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日本物流政策的特征及其启示意义
日本物流政策的特征及其启示意义
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  鉴于高效、便捷、低成本的物流体系对一国经济与产业发展的重要意义,日本于1997年制定了第一部系统化的物流政策《综合物流施策大纲》,并于2001年全面修订,制定《新综合物流施策大纲》,又经一个4年周期后,2005年又以成立物流政策恳谈会的形式酝酿对物流政策进行追踪修订。在短短8年时间内,日本物流政策的演进呈现出一条清晰的轨迹并具有鲜明的特征。
  一、日本物流政策的发展轨迹
  1997年4月经日本内阁会议通过实施的《综合物流施策大纲》是日本第一部系统的物流政策,制定于日本的物流发展转折期,是国际化、信息化对物流发展要求的必然反映。《综合物流施策大纲》将2001年作为阶段性目标的实现年度,提出3项具体目标,一是提供亚洲太平洋地区最具便利性和竞争力的物流服务;二是以不影响产业生产竞争力的物流成本提供优质的物流服务;三是建立能够应对与物流相关的能源、环境以及交通安全等问题的物流系统。为达到上述政策目标的总体措施主要有:本着保护环境、缩短物流时间和成本、受益者负担的基本原则,改进完善社会化物流基础设施;推进与物流相关的规制改革步伐,简化进入退出规制以及加强安全规制等;从信息化、标准化、技术开发应用以及改善商业惯例等方面提高物流系统的高度化水平。[1]
  在《综合物流施策大纲》实施4年之后,日本内阁于2001年7月在检验《综合物流施策大纲》(以下简称1997年物流政策)效果的基础上,通过了《新综合物流施策大纲》(以下简称2001年物流政策)。2001年物流政策中对1997年物流政策确定的3个目标做了全面评价,认为在提供亚太地区最具便利性和竞争力的物流服务方面,成效并不显着,表现为主要国际港口的集装箱吞吐量仍在低位徘徊,仍未实现信息化、一站式的便捷、高效通关,而且在公路、海港、空港等物流基础设施之间的无缝连接,城市内交通的顺畅,物流体系的标准化、信息化,改善无效率的商业惯行等方面还面临很多问题。在降低物流成本方面,虽然成本有所下降,但与亚洲地区的先进港口相比,与港口使用相关的所有费用仍然偏高。在构建能源、环境、交通安全友好型的物流系统方面,在完善物资运输的硬件和软件设施、促进自营拖拉机的用途转换以及控制交通事故方面取得了相当的成效,但又面对削减大气污染物排放、保护地球环境、构建循环型社会等新的课题。有鉴于此,2001年物流政策在目标上更集中,政策的保障体系也更全面。[1]
  在《新综合物流施策大纲》实施4年之后,2005年,修订物流政策的动议在内阁会议上被再次提出,而且以物流政策恳谈会报告的形式传达了明确的政策意向,因此,2005年的物流政策恳谈会报告可以看作是没有政策称谓的物流政策(以下简称2005年物流政策)。 2005年物流政策认为,全球化的进展,特别是亚洲以及中国的崛起;企业削减成本的压力,专注核心业务的需要以及对企业社会责任的重视;B to C、C to C等新型消费方式的迅猛发展;IT社会的全面来临等新的经济社会发展环境使得物流需要面对和解决的社会性课题包括:京都议定书生效后的环保压力;确保公共安全、运输安全、食品安全的压力;适应少子化、老龄化社会的压力等。[2]
  从第一部正式物流政策产生至今不足10年的时间内,日本物流政策以4年为一个周期经历了2次大的调整。但一些基本特征却具有很强的连贯性和延展性,使得日本物流政策的特征十分明显。
  二、日本物流政策的特征
  产业政策作为日本政府干预和影响经济及产业运行的一种手段,一度在日本经济中占据重要地位。但自20世纪 80年代日本经济体制进入转型期之后,产业政策总体上趋于弱化。在日本,对物流是否成为一个产业也存在不同争议。但从上述3部政策或说物流政策的 3个阶段来看,物流并没有被局限在产业的范畴,而是赋予其更高使命。综观日本物流政策的演变,主要特征如下:
  第一,政策以提高国家和产业的国际竞争力为目标
