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地方自治的理论与实践
地方自治的理论与实践
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  早在19世纪末期,主张政治改革的中国近代精英人士就以批判腐败的官僚制度为出发点,提出了由士绅“自治之身,自治其乡,再由一乡推之一县一府一省,可以成共和之郅邦,臻大同之盛规”的设想。① 此后,各种各样名目的自治运动风起云涌,构成了近代中国政治史上一道亮丽的风景。但是,由于我国历史上关于地方自治的实践只是出于政治功利的考虑,对地方自治得以形成的社会政治条件并没有从理论上作深入的探讨,因而,真正宪政意义上的地方自治并未实现。事实上,从政治法律的角度看,由公民参与与自己本身利益相关的事务的管理,本身就是现代民主的一条重要原则。对于公民而言,与其利益联系更密切的是地方性事务,而不是全国性事务。因此,扩大政治民主内涵的一个重要途径和方法就是建立和发展地方自治的民主性。
  一、地方自治的理论与性质
  宪政意义上的地方自治已经有了数百年的历史,② 但对于“地方自治”的概念,学界并没有一个统一的定义。有人认为地方自治是指通过宪法规定,由中央授权给地方行使与地方有关的公共事务的权力,同时接受国家的监督;有的人则认为地方自治是由一定范围内的全体居民组成法人团体,通过自治机关按照自己意志处理本区域内的公共事务,中央政府不得干预,以保护本区域内公民的合法权益的制度;有的则认为地方自治只是一种制度上的安排,通过放权的形式以减轻中央政府的管理负担。这种概念上的分歧主要是由于世界各国历史文化背景和地方自治实践的差异,尤其是英美法系国家与大陆法系国家在地方自治权的法源和属性认识上的区别而产生的。
  大陆法系国家强调地方自治的国家本位,倾向于认为地方自治是在以国家为主导的前提下,通过自上而下的制度性安排而授予地方以一定的管理本地方事务的权力,国家也可以根据需要随时撤回这种权力。因此,在大陆法系的理论中,常常将地方自治当作一种中央权力的纵向分配,与国家公权力的横向分割形成对应,并且将此界定为民主制度的基本框架,即上下左右的权力制约。我国台湾学者林文清就认为:“为了填补传统权力分立原则之漏洞,遂有‘垂直的权力分立’之导入。中央与地方之关系应走出传统之窠臼。而以民主与法治国为准据,再建彼此之关系。一方面经由民主化之要求,使得人民有权参与与自己密切关系之地方事务,并有自我形成与决定之自治权利。另一方面地方自治团体与上级监督机关或自治团体内部,藉由监督与制衡,形成‘垂直的权力分立’。”③ 而英美法系国家则相反,它基于长期以来形成的自由主义观念,更重视地方的自主性,担心国家权力的过分强大会不正当地损害地方利益,最终侵犯公民的个人权利。因此,在英美制度中,地方不只是构成国家的基本单位,地方本身就是一个独立存在的权利主体。中央国家机关的权力与地方国家机关的权力是通过民主的宪法进行分权实现的,与中央国家机关不是一种直接的领导与被领导的关系。地方自治的权利不是由中央分配给地方的权力,而是地方自身固有的权利。地方自治的权利不是从上而下的授予,而是自下而上的对中央权力的限制,这种意义上的地方自治旨在防止中央权力对地方事务的干涉,有利于消除地方区域的公民对强大的中央国家权力的担心。
  我们认为,英美法系的地方自治同时融合了个人自治的理念,其认识更符合地方自治的本来意义。从词源的角度说,“自治”(autonomy)一词来源于希腊语,“auto意即自我(self),nomos意即规则(law)。因此,自治意味着自我管理。”④ 从历史的角度来看,宪政下的地方自治也起源于英美法系的“原产地”英国,其目的也就在于限制王权的过分强大,以维护地方自身的利益。因此,笔者试将地方自治的概念定义如下:地方自治是指一定的地域范围内的居民自愿通过民主方式组成自治团体,产生自治机关,自行处理与自己有关的事务,一般情况下国家不得干预的一种社会管理方式。
  那么,为什么会有地方自治这样一种制度呢?其根本的理论基础何在?基于对地方自治的性质认识上的差异,目前学术界关于地方自治理论的说法可谓众说纷纭。这些学说总括起来可以划分为两类:权利本位的自治观和权力本位的自治观。英美法系倾向于权利本位,而大陆法系则倾向于权力本位。权利本位的地方自治观强调自治是包括集体自治在内的人的固有权利。由于权利具有先验的正当性和不可剥夺性,因此这种地方自治观更有利于保护地方自治权的行使。相反,权力本位的地方自治观则不认为地方自治权是自治团体的固有权利。而是来自中央政府的授权,具有派生性。这种地方自治观将地方自治仅仅当作一项制度设计,并且可以根据中央的需要随时加以改变。这样,地方自治就只有工具价值,其本身并不包含有独立的内在价值。
