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新公共管理学对高等教育改革的影响
新公共管理学对高等教育改革的影响
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    20世纪80年代,人们开始怀疑中央集权的官僚主义分配方式的效率,特别是芝加哥学派和公共选择学派对当时流行的公共部门治理理念提出了强烈的批评,导致了以高级管理学和在合同责任中运用市场机制为特征的新公共管理学的诞生。
    新公共管理学首先在硬部门(如基础设施、通讯等)得到了应用,然后向软部门(如教育、卫生等)渗透,并对高等教育产生了重大的影响。评估、激励成为近年来高等教育改革的热点,尤其是在经费紧缺的情况下,对代理人经营效率的监督和控制受到重视。合同成为政府管理高校的重要工具之一,如果把传统的高等教育管理方式也称为一种合同的话,则被称为长期合同,而现在政府更偏好于采取短期合同的方式,并偏好外部生产。合同制的实行同时伴随着高校某些方面自主权的加强;市场竞争被引入高等教育;高等教育私有化运动在世界各国兴起。所有这些,都是新公共管理学所主张的思想。
      一、绩效预算与合同管理
    在传统的公共行政中,政府在很大程度上依靠官僚或公共企业,采用内部生产的方式来提供产品和服务,以等级为链条,以命令为纽带,强调权威与服从。雇员与政府签约,接受宽泛界定的职责,同时以任期或者终生雇佣的形式获得补偿。新公共管理学认为,由于道德风险等因素,政府不能简单地相信高校代理人能够实现长期合同的目的。因此,长期合同必须与监督、短期绩效合同一起使用。这种业绩合同对具体工作进行详细地描述,可以长达几百页,其作用是明确政府与代理人各自的义务和责任。一旦代理人没有遵守绩效合同中的条款,政府作为委托人有权根据雇佣合同采取行动,包括解雇代理人。由于高等教育的生产周期长,要签订包括各种偶然事件的应对、能够详细说明所有的细节的完备合同,面临着许多困难,也就是说,绩效合同是不完整的或不严格的。如果代理人的业绩未达到绩效合同所规定的目标,代理人可以利用绩效合同中的漏洞提出异议,导致交易费用过大。在私人部门,可以通过让首席执行官持有公司股票的形式来敦促其关心公司的长期利益。在高等教育部门,政府只能使用其它方式来弥补信息的不充分:制定详细的发展计划和年度计划、前馈控制、审计和绩效评估等。政府与高校的长期合同导致监管上的困难和监督费用的迅速上升,对高校财务活动的审计连续不断地进行,评估活动频繁,高校也有义务不断地进行自我评估。
    改革的实际效果至少是有争论的,并不是那样完善和合理。但它宣告协商预算的完结,代替了那种强迫院校在内部资源再分配上作出艰难决策的预算体制(注:[美]布鲁斯·约翰斯通撰,陈运超、沈红译:《高等教育财政与管理:世界改革现状报告》,《高等教育研究》1999年第6期。)。我们可以看到,现在越来越多的国家意识到绩效是提高办学效益的重要因素,因此在其拨款机制中逐渐引入绩效指标(注:李文利、魏新:《中外高等教育拨款方式比较》,《上海高教研究》1997年第12期。)。早在1975年,法国高教司司长盖尔莫纳就提出了大学经费分配的合同制设想,可惜因政府改组而无结果。虽然合同制一度受挫,但随着经济复苏并且在政府的支持下,有关这项政策的尝试达到了新的高潮(注:陈伟:《西方高等教育的政策变革与经费模式的结构性调整》,《高等教育研究》2002年第5期。)。自1989年开始,法国教育部决定将与大学科研拨款的合同关系扩展到大学的整个预算,教育主管部门与大学双方互守承诺,分别保证经费的提供和教学与科研的质量。政府要求大学分析他们的环境及从事的活动,制定今后4年的计划。教育部决定大学选定的优先领域是否能成为教育部的优先领域,并与大学协商能给予的资金,合同由大学校长与教育部长签署。