  日本经济的相对衰退在20世纪的后10年表现相当明显,使得业界、学界和政界纷纷从不同角度探求导致日本经济相对停滞的原因,而多种讨论最终汇集成一个结论,就是日本的国际竞争力衰落了。导致国际竞争力衰落的原因也很多,其中与物流相关的就是物流成本过高给产业降低成本带来很大压力,使得日本作为经济区域的吸引力下降。日本物流政策的总体目标是扭转这一趋势,提高国家和产业竞争力。在1997年物流政策中,以不影响产业竞争力的物流成本提供更便捷高效富有竞争力的物流服务成为主要目标。2001年物流政策也提出适应经济全球化的需要,增强物流基础设施和物流服务水平以提高国际竞争力。2004年物流政策虽没明确立足于增强国家和产业的竞争力,但也特别指出,随着经济全球化的深入,企业的采购、生产、销售活动跨越国界已成趋势,日本要增强它对全球经济资源的吸引力必须建立与全球化潮流相适应的物流体系。
  第二,政策以量化指标为导向,政策的可控性强
  很多量化标准使得物流政策的可控性大为增强。例如,2001年物流政策中的量化目标涉及大小6个方面,既有到 2005年底使可托盘化货物的托盘使用率达到90%,到21世纪初期,使进出口集装箱的陆上运输成本在1997年政策制定时的基础设施水平下削减30%等,主要针对企业的量化指标,又有到21世纪初期从汽车专用道路上的IC 10分钟内可以抵达的海空港的比例达到90%,三大都市圈等人口密集区早晚平均步行速度可以达到每小时25公里,拖拉机运载效率提高到50%等主要针对政府改善基础设施条件的量化指标。因为量化指标带有连贯性,使得以量化指标为导向的日本物流政策的可控性较强。
  第三,政策以明确政府职能为主线
  物流的基础性强、关联性大等特点,使其具有社会资本的属性,而社会资本的主要供给者无疑是政府。日本物流政策中如何加强和完善政府职能是一条主线,从1997年政策中把政府职能定位于推进规制缓和、完善社会资本和促进物流体系的高度化,到2001年政策中明确政府既要为民间企业的自主性、创造性活动创造机会,更要加强物流运行的硬件和软件环境建设,解决城市交通拥堵和环境保护等民间企业无能为力的问题。而在2005年政策今后需要推进的措施里,大多也都与政府职能相关。例如,提升国际性海港、空港的基础设施水平,强化国际性海港、空港的物流功能,建设适应高效物流需求的运输体系,引导建立绿色物流体系,推进物流信息化和标准化,培养物流人才,促进物流技术的开发和推广应用等,政府职能明确具体,避免了空泛无当问题。
  第四,政策以解决社会性课题为义务
  物流不是一个纯粹的“经济品”,因为它具有很强的外部性,而且既具有正外部性,还可能产生负外部性。这也是物流发展需要政府适当干预的一个原因。经济越发展,人类面临的社会性问题越多,大气污染、公共安全、食品安全、社会老龄化等一系列与物流多少相关的社会性问题都摆在各国政府面前。日本物流政策将解决类似社会性课题作为一种义务,给予高度重视。例如,2005年政策中明确提出推进绿色物流,并将推广使用低公害型车辆、构建回收物流体系、开发资源再生型包装材料并推动其使用等作为绿色物流的核心内容。再如,2001年政策中更是将构筑适应社会性课题的物流体系作为物流发展的3个具体方向之一。物流政策所承担的这些社会性义务某种意义上也赋予物流政策更高的地位,使其具有高于一般性政策的权威。
  第五,政策以全面系统的保障体系为支撑
  为了确保政策有效运行,日本政府从体制、资金、人员和机构等方面着手建设政策保障体系。在2001年政策中,物流政策的实施体制被安排成两个层面:中央政府层面,在整合物流相关机构、加强机构间沟通协调的同时,决定每年进行1次政策实施情况追踪调查,调查结果公开发表接受国民监督;在地方政府层面,中央政府的派出机构、地方公共团体、物流业者以及需求者之间建立联系机制,以批准成立国际物流特区等形式调动地方政府的参与热情。任何情况下,资金都是政策实施的坚实保障,为此,政策中对资金的来源、利用形式等都给予相当明确的表述,确保资金落实到位。人员和机构方面,也由最初的非正式性、非常设性向成立正式机构、配备专门人员转变。如2005年成立的物流政策恳谈会,,虽然是由日本经济产业省商务流通审议官和国土交通省道路局长及政策统筹官为召集人的民间机构,但在政策的制定监督方面却享有相当的权威。成立由政界、业界和学界的相关人士组成的恳谈会是日本实施产业政策的一个有力手段。