  地方自治是人类历史发展过程中自然产生的一种社会秩序.它是人类个体行使权利的结果。但是长期以来.地方自治一直都被当作一个与中央集权相对立的概念。后者的“权”毫无疑义是指“权力”,这导致人们不假思索地认为前者的“权”也是同一个含义。而且在宪政制度下,人们通常认为地方自治是一种纵向分权模式,即依照宪法规定将公权力从中央分割一部分归地方行使,与立法、行政和司法的横向分权相对应,构成宪政制度的整体框架。由于这样一个制度模式在英美等国的成功,许多一直实行中央集权的国家纷纷效仿,将长期由中央垄断的一部分与地方性事务有关的权力授予给地方。我国百年来的地方自治实践,就是在这样一种理念下进行的。直到今天,仍有人将其简单地称之为“权力下放”。然而,权力是个体为了更好地实现个人利益通过让渡权利产生的,当权力的不当行使侵犯个体权利时,个体可以联合起来收回自己的权利,使权力归于无效。也就是说,权力可以随时产生,也可以随时被解除。而权利则是在人类历史发展过程中自发形成的,具有天然的合理性。权利一经产生,除非权利主体自愿,否则不得随意被剥夺。因此,与其说中央将权力下放给地方,不如说中央将原本属于地方的权利返还给地方。
  在我国理论界,对地方自治权的正当性之基础并没有作过深入的探讨,更多的只是对地方自治的功利价值和历史演变进行反复的论证。虽然我国宪法也对地方自治规定了相应的条款,但对其性质并没有给予明确的界定。《中华人民共和国宪法》第4条第3款规定:“少数民族聚居的地方实行民族区域自治,设立自治机关,行使自治权。”这里所指的“自治权”明显是权利而非权力。然而《中华人民共和国宪法》第115又规定:“自治区、自治州、自治县行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权,同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权,根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。”这里,“自治权”又变成了权力。⑤ 造成这种矛盾的原因就在于对自治权形成的基础缺乏深刻的认识。“自治”与“他治”相对立,地方自治则与中央集权相对立。后者是权力,否则无法实现治理国家的目的。而前者则是权利,只有权利才能对抗权力,权利的对外有效性也证明了这一点。地方自治权的权利主体是自治体内的全体成员,不是地方这样一个非人格的主体,只是由于自治体成员的自愿结合而形成一个法人组织,因此自治机关成为权利的代言人。在这一点上,地方自治体与社会自治组织,如企业、行会、社团等并无区别。⑥ 自治机关行使的权力只是自治体成员授予的对内有效的公共权力,而不是行使自治权。如果说地方自治权只是中央下放给地方的权力,那么中央也随时都可能将这种权力收回。地方自治就变成了一个极为脆弱的东西,只是一个权宜性的制度安排,而不是个体行使权利的自然产物。再者,如果地方自治权是指自治机关行使的权力,那么自治权的主体就只是自治机关,而不是自治体成员,这就与地方自治的民主性完全背道而驰了。
  地方自治权是权利而非权力,地方自治的产生正是个体行使权利的结果。虽然所有成文宪法的国家的宪法中并没有列举出这项权利,但我们并不能因此而否认它的存在。人的权利是多种多样而且随着社会的发展不断产生的,列举的方式并不能穷尽所有构成个人自由的那些基本权利。除了法律列举的那些权利以外,还有许多我们无从知道的个人权利同样应该受到保护,地方自治权无疑是其中的一种,只是它表现为一种集体性的权利,而且与其他权利相比,它的重要性丝毫不应被低估。
  二、地方自治的权利属性
  地方自治是权利而不是权力,那么地方自治又是由哪些因素构成的?在我们看来,地方自治是个人自主权、社会自治权与地方自我管理权的一种权利叠加。下面分而述之。
  (一)个人自主权
  “18世纪末期,激烈的和革命性的观念横扫西方世界。其中一种观念便是:人民能够自治,能够不受君主、独裁者、寡头统治者或暴君的统治,可以由他们自己选举出来的代表处理自己的事务。”⑦ 就是典型的个人自主的理念。由这一观念出发,在法律制度上确认人民是国家主权的所有者和行使者,并赋予广大民众各项政治权利,使其能更好地监督政府;同时,确定国家权力与个人权利的合理界限,保证个人自治的空间不被国家所吞没。⑧
  可以断言,人类与动物的根本区别不在于智力的高低,也不在于能否合理地使用工具,而在于人具有理性。正如法兰福学派对本体论意义上的“理性”的表述所言及的:“理性不应该仅仅体现在人们对目的与实现这一目的之间关系的调节上,还应该体现在对目的的正确理解和把握上,体现在对有目的之行为的后果的预见和权衡上。一句话,理性是一种人类选择与调节自我行为的能力,其中包括对目的之选择和确认(即确定生存的目标)。它是人类超出动物而独具的一种认识和思维能力,正是这种能力的存在,不仅使我们能够调整达到目的之手段,而且使我们能够建立价值体系,对目的本身作出判断和取舍。”⑨ 人因为具有理性,所以才可能根据自我的需求来规划自己的人生;人也因为具有理性,所以才是自身利益最好的判断者。“人的思想和行为属于自己,并不受制于他所不能控制的力量或原因。特别是,如果一个人对于他所承受的压力和规范能够进行自觉的批判性评价,能够通过独立的和理性的反思形成自己的目标并作出实际的决定,那么,一个人(在社会意义上)就是自主的。”⑩