在经常费(剔除国家支付的教师工资)拨款中,目前合同拨款所占的比重约为7%,教育部确定的目标是10%(注:杨明:《论法国高等教育财政的改革》,《教育与经济》2001年第2期。)。1988年后,英国撤除大学拨款委员会,先后用大学基金会和高等教育基金会取而代之。高校要获得经费,须将自己的高等教育活动和科研计划向基金会报告,并与基金会签订合同,基金会亦有权检查高校的经费使用情况(注:袁祖望:《西方发达国家高等教育管理体制的基本特点》,《江苏高教》1998年第3期。)。美国联邦政府也采取与高校签订合同的方式调节高等学校的学科发展和科研活动,明确规定拨款的用途以及获得拨款的条件,从而保证实现干预的目标(注:王英杰:《美国高等教育发展与改革百年回眸》,《高等教育研究》2000年第1期。)。
    出于对长期合同的不信任,导致了在公共管理中短期合同的频繁使用。按照科斯的交易费用理论,巨额的交易喊本导致出现非市场型的制度,即科层组织。现在,我们可尝试着拓宽对交易成本的分析:当不存在交易成本或交易成本相对较低时,短期合同是最优的;交易成本开始升高时,长期合同是最优的。当合同有效期短,所涉及的产品和服务规范化程度高时,交易成本就可能低,因为它们可以很快兑现,或通过诉讼可在法院有效执行。因此,新公共管理偏重容易进行法律界定的短期合同。与长期合同相比较,政府不再热衷于监督和控制,相反,会以更中立的方式看待代理机构,更多地借助于合同中的权利义务、公平竞争等市场概念。在高等教育领域,短期合同主要应用于科研项目管理和短期资助经费管理,并且普遍运用招投标机制,让代理人通过竞争来获得项目。在招投标中,政府常常规定公共服务的供给数量和质量,而代理人的投标方案则说明了其代理成本,减少了政府与代理人之间的信息不对称。然而,政府仍无法区别有可信度的出价和没有可信度的出价,从而不能完全解决代理人逆向选择和败德行为,也不能完全杜绝代理人的寻租行为,谈判官员仍然没有动力去争取政府利益的最大化。如果代理人在签约后发生违约的机会主义行为,政府可以经过诉讼程序打赢官司,从代理人身上获得一定的赔偿,却不得不用赔偿中的绝大部分去发现另一个能立即接管公共服务的代理人,这就是所谓的转换成本(注:[英]简·莱恩撰,赵成根译:《新公共管理》,中国青年出版社2004年版,第151页。)。
    监督、激励和合同管理加强了政府的权力和政府对大学的干预。在这之前,大学是游离于国家与社会之外的一种组织。基于“学术自由”、“教学自由”、“学习自由”的原则,大学既不直接隶属于某一国家或政权,也没有主动适应社会发展的必要。政府的任务就是给大学提供经费和保证学术自由的环境。随着对效率低下的学院式的文化价值的怀疑和政府支持高等教育的实际财力的下降,政府在经济上无条件支持高等教育的信念发生了动摇。由于绩效指标的出现,衡量学术成就的标准已经被重新定义,从强调其内在特性转移到了强调其可测量的数量方面,学术活动也受到了外部行政者的仔细检(注:Bleiklie,Ivar.Justifying the Evaluative State:New public management ideals in higher education.European Journal of Education.Vol.33,No.3,1998,pp.299~316.)。除了关注效率之外,绩效指标的发展和使用还是高度政策化的产品,是官僚思想的体现。政府通过评估、合同和拨款,牢牢控制了高等教育的发展战略、教学和科研重点,并使政府实现它的一些目标(如政治目标、军事目标)成为可能。正如经济合作与发展组织所指出的,尽管各国高等教育体制在中央化和政治化的程度上大相径庭,但中央协调的趋势普遍加强,即使在那些高等学校自主性极强的国家(如美国),也是如此。这一结论最有力的根据就是,美国建国200多年未设过中央教育行政机构,在1979年却成立了一个独立的中央教育机构——联邦政府教育部,其职权包括制定全国统一的教育法规,管理和分配为数不多的联邦政府给予高等教育的补助经费(注:袁韶莹:《高等教育必须适应市场经济的需要——21世纪高等教育发展趋势之一》,《吉林教育科学·高教研究》1997年第7期。)。