  第六,日本物流政策以推进技术开发和应用为长期方向
  技术是保持产业和国家经济持久竞争力的基石,在日本物流政策中技术的重要性也得到充分体现。1997年物流政策中,推进物流的信息化、标准化,开发和利用GPS(全球卫星定位系统)、 VICS(道路交通信息系统)和ITS(智能交通系统)等技术,开发适应低温物流等新型物流形式要求的材料和设备,推动高速货运船技术的开发等都是主要内容。 2001年物流政策中,为增强海港、空港等国际物流节点的功能,有效利用ITS等技术,提高对现有基础设施的管理运营水平,为构建高度有效的物流体系,制定适应日本要求的国内物流EDI(电子数据交换系统)标准(JEDI),在国际物流领域推广标准EDI,而且在将地理信息系统(CIS)等灵活用于物流领域的基础上构建物流综合信息服务系统,提高物流服务信息化水平。在2005年物流政策中,推进标准化和信息化,以此提高物流效率被视为建设高效物流系统的重要措施之一,具体表现在加强物流信息基础网络建设、推进托盘标准化、建立推广官民共享的ITS服务系统、广泛运用电子交通地图,以港口为核心,促进货主、船公司、集装箱堆场、海运、通关、陆运之间的电子信息共享机制、运用AIS(船舶自动识别装置)等提高航行支持服务系统的服务水平等。各种先进或适用技术的开发、应用和推广贯穿日本物流政策始终。
  三、日本物流政策过程的特点
  政策制定、执行及评价是政策过程的3个重要阶段,一般而言,政策制定要经过确认政策问题、设定政策议题、生成政策方案、选择政策方案这样四个阶段。政策执行是在政策制定完成之后,将政策所规定的内容变为现实的过程,是为实现政策目标而重新调整行为模式的动态过程。而政策评价则包括确定政策目标,设定评价标准及测定效果三部分。[4]政策过程一般具有一些超越国家、产业等个体差异的共性特征,但个性特点也同样突出。也就是说,具体到某个国家的某项政策,其政策过程可能别具特征。日本物流政策过程的特点主要体现在以下几个方面。
  1.日本物流政策的制定参与主体是多元的,政策酝酿充分
  因为物流涉及领域广泛,关联扩散效应大,要求其制定参与主体是多元的。在2005年没有成立物流政策恳谈会之前,日本物流政策的制定以经济产业省和国土交通省为主,成立物流政策恳谈会之后,政界、业界和学界的相关人士以各种形式参与政策前期的调研咨询、政策方案的草拟、政策实施情况的追踪调查等工作。因为政策制定的参与主体广泛,酝酿过程充分,政策内容的每一次修订,都有亟待解决的紧迫性课题,政策的针对性强,效果也因此比较明显。
  2.日本物流政策注重实施过程的可控性,监督体系健全
  政策实施是一个复杂过程,一般而言,参与政策制定的主体可以是多元的,但实施主体相对单一,而且必然是掌握一定行政权力的政府行政机构。另外,政策基本都是跨年度的,实施过程较长,这些都增加了政策被扭曲的可能性,因此有效监控十分必要。对日本物流政策的监控主要以进行每年一度的实施情况追踪调查来完成。追踪调查一般由政策的制定主体组织进行,结果要以报告形式公布于众,而且报告可以建议对政策的具体内容和目标做适度调整,从这个意义上看,日本物流政策内容事实上是可变的。在政策的监督体系中,类似恳谈会之类的民间组织及新闻舆论机构等社会力量都是重要组成部分。
  3.日本物流政策的评价系统科学
  政策效果评价是完整政策过程的必要组成,且其结果客观与否,直接影响到一些可延续性政策的下期制定。而政策评价是否客观科学,取决于几方面的因素,一个中立性的评价机构、一组科学的评价指标、一套客观的评价程序,缺一不可。日本对物流政策的评价内容大体如图1所示。
  F14R732.JPG
  图1 日本物流政策的评价内容
  就评价方法来看,既有专家、专业机构的系统评价,又会以民意调查等形式征求物流政策有关各方的意见。每部政策的修订都是在客观评价上部政策的基础上做出,使得政策的延续性很强。
