对政府当局的起诉。


▲杰布·布什,乔治·布什的弟弟,前佛罗里达州州长,他将参加2016年的总统大选。

然而更大的问题与我所说的再家族化有关。这是政治衰败的核心。在美国,我们对于腐败的定义十分狭窄:腐败必须是一个政治家与个体公民之间非常具体的互惠交易。但事实上我认为我们已经以多种不同的方式重新创造了19世纪的政治赞助体系。它基本上是通过一种已合法化的礼物交换实现的。通过这种交换,政治家在某种意义上受到资金或者支持允诺,甚或思想观点的根本影响。而这又以某种方式与我们分权制衡的政治体系结合起来,从而使得这一体系在帮助高度组织化的利益集团阻止政策变化方面异常有力。

我可以罗列很多事例。奥巴马医改和多德-弗兰克法案,这两个奥巴马政府的最大举措——我认为有它们总比什么都没有好,但由于不得不向那些利益集团做出的各种让步,作为立法,它们却着实是怪胎。如果我们打算做一些诸如福利改革的事情,那几乎是不可能的,因为那些不可避免会受到改革冲击的、高度组织化的利益团体已经强大到了不会允许政治共同体向前推进。

这并不是一个非常乐观的结尾方式。然而,我仍然认为民主制度拥有应变的资源和办法——同时,需要明确一下,我其实并不认为美利坚文明在全面衰落。我认为美国的私人部门——看看能源领域,或者我所居住的硅谷地区——仍然拥有令人难以置信的创造性。在基础创新和竞争能力方面,我们的确做得比其他任何发达国家都好。但是政府就是另一回事了,而在当今世界政府是很重要的。我认为也许将来某种外部的冲击才能把我们的行动整合起来。

同时这也是一项挑战,因为,历史地讲,我认为政治衰败是会发生在每一个体上的事情。它不会仅仅因为你是个发达的民主政体就不来找你。历史上并没有什么自动机制意味着一旦你实现转型——没有一旦成为自由民主制,就会一直好下去的棘轮。对我们来讲,不管是作为个体还是共同体,人的能动性仍然至关重要。

本文选自《文化纵横》,转载请注明来源


2015-08-23 08:50

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