    然而,并不是所有的政府供给通过合同来管理都是合理的。合同管理可能使生产成本下降,但交易成本则必然上升,因为合同是不可能完备的,在某些情况下行政管理可能比市场机制更为有效。这就需要找到一个生产成本与交易成本的平衡点,使成本达到最小化。因此,政府有必要扩展其治理方法,不仅在传统的官僚组织中注入新公共管理,而且应该设计在建立信任基础上的机制,它们在专业领域中,可能是比投标、竞标更有效的治理方法。目前,政府与高校之间的合同大多并不具有法律上的可执行性,只是一种“互相的承诺”,没有严格规定产品的质量规格、责任的当事人和惩罚的措施。如果承诺未实行,不会受到严厉的制裁,因此基本上是“象征性的合同”。还有一些是“准私法合同”,即可以通过合同当事人单方面终止的合同(如一些科研合同),这可能与高等教育的特点有关。
      二、引入市场机制
    新公共管理学认为,政府管理造成了政府垄断市场,公立高校产权虚置使高校缺乏节约成本的动力,造成X—无效率,而解决X—无效率的方法就是引入市场竞争。威廉·尼斯坎南认为,政府不应该再像过去那样把各行政部门的活动范围规定得死死的,而是应该允许若干个“办事机构”在某些行政工作的分配问题上彼此展开竞争。这样,政府便可以对其各个行政部门的实际生产费用形成一个更加准确的概念。在英国政府的一系列意见中,关键问题是教育体制怎样与劳动力市场和创业相结合,使市场价值高于所有其它价值(注:Michael Peters.Performance and Acccountability in Postindustrial Society:The Crisis of British.Studies in higher Education.Vol.1 7,No.2,1992,pp.123~138.)。教育拍卖制首先在英国得到尝试。英国大学拨款委员会于1990年第一次使用了这种制度,采用的是荷兰式拍卖法。首先根据每个专业领域预期生均平均培养费用,制定一个生均拨付经费的指导性价格,即生均最高经费拨付量。每个大学在这个最高价以下(包括这个最高价)报出各自要求的价格,报价越低者即代表生均培养成本越低,将得到更多的招生名额。大学自由选择各自要求的招生数量要求政府拨付各专业教育服务的生均价格。然而,结果并不十分令人满意。该委员会认为,大学竞标的招生规模不够大,而大学则认为追求进一步经济规模将不可避免导致难以接受的教育质量大滑坡(注:崔玉平:《英美教育产业制度及其启示》,《清华大学教育研究》2001年第3期。)。尽管这种指导价格公式的拨款模式因遭到多方人士的怀疑、责难和批评而没有得到彻底推行,但它的提出在较大程度上冲击了英国高等教育的传统拨款理念,为此后的改革打下了必要的基础(注:王承绪:《英国高等教育改革的新阶段》,人民教育出版社1994年版,第102页-121页。)。1977至1997年期间,市场机制使英国大学在校生增加的同时,每个学生的平均培养成本下降了40%(注:Welch Penny."Thinking about Teaching Politics",Politics.Vol.20,No.2,2000,pp.99~104.)。