  那么,这种个人的自主权利是否来源于国家的赋予?在以往权利的研究中,我们常以“法定权利”一词来涵盖所有的权利类型,似乎没有国家和法律,就没有权利的存在。然而,国家和法律只能承认权利、保障权利,但却不可能创造出所谓的权利。美国着名伦理学家兰德就有一段极为经典的话,可以表达这种意义:“人类权利的源泉并非神的法律或议会的法律。而是自我的法律。A是A——人就是人。权利是存在的条件,是人类本性的要求,其目的是为了更好地生存。如果人要生活在地球上,运用理智是他的权利,根据他的自由判断而行动是他的权利,为他自己价值而行动是他的权利,拥有他劳作的成果也是他的权利。如果地球上的生命是他的目的,他有权作为理性存在而生活:本性不允许非理性。”(11) 由此可见,自主权是属于人的天赋权利,它是以人的自然存在为前提的。“自主”就隐含着“自治”的理念,(12) 因而自治权本身就是人的自主权的一种体现和延伸。
  法律在某种程度上也是自发形成的,而不是人为设定的结果。正因为它们是自发形成的,个体甚至没有意识到它们的存在,因此在行使权利和履行义务的过程中,人是完全自由的,丝毫感觉不到强制的存在,正如我们不会因为不能盗窃欺诈而感到不自由一样。换句话说,这些法律更多的是个体在行动中获得的经验,而不是由一个外在的强力意志为了某个目的刻意设计出来的。个体遵循这些经验而采取各种行动,自己管理自己的事务,即我们现在所称的自治。同时,个体为了谋取更多的利益而自愿与他人合作,他们根据血缘、氏族、地域等因素结成社团,成立行会,选举首领直至组建地方性公共团体等等,所有这些行为都是在自由而非强制下进行的。只要没有违反他们由经验获得的规则,这都是他们的权利,个体通过这些合作,从个人自治走向联合自治,并产生出新的社会秩序。正如卢梭所说:“要寻找出一种结合的形式,使它能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富,并且由于这一结合而使得每一个与全体相联合的个人又只不过是在服从其本人,并且仍然像以往一样地自由。”(13)
  (二)社会自治权
  在当代中国的语境中,“国家”往往形同于“社会”,或者换句话说,我们所见的人类组织实体,只有“国家,而无“社会”。然而,在西方语境和当代政治理论中,“国家”和“社会”则是有着明显的区别的组织范畴。所谓“国家与社会”的问题,借用学者的话来说,它表达的是这样一种含义:个人从身份制的、血缘或地域性的共同体获得解放;在旧的共同体瓦解的基础上,取而代之的是直接以个人(市民)为基本单位的新的社会结合形式;这样的结合形式一方面表现为统治直接及于个人的国民国家,另一方面则是通过个人的自由结合而形成、自立于国家或能够与国家相对抗的市民社会。(14)
  人们在结成社团,成立行会或者组建地方性公共团体后,为了实现公共利益,必然自愿将部分原本由个人自行处理的事务交由一些公共机构来处理。在这一过程中个人实际上就让渡了一部分个人权利,由于这种让渡是完全自愿的,所以个人并不会产生权利被剥夺的感觉。在排除了强制的情况下,这种让渡行为本身就是个人的权利,因为权利就是指不受他人干涉的行动自由。由于让渡,一些原本属于个人的权利就不再能够行使,也即个人的一部分行动自由受到限制。公共机构为了执行公共事务,阻止个人行使其已经让渡的权利,必然要具备某种强制力,这种强制力就是权力。但是,这种权力只是对团体内部让渡了个人权利的成员有效,而对没有让渡权利的非团体成员则无效。也就是说,权利具有对外的有效性,而权力则只具有对内的有效性。
  从社会作为一个独立单位而言,只有拥有了一定程度的自治权,才有可能与国家相对抗,从而限定国家权力的范围,防范国家权力的滥用。正如哈贝马斯所言:“由于社会是作为国家的对立面而出现的,它一方面明确划定一片私人领域不受公共权力管辖,另一方面在生活过程中又跨越个人家庭的局限,关注公共事务,因此,那个永远受契约支配的领域将成为一个‘批判’领域,这也就是说它要求公众对它进行合理批判。”(15) 然而,社会要成为阻碍国家权力非法行使的制约主体,本身就必须借助于其自主的组织结构与自治的活动范围,从而成为团结民众的力量。我们常言的“不成文法”或“社会法律渊源”,就是社会自治的一种典型表现。固然,人是有共性的动物,因之造就了各地区民众在追求法律的普适价值上的共同性。然而,当法律寄寓着特定人群对法律的追求时,它又应当具有自己的特色,甚至称之为“地方精神”亦不为过。从这个意义上说,不同地方的人们有权为自己定规立制,也有权适用于本地文化、历史、传统所陶冶下的地方习惯和地方价值。“在任何地方,事件的文化背景都是法律分析的一个重要方面,正如它对于政治分析、美学分析、历史分析和社会学分析的重要意义一样。在法律分析方面如果有什么一般特征的话,这些特征就存在于这种文化情景化的方式之中。”(16) 当然,这并非要拒斥法律的普遍性,但法律的渊源应当体现出当地民众对法律的期望与要求。