  4.日本物流政策的衍生能力强,政策过程系统规范
  一般而言,政策具有层次性,类似物流政策这种全面性总纲式的政策,需要一些更微观更具体的配套政策。日本物流政策的衍生能力很强,一些配套政策,如《中小企业流通业务效率化促进法》、《高效国际物流促进法》等都是对物流政策的有益补充,而且这些配套政策的制定修订大多与基本政策的制定修订同步,政策过程的交叉互补性很大。每一项细分政策的制定实施也大多遵循上述过程,以确保政策的规范性和稳定性。图2对日本制定实施《中小企业流通业务效率化促进法》过程的说明,可以较充分地展示日本物流政策过程的特征。
  F14R733.JPG
  图2 日本物流政策过程示例
  四、日本物流政策的启示
  物流是伴随经济社会活动的产生而产生,发展而发展的,如果讲广义的物流政策,任何国家都会存在而且内容较为丰富。中国的广义物流政策大致包括法律类和行政类两大类,法律类如《中华人民共和国铁路法》、《中华人民共和国公路法》、《中华人民共和国水路运输管理条例》等及其附属的条例规则;而行政类如原国家计委和交通部联合发布的《关于加强港口建设宏观管理的意见》、交通部和原外经贸部联合发布的《关于加快发展国际集装箱联运的通知》等等。迄今为止可以看作是中国惟一具有狭义物流政策特征的,由国家六部委联合发布的《关于加快我国现代物流发展的若干意见》也属行政建议范畴。因此,严格地讲,中国还缺乏系统的狭义物流政策。对中国物流政策存在的问题,有学者做出如下概括:缺乏市场经济特别是国际化视野;缺乏对物流领域专门而系统的法律类政策;个别具有直接操作性的法律类政策层次较低,缺乏法律效力;行政类政策稀缺、不系统,更缺乏操作性等。[4]如前所述,日本制定第一部系统的狭义物流政策迄今也不足10年,而这10年,正是物流更直接更广泛地参与国际经济竞争,并对国家和区域经济竞争力发挥关键作用的10年。日本物流政策的10年发展,带给我们的启示主要有:
  1.物流的系统性首要的体现在物流政策的系统性上
  信息经济时代物流的最大特征是系统性,它不仅要求实体物流链和物流过程具有系统性,而且要求理念和管理运作方式的系统性。因此,以促进系统物流发展为目的的物流政策,更需要具备系统性。
  2.物流政策应属经济政策而非单纯产业政策
  从物流所具有的基础性和关联性来看,物流具有超越一般产业的属性,因为它是其它产业乃至区域和国家经济竞争力的一个重要影响因素。因此,物流政策应高于一般产业政策的层次,上升到国家经济政策的高度。
  3.物流政策的制定应充分体现时代背景,具有战略高度
  当前经济的无国界竞争反而强化了竞争力的国家概念,也就是说,一国对全球经济资源的吸引能力取决于其竞争力水平。因此,从增强国家竞争力的战略高度认识和制定物流政策是时代发展的要求。日本的物流政策一直就以增强国家和产业竞争力为目标,而且会适应国际竞争特点的变化制定更具针对性的政策。
  4.物流政策的内容主要不应针对企业而应着眼于发展环境
  因为物流政策不应是纯粹的产业政策,所以其内容主要不应针对企业,诸如如何促进企业发展、给予哪些扶持等,虽然这是以往大多数产业政策的主要内容。作为经济政策的物流政策,应以构建具有竞争力的物流系统、完善物流环境建设为主体,这就使得物流的效率化、信息化、标准化和协调化等成为物流政策的主要目标。
  5.物流政策应兼顾经济效益与社会效益
  物流政策的经济效益集中体现在提高全社会的物流效率上,社会效益则体现为最小化的环境代价、最大化的安全保障。经济效益与社会效益并重是物流政策发展的国际性趋势,中国在制定系统的战略性物流政策时也应充分注意到这点。
现代日本经济长春38~42F14物流管理白雪洁20072007
白雪洁,经济学博士,现为南开大学经济与社会发展研究院产业经济研究所副教授。天津 300071
作者:现代日本经济长春38~42F14物流管理白雪洁20072007
2013-09-10 21:45

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