    在德国,高等教育市场竞争原则已被广泛地认为是提高高等学校效率,促进办学活动的重大动力,是摆脱高等教育平庸状态的唯一途径(注:陈学飞:《五国高等教育管理体制的比较研究》,《高等教育研究》1992年第1期。)。从1993年起,加拿大政府对大学的资助开始出现了选择性。高校之间的贫富差距开始扩大,不少大学感到危机的存在,开始适应学生的需求,向美国学习招生管理,通过劳动力市场争取优秀教师的竞争也已开始(注:Dowsett Johnston Ann.Measuring Excellence.Maclean's.Vol.113,No.47,2000,pp.52~71.)。美国、英国、法国、德国、澳大利亚、日本和荷兰等国家,都向学生提供奖学金和贷学金。奖学金和贷学金政策在促进教育公平的同时,还由于财政经费被转移为学生的学费,进而促进了学校之间的生源竞争。美国每所院校都面临着生源的竞争、学科的竞争、研究的竞争和协议合同的竞争。那些在竞争中即便幸存下来的院校,也处在岌岌可危的状态。市场经济正使高等教育多样化和高质量化(注:Moore John H.Higher Education And The Burger King Society.Executive Speeches,Vol.15,No.4,2001,pp.22~26.)。为了在竞争中保持竞争优势,美国的高校甚至还建立了战略研究机构(院校研究机构)。由于竞争,美国和英国都有高校因经营不善而被迫关闭,同时也出现了新设立的高校,从而实现了优胜劣汰。
      三、在扩大自主权的同时,进行市场检验
    政府除了在合同中扮演购买者的角色外,还扮演着高校所有者的角色,这就意味着政府自己与自己进行谈判和交易,两者之间存在着冲突。当政府作为购买者时,它会希望价格尽可能地低;当政府作为一个供给者(高校的所有者)时,它会希望价格尽可能地高。解决的办法是赋于高校一种法定的地位,使其以供给者的身份出现,而政府则以购买者的身份出现。这就严格地区分了购买者和供应者,也适应了竞争的需要。除了历史上就实行分权的发达国家,如英国、德国、美国,仍在继续对大学放权以外,历史上实行集权的发达国家政府,如法国和日本,也开始着手或已经实施在行政上对高校放权。1993年,荷兰通过新的高等教育法,给予高校建筑和设施的完全所有权,允许高校成为完全的雇主,高校可以借贷,也可以宣告破产,从而使高校真正具有独立法人的地位。意大利政府自1994年以来推出了若干扩大学校自主权的改革措施:项目拨款改为总额拨款,高校可以自主决定经费的使用和教师的聘任,允许高校自主决定课程的设置(注:王英杰:《当今世界高等教育发展危机与改革趋势》,《中国高等教育》1999年第5期。)。加强政府干预与扩大高校自主权并不矛盾,政府加强了对高校学术活动的审查,而扩大高校在财务、高校内部激励等方面的自主权。当然,如果要彻底解决问题,就必须实行私有化。
    不少国家对公立高校的效率进行市场检验,即对政府直接提供高等教育与由私人提供高等教育进行比较以检验资金的价值。市场经济的“逻辑”和私立化理念,导致了私立高等教育的复兴,并在原来没有私立院校的地方建立起私立院校(注:菲利普·G·阿特巴赫:《私立高等教育:比较视角下的主题与变化》,《比较教育研究》2000年第5期。)。美国的公立高等学校和私立高等学校的区别正在变得模糊,公立学校和私立学校都必须参与生源市场的竞争,在政府拨款中两者的差距正在逐渐缩小。在瑞典、比利时和澳大利亚等国,20世纪60年代曾先后实行高等教育国有化,国家拨款成了高等教育经费的唯一来源。在私立高等学校势力强大的美国,政府拨款也曾达到过占高等学校收入的60%以上。然而,到了20世纪70年代中后期,由于世界性的严重经济危机等因素的影响,各国政府纷纷削减高等教育支出,鼓励和促使高等教育经费来源多样化,尤其是把更多的经费负担转嫁到受教育者及其家长的身上(注:陈学飞:《面向21世纪国际高等教育发展的基本趋势》,《辽宁高等教育研究》1998年第6期。)。