  (三)地方自我管理权
  在法学和政治学上,“地方”是对应于“中央”而言的。从某种意义上说,国家的权力通过中央政府的政令与制度安排来实现;而“地方”并不单单是一个由人口、土地、自然资源所构成的区域单位,在强调“地方自治”的观念之下,它往往是地方民众自己管理自己的社会单位和政治组织。“地方政府”这一特定的名词,按学者论述,“‘地方’与‘政府’两字的结合,实以这两者之间插有‘自己’一字之词而来。所以我们探讨‘地方政府’乃由‘地方自治’而来。”(17) 由此可见,地方政府本身就是以地方自治作为基础而来的。当然,也就因为如此,地方政府处理的事务主要是“地方事务”,地方的自我管理也仅限于对涉及地方事务的自主性安排。这正如法国当代行政法学家J.Rivero所言:“承认区别于全国性事务的地方事务这种类型(的存在)是全部地方分权的第一条件”。(18)
  为什么要由地方进行自治?从效能的角度而言,地方自治并不会导致国家宏观调控功能的削弱,相反,它为国家精简机构、提高管理能力提供了条件。我国台湾学者李建良认为,“社会自治机制的建构与运作,寓有自我管理、自我调控与自我组织三位一体的功能性联立关系,其可达到减轻国家控制社会的负担,诚可谓是国家官僚体系自我限制的一种表现”。(19) 虽然当代国家都具有“无限国家”的特征,国家日益介入人们和社会的具体事务,然而,国家毕竟只是一个政治组织,它无法操控市场,也不能直接管理地方事务。因而,由地方进行自治,既是地方事务的特殊性所需,也是国家自我限制的一种表现。
  同样,民主政治也必然要求地方的自我管理。我国台湾学者杨幼炯先生即明确指出:“地方政治因其与人民的日常生活密切攸关,实为国家政治的基础,不仅关系一地方利害的事情,由地方政府办理,就是中央的一切政令,也大半要由地方政府去执行,去推动,才能发生实际上的效果。中央机关的工作,往往侧重在决策,地方机关的工作,则侧重在实行。中央与人民隔离甚远,地方政府因为接近民众。因此地方政府与人民的关系,比之中央政府来得更深切。”(20) 没有基层的民主,就不会有整体的民主;同样,没有地方的民主,也不会有国家的民主。正因如此,美国学者埃尔金将地方自治下的政治制度视为一种公众选择的机制。“只要有可能,公众选择就应该引发出这样的论点,即什么对社会的成员们有益,而不仅仅是反映需要和利益的综合。通过表明这种与公众相关的情绪,这种地方的政治制度致力于加强这种情绪。而且,通过让公民们行使判断的权力,使这种权力得到改善。于是公民们将更能判断他们的立法者进行审议的意图和能力。”(21)
  因此,尽管地方自治从表面上而言,是相对于中央集权的一种制度安排,然而,如果仔细分解其权利的要素,就可以发现个人、社会与地方三种要素。也正是这种权利的有机组合,从而使地方自治具有了牢固的社会和制度根基。
  三、中国近代地方自治不发达的原因考察
  清朝末年,由于西方列强的入侵,中国处于内忧外患的深重灾难之中。在社会各界和民间舆论的强烈呼吁和推动下,清政府为了挽救其摇摇欲坠的政权,不得不仿学宪政,派遣大臣出国考察,着手实行变法,地方自治是其中最重要的内容之一。清政府在变法修律的同时颁布了一系列的地方自治章程,并在全国各地加以实施。1908年,清政府颁布了城镇乡地方自治章程及选举章程,次年又颁布厅州县自治章程及选举章程。通过这一系列的措施,形成了地方自治的初步架构。但由于保守派的阻挠.清末地方自治的权利极为有限,基本上仍然以维护皇权统治为其主要目的。
  辛亥革命后,北洋军阀政府为争夺其合法性地位,不得不竞相打着地方自治的旗号,采取了一些地方自治的措施,其间虽然遭到袁世凯政府的阻挠,但地方自治的步伐并没有停止。后来的南京国民党政府遵循孙中山的遗训,继续推进地方自治。可以说,这一时期的历代中国政府都将地方自治作为一项重要的政治制度加以考量。但由于此一阶段国家处于内忧外患之中,统治集团一方面无暇顾及国内制度建设,另一方面又唯恐动摇其专制统治,因而地方自治并没有按其初衷加以全面实施。直到1949年国民党败退台湾,真正符合宪政意义的地方自治也没有在中国建立起来,近半个世纪的地方自治实践实际上以失败而告终。
  为什么在西方社会看起来很成功的地方自治在中国总是难以取得成效呢?学术界对此作过许多研究,其中不乏深刻的见解,笔者在总结他人成果的基础上.不揣冒昧,将其原因归纳为以下几点:
  1.源远流长的专制历史阻碍了地方自治制度的形成
  在国家组织的范围内,地方自治是一项宪政制度,它以法治为前提,以民主为依托。但中国自有文字记载以来,就是一个高度中央集权的专制社会。如果说中国有五千年的文明史,那么至少有四千多年的专制史。在专制制度下,皇权至高无上,君主专权,人民无权,一切社会活动都以服务于皇权为目的,其合法性取决于是否符合皇权统治的需要,而不是为大多数人所接受的一般法律原则。统治者为了实现其利益最大化,运用强大的国家机器将社会同构于国家之下。“在中国历史上,国家—社会关系模式一直是强国家—弱社会形态。在中国传统权力体系中,不存在社会独立于国家之外,并获得不受国家干预的自主权利的观念和理论。”(22) 这样的集权制度完全扼杀了自生自发社会秩序的生成空间。虽然在乡村也存在以宗法制度为基础的地方自治痕迹,但在中央集权的背景下,这种地方自治也沦为了乡绅、族长的强权自治,而不是民主性质的地方自治。
  此外,在中国传统政治思想中,统一是一个包含了浓厚的道德情感的词汇。这缘于中国历史上战乱频仍,国家不断地处于统一与分裂的恶性循环之中。每当分裂之时,必定是烽烟四起,社会动荡不安,百姓流离失所。交战各方都竞相打着替天行道、统一国家的旗号,并且用一套似是而非的理论来掩盖自己争权夺利的真实动机。而当统一之时,则国家相对稳定,百姓尚能过上一段和平安宁的日子,甚至还能产生如“文景之治”、“贞观之治”等等之类的所谓盛世图景。在这样的历史背景下,国家统一就成了中国百姓心目中最期盼的目标,并赋予它以神圣不可侵犯的地位。但是在专制体制下,统一是与中央集权结合在一起的,因此任何削弱中央权力的企图都难免有分裂国家的嫌疑。而地方自治正是要打破中央集权的传统,这就必然要引起百姓的恐惧心理而加以抵制。尽管辛亥革命推翻了君主专制制度,建立了民主共和国,但大一统的观念、中央集权的观念仍然根深蒂固,消解了地方自治思潮所产生的影响。
  2.执政者诚意的缺乏导致地方自治流于形式
  清政府是在其执政地位面临合法性危机的情况下被迫实行地方自治的,对地方自治的真正价值并不认同,只不过想通过实行地方自治来缓解来自国内外的各种压力,挽救其岌岌可危的专制政权。但地方自治必然也要削弱清政府的专制权力,而这又是它所不愿看到的。因此清政府总是想方设法控制地方自治的发展,并强调地方自治的功能主要在于辅佐官治,扭曲了地方自治的真实内涵。其目的只在于寻求一种国家权力与地方社会的新型关系,将权力向地方延伸,而非真正推动地方自治。如宪政编查馆就曾在奏折中说:“故言其实,则自治者,所以助官治之不足也”,“地方自治以专办地方公益事宜,辅佐官治为主”。(23)
  此外,在地方自治的具体措施上,清政府也处处给予严格的限制。如对选举资格,除年龄外,还规定了性别、财产、教育程度、社会地位、居住时间等苛刻的条件,结果真正符合选民资格的比例极低,大部分民众都无法参与地方选举,使得地方自治沦为地方精英政治,失去了广泛的民意基础。
  民国初年,中国实际上处于军阀割据的动乱状态。对于各路军阀来说,如何获得权力是他们的首选目标,推行地方自治也不是其真心所愿,只不过是借以击败对手的手段。在台下时高喊地方自治,一上台就加紧中央集权。袁世凯上台前,也曾鼓吹地方自治,当上大总统后,就于1914年下令停办地方自治,实行独裁统治,甚至复辟帝制。
  国民党政府虽然标榜地方自治为训政时期的中心工作,但在实践中却反其道而行之。蒋介石一方面加强其军事独裁统治,另一方面将保甲制度与地方自治相结合,来控制社会和民众,防止共产党势力对农村的渗透,地方自治不过是为实现其政治目的的工具而已。
  总之,这一时期的地方自治是在专制政府主导下由上而下推广实施的,完全违背了地方自治由下而上的自生自发性。专制政府的目的并不在于推动中国的民主,还人民以自由,而在于树立其权力合法性的假象。再者,以专制的方式实行民主,和以强制推动自由一样,本身就十分荒谬。
  3.对地方自治理论认识的不足影响了民众的认同感
  清末发起的地方自治运动标志着中国开始由传统专制体制向现代民主制度的转变,但这种转变是在国家面临生死存亡的关头由外力的压迫和影响而发生的外源性转变,其内部机制并不具备促使这种转变自动发生的动力。中国的知识分子和政治精英们在救亡图存的迫切心情推动下,不顾东西方历史和文化背景的差异,将这一制度生搬硬套地适用于中国,其结果就不免要适得其反。