    严格地说,市场检查所提出的并不是具体的竞争方式和操作方法,而只是一个原则。即通过市场检验来实现资金效率的最大化,避免高等教育的低效率,这是对公私竞争原则的进一步确认和制度化。并非对公立高校进行私有化就可以达到最优状态,产权的界定是需要成本的。特别是由于公共产品在使用上具有“非排他性”,要求设计出一套法律制度将公共产品私有化,其制度的设计、执行监督的成本将是如此昂贵,有时甚至超过产权模糊时的低效率损失。同时,私有化并不能排除代理人的机会主义行为,一旦私立高校获得许可进入高等教育领域,信息不对称及其幕后交易有可能再次导致效率的降低,过高的价格(包括政府资助与学费)要么带来正超额利润,并最终成为所有者的经济租金,要么以X—无效率形成超额成本。目前,高等教育正由政府内部承担向竞争者开放,不论最后的结果是合同出租还是继续由政府内部承担,市场检验将使高等教育以最佳的方式提供,从而实现公共资金的最大价值。
    新公共管理学对高等教育部门的改革产生了巨大的影响。它虽然提高了激励成本,但改变了以往政府对高校的盲目信任,使政府和高校更清楚地了解成本信息,加强了高校的责任。把许多裁量权下放给代理人后,政府就可以从日常工作中解脱出来,节约了协调成本,引入了竞争。在高等教育领域,有数据表明生均成本确实出现了大幅度的下降,但在教学质量上还没有一个明确的结论。可以预计,这种改革还会进一步深入,然而并不会那么顺利。第一,高等教育具有很强的专业性,高度专业化的工作人员具有强烈抵制外部检查的倾向,他们反对官僚干预,反对激烈的市场竞争。第二,高等教育的数量和质量十分模糊,这使监督的难度加大,或者说监督的结论不具备充分的说服力。第三,在高等教育领域,合作与信任是其在长期运行中所形成的独特的管理方法。许多国家政府长期以来对高校采取不干预的态度,还建立了一些中介组织来防止政府的过度干预,而高校则认为作为学术组织具有学术研究的自由,不应该受到外部的干扰。在高校内部,教师长期处在非常弱的监督下,教师的兴趣和自我约束能力决定着高校所取得的业绩,高校管理层与教师之间也存在着信任和合作。严格的监督与合同意味着不信任,是对纵向合作的一种挑衅。因此,有必要在信任与合作的基础之上,对新公共管理的治理教育评论福州31~34G4高等教育赵霖平/王林芳20042004长期以来,我国高校校长由政府任命,按政府的指令以行政手段管理学校,“职务校长”的现象普遍存在。市场经济条件下我国高等教育面临着来自国内外的多种挑战,高校之间为提高办学水平也面临着激烈的竞争。“职务校长”的观念不利于校长发挥办学自主性,妨碍高校形成自身的竞争力,有必要提倡“职业校长”的新观念。本文系课题研究成果。课题组成员:文跃然 欧阳杰 周禹 张斌峰高启杰李The Benefit of Adult Education under the Market Economic System
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   (Adult Education College, Jiangxi Normal University, Nanchang, Jiangxi, 330027)赵霖平,苏州科技学院成人教育学院副院长、副研究员;
    王林芳,苏州科技学院应用数学系副主任、副教授。 作者:教育评论福州31~34G4高等教育赵霖平/王林芳20042004长期以来,我国高校校长由政府任命,按政府的指令以行政手段管理学校,“职务校长”的现象普遍存在。市场经济条件下我国高等教育面临着来自国内外的多种挑战,高校之间为提高办学水平也面临着激烈的竞争。“职务校长”的观念不利于校长发挥办学自主性,妨碍高校形成自身的竞争力,有必要提倡“职业校长”的新观念。本文系课题研究成果。课题组成员:文跃然 欧阳杰 周禹 张斌峰高启杰
2013-09-10 21:36

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