  首先,地方自治制度并不是西方社会哪个心智超群之人设计出来的,而是千百年来自发生成的传统秩序。哈耶克对这种自生自发秩序有过精彩的论述:“只在一定意义上合乎目的的各种制度是如何复杂而有秩序地不通过人们的有意设计,而在人们的相互交往中形成的,它们不是源自某些人的发明创造,而是源自很多人的分别行动,而这些人当时并不知道他们在做些什么。”(24) 一种秩序的形成总是与其赖以生成的环境有着密不可分的关系。西方的地方自治制度建立在工商文明的基础之上,经济交往和公共利益的需要促使他们自觉地结合起来。而中国是一个典型的以自给自足的小农经济为主体的农业社会,商品交换关系简单,人与人之间的关系以家庭为主要纽带。在这种生产关系之下,由于没有多少关系到他们共同利益的公共事务的存在,就不可能将他们组织起来,也看不到有组织起来的必要。因此,将一种并不能立刻给他们带来现实利益的制度模式强加给他们,并要他们为此支付成本,在他们看来,岂不是一件劳民伤财的事?有人将此归咎于中国农民的愚昧落后,这完全是毫不负责任的主观臆断。其实中国农民很清楚自身的利益在哪里,他们需要的不是一个被强加的制度,而是人类所共同追求的自由。在没有外力强制的情况下,一种更适合他们的自生自发的秩序自然会在他们之间产生,并且随着他们活动范围的扩大而不断拓展进化,融入大社会。
  此外,中国的知识分子和政治精英们深受传统儒家思想影响,自小接受的就是以天下为己任的教育,因而或多或少的怀有救世主的自恋情怀,似乎个个满腹治国韬略,一到民族危难关头就雄心勃发,以为抓住了大展鸿图青史留名的好机会。在这种精英意识的支配下,他们往往自命清高,视普通百姓为等着他们去拯救于水火之中的群氓。社会精英分子总是以为自己很清楚他人的欲求,因而不假思索地将自己的价值观强加于他人身上,并将自己想象成为大众谋幸福的殉道士,但结果往往证明他们的错误。这种“致命的自负”连孙中山也不能幸免,他在为他的建国三段论辩护时就将人民当作是“无知可怜的幼儿”,革命党则是保姆。他说:“我们建立民国,主权在民,这四万万人民就是我们的皇帝,帝民之说,由此而来。这四万万皇帝,一来幼稚,二来不能亲政。我们革命党既以武力扫除残暴,拯救得皇帝于水火之中,保卫而训育之,则民国的根基巩固,帝民也永赖万世无疆之休。”(25) 对此,陈炯明就曾提出批评:“训政之说,尤为失当。此属君政时代之口吻,不图党人袭而用之,以临吾民。试问政为何物?尚待于训耶!民主政治,以人民自治为极则,人民不能自治,或不予以自治机会,专靠官僚为之代治,并且为之教训,此种官僚政治,文告政治,中国行之数千年,而未有长足之进步。国民党人有何法宝,以善其后耶?徒使人民不得自治机会,而大小官僚,反得藉训政之谬说,阻碍民治之进行。”(26) 两者观点的差异最终导致了兵戎相见。这种精英主义的民主观与自由主义的民主观正相反,后者认为任何人都不能代替他人判断其自身的利益,“每个人都必须被看成是他或她自身欲望的最可信赖的裁决者。一旦放弃这一原则就会为某种开明的少数声称比人们自身更了解他们真正需要和渴望的专制主义开辟道路。”(27)
  四、地方自治的实践及反思
  新中国成立后,为了迅速改变中国一穷二白的落后面貌,实现从农业社会向工业社会的过渡,执政的中国共产党从这一良好的主观愿望出发,不得不以强制手段将大量的农业资源转移用于城市的工业建设。而要做到这一点,就必须对原来的农村社会结构进行重组,将农村纳入国家权力体系,使农村成为国家政治架构中的一个组成部分。从1951年起,执政党通过土改、互助组、合作社一直到人民公社以及其他一系列的思想政治运动,完成了对中国农村的翻天覆地的变革,从而一步步改造了农村带有自治性质的传统社会秩序的基础。中国农村不再是以前那个远离国家权力中心的相对独立的社会自治体,而变成了国家机体的细胞组织,国家权力深入到每一个这样的细胞组织中,农村因此丧失了自主性而变成了国家的附庸。
  然而,这样一些既侵犯农民权利,又违背经济规律的治国方略,很快就造成了严重的后果,不但没有实现国家的现代化目标,反而对国民经济造成了几乎毁灭性的打击。随后,中国共产党痛定思痛,总结经验教训,下决心走上了拨乱反正的改革道路,其中最重要的一步就是恢复农村一定程度的自治。1982年12月4日第五届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》确定了废除人民公社体制后的乡村组织形式,接着又于1987年11月24日由全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》,于1988年6月1日正式生效.从而确认了村民自治的法律地位。
  村民自治制度实行10多年来,虽然取得了一定的成效,但暴露出来的弊端也越来越明显,这些弊端正是单一制国家以中央政府为主导的人为设计的自治制度所不可避免的,尤其是执政党在推动村民自治的过程中表现出来的患得患失。更使得村民自治往往流于形式。
  首先在立法上,村民委员会的权力界限模糊不清。《中华人民共和国村民委员会组织法》第2条第3款规定:村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。但是《中华人民共和国村民委员会组织法》第3条又规定:中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。这种规定导致村委会与村党支部都以法律的规定为依据发生争执时,后者往往在上级党委的支持下占据优势,而经村民民主选举产生的村委会却成了摆设。
  其次,虽然《村民委员会组织法》规定了村民自治的权限范围,但对侵犯村民自治权的行为却没有规定相应的法律责任,对村委会与乡(镇)政府之间的关系也规定得过于空泛。以至于村委会在行使职权的过程中常常受到来自乡(镇)政府的强行干涉,甚至村民通过民主选举产生的村主任由于不符合乡(镇)政府的利益而被其运用行政权力任意撤换。村委会的自治权根本不能对抗乡(镇)政府的公权力,村委会不得不沦为为乡政府服务的机构,完全偏离了它的自治功能。
  再次,我国的农村集体土地所有权制度的内在缺陷也从实际上剥夺了农民实行自治的经济基础。集体土地所有权与土地的国家所有权完全处于不平等的地位,后者往往通过公权力限制前者的权利行使,这样导致了作为农民主要生存资源的土地实质上掌握在政府手中,政府可以轻而易举地利用其控制的资源对农民的自治权进行干涉。
  此外,我国目前仍在实行的户籍制度也严重制约了地方自治权的行使。地方自治权是建立在公民自治权的基础之上的,它的一个基本功能是形成竞争型政府,即各地方自治体按照各自的方式治理本地方事务,同时也与其他自治体竞争。但形成这种竞争的前提是人口能够自由流动,即任何地方自治体内的成员如果对本自治体的自治方式或工作效率不满,除了可以用选举表达意见以外,还可以用脚投票,离开本自治体投奔其他自治体。然而我国的户籍制度限制了公民的自由迁徙权,农村土地承包制度也在客观上羁束了这一权利的行使。在这种情况下,自治体成员即便对本自治体不满或权利受到侵犯,也只能被迫接受,这也是现在部分村民委员会委员之所以被地方强权恶势力所控制的原因。
  五、结语
  综上,大陆法系国家与英美法系国家关于地方自治这两种模式,在人类历史中所产生的影响和作用各有不同。由于我国几千年来中央集权的惯性,在地方自治模式上选择倾向于大陆法系的国家本位主义,长期以来,地方自治一直都被当作“权力下放”,在实践中导致地方自治不彰。从英美法系地方自治制度来看,地方不只是构成国家的基本单位,地方本身是一个独立存在的权利主体。因此,地方自治的权利不只是由中央分配给地方的权力,地方自身有更多的固有权利,这些权利不是从上而下的授予,而是自下而上的对中央权力的限制。本文认为,地方自治是人类历史发展过程中自然产生的一种社会秩序,它是人类个体行使权利的结果。在宪政制度下,地方自治是一种纵向分权的模式,依照宪法规定将公权力从中央分割一部分归地方行使,与立法、行政和司法的横向分权相对应,构成宪政制度的整体框架。我国百年来的地方自治实践,过分强调国家本位,而忽视了地方的自主性。其实,真正意义上的地方自治的实现与完善,有必要限制强大的国家权力,国家权力的范围只应该限定在与全体国民共同利益相关领域的范围内。我们相信,随着我国民主法治建设步伐的不断加快,地方自治制度在不远的将来必将在我国得以完善。
  注释:
  ① 朱国斌:《近代中国地方自治重述与检讨》,载张庆福主编:《宪政论丛》(第2卷),法律出版社1999年版,第339页。
  ② 当然,这只是从自治与宪法的结合而言。实际上,西欧封建社会的领主之治及文艺复兴后意大利等地的城市自治,亦可属于地方自治的类型。有的学者则追溯至更早的时期,如美国学者黑费勒就认为,“我们‘仍然拥有’的概念是自治,历史学家和政治理论家把这个追溯到日耳曼的丛林里和古希腊,这要视他们的爱好和目的而定。”[美]埃德温·T·黑费勒:《美洲共和国是什么构成的?》,载[美]斯蒂芬·L·埃尔金、卡罗尔·爱德华·索乌坦编:《新宪政论——为美好的社会设计政治制度》,周叶谦译,生活·读书·新知三联书店1997年版,第253页。
  ③ 林文清:《地方自治与自治立法权》,扬智文化事业股份有限公司2004年版。第18页。
  ④ [德]汉斯—乔基姆·海因茨:《国际法上的自治》,载王铁志、沙伯力主编:《国际视野中的民族区域自治》,民族出版社2002年版,第210页。
  ⑤ 参见周安平:《丰十会自治与国家公权》,载《法学》2003年第1O期。
  ⑥ 美国传统的法学理论即作此理解。美国学者艾德里克指出:“在法律理论上,美国每一个地方政府都是政府所设的一间公司。在英美历史上的某段时期,私人公司与市行政机关之间并无特殊差别。两者之间的显着区别是慢慢形成的。但是把市政府看作是公司,这个观念在法律上仍然是很清楚的。”见[美]查尔斯·R·艾德里克:《地方政府》,载[美]斯提芬·K·贝尼编:《美国政治与政府》,宾龙译,河北大学法律学系1981年翻印本,第140—141页。
  ⑦ [美]詹姆斯·麦雷格戈·伯恩斯:《美国国会》,载[美]斯提芬·K·贝尼编:《美国政治与政府》,宾龙译,河北大学法律学系1981年翻印本,第39页。
  ⑧ 密尔就提出了关于个人权利与国家关系的三条原则:第一,由个人来做会比政府来做更好的事情,应由个人来做而政府不得干涉;第二,有些事情一般看来似乎由个人来做未必能有政府做得好,但为了加强个人主动的才能,锻炼他们的判断能力,还是应由个人来做而政府不要干涉;第三,尽量缩减政府的权力,因为政府既定职能的每一增加,都有可能使公民逐步成为政府的或执政党的依附者。参见[英]约翰·密尔:《论自由》,程崇华译,商务印书馆1959年版,第118页以下。
  ⑨ 引自杨春学:《社会人与经济秩序分析》,上海三联书店·上海人民出版社1998年版,第228页。
  ⑩ [英]史蒂文·卢克斯:《个人主义》,阎克文译,江苏人民出版社2001年版,第49页。
  (11) [美]爱因·兰德:《新个体主义伦理观——爱因·兰德文选》,秦裕译,上海三联书店1993年版,第89页。
  (12) 按照国外学者拉皮德斯的说法,有四种法律上的“自治”概念:(1)为依据某人自己在某些事务方面的自由决定的权力;(2)作为独立的同义词;(3)为权力下放的同义词;(4)作为自治实体在某些特定的领域内排他的立法、行政和作出裁定的权力。同注④。上述四种含义中,前两者属于“个人自治”的内容,而后两者则是在“地方自治”的意义上使用的。
  (13) [法]卢梭:《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆2003年版,第19页。
  (14) 王亚新:《内在的理解与冷静的批评》,载张静主编:《国家与社会》,浙江人民出版社1998年版,第91页。王先生此文是对同书中梁治平先生《习惯法、社会与国家》一文所作的评论。
  (15) [德]哈贝马斯:《公共领域的结构转型》,曹卫东等译,学林出版社1999年版,第23页。
  (16) 张冠梓:《论法的成长——来自中国南方山地法律民族志的诠释》,社会科学文献出版社2000年版,第23页。
  (17) 杨幼炯:《政治科学总论》,(台湾)中华书局1967年版,第564—565页。
  (18) 朱国斌:《塑造地方自治的新模式——对法国1982年地方分权法理论与实践的考察》,载张庆福主编:《宪政论丛》(第2卷),法律出版社1999年版,第455页。
  (19) 李建良:《法律制度与社会控制:法治国家中法律控制能力及其界限之问题初探》,载林继文主编:《政治制度》,中央研究院中山人文社会科学研究所2000年版,第74页。
  (20) 杨幼炯:《政治科学总论》,台湾中华书局1967年版,第569页。
  (21) [美]斯蒂芬·L·埃尔金:《宪政主义的继承者》,载[美]斯蒂芬·L·埃尔金、卡罗尔·爱德华·索乌坦编:《新宪政论——为美好的社会设计政治制度》,周叶谦译,生活·读书·新知三联书店1997年版.第165页。
  (22) 陶鹤山:《市民群体与制度创新——对中国现代化主体的研究》,南京大学出版社2001年版,第194页。
  (22) 故宫博物院明清档案部编:《清末筹备立宪档案史料》(下册),中华书局1979年版,第728页。
  (24) [英]哈耶克:《自由宪章》,杨玉生等译,中国社会科学出版社1999年版,第89页。
  (25) 居正:《中华革命党时代的回忆》,转引自叶曙明:《1922年的陈炯明与孙中山》,载《南方周末》,2003年4月17日。
  (26) 《陈炯明集》(下卷),中山大学出版社1998年版,转引自叶曙明:《1922年的陈炯明与孙中山》,载《南方周末》,2003年4月17日。
  (27) Berlin: Four-Essays on Liberty,p.133.转引自[英]安东尼·阿巴拉斯特:《西方自由主义的兴衰》,曹海军等译,吉林人民出版社2004年版。第36页。

法治研究杭州51~59D411宪法学、行政法学周小平/刘志强20072007
自治/自治权/地方自治/国家统治
地方自治是指一定的地域范围内的居民自愿通过民主方式组成自治团体,产生自治机关,自行处理与自己有关的事务,一般情况下国家不得干预的一种社会管理方式。地方自治是人类历史发展过程中自然产生的一种社会秩序,它是人类个体行使权利的结果,因而它是权利而不是权力。从构成要素上讲,地方自治是个人自主权、社会自治权与地方自我管理权的一种权利叠加。自清末以降,地方自治一直是中国政治进程中的主要内容,但由于政治家在制度建设上更多的基于政治功利的考虑,因而真正符合宪政意义的地方自治在中国史上并未建立。这表明,在国家体制范围内,地方自治的实现与完善,必须限制国家权力。
作者:法治研究杭州51~59D411宪法学、行政法学周小平/刘志强20072007
自治/自治权/地方自治/国家统治
2013-09-10 21:56

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