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开展公共管理谈判研究的实践需求和理论价值
开展公共管理谈判研究的实践需求和理论价值
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  中图分类号:D630. 1  文献标识码:A  文章编号:1008-584X(2006)02-0026-04
  一、开展公共管理谈判研究的实践需求分析
  (一)公共管理谈判是公共管理领域解决冲突、化解矛盾的重要途径
  社会是由人构成的,有人就有冲突和矛盾。谈判是解决冲突、化解矛盾的重要途径。在我们日常理解中,谈判主要集中在商务谈判和政治谈判领域。改革开放以后,随着市场经济体制的建立和发展,人们对经济活动的热情,催生了商务谈判的研究。在商务谈判研究领域,研究论文和专着蔚为壮观。
  然而,作为社会活动一个重要领域,公共管理中的谈判却在实践上和理论上都被忽视了。当然,这与传统政府的定位有一定的关系。传统政府是管制者,政府与其治理对象之间是统治与被统治、管理与被管理的关系,政府解决冲突、化解矛盾的方面更多地依靠镇压、强制的手段。进入了近代社会,资产阶级民主的兴起,也只是在政治领域赋予了公民平等的政治权利和法律权利。但这与市场经济主体的参与地位平等还是有一定差距的。
  随着公共管理的兴起,政府及其他公共管理主体与公民、法人和其他组织之间的关系已经得到重新确立:他们是服务提供者与接受者的关系。这种新型的关系使得在公共管理领域解决冲突和化解矛盾中可以采取更加“柔性”、更能为社会公众所接受的方式:谈判。
  公共管理涉及众多领域,但不管是政治领域,经济领域,还是社会领域,公共管理谈判都有其用武之地。
  政治领域自古是谈判家纵横捭阖的舞台,远至我国春秋战国时期的说客,近至国际关系的双边、多边谈判,人类的历史始终在诠释着这样的道理:攻心为上,攻城为下。当代国际政治中,许多争端解决都要依赖谈判,比如关于朝核问题的六方会谈。谈判的魅力在于其成本与战争相比更为低廉,而且通过谈判达成的协议是双方共同意志的产物,有助于保持长期的合作。在当代西方国家,两党制或多党制的存在,也使得法律或政策的制定过程成为一个博弈的过程,党派之间的冲突与合作成为主导政治舞台的普遍现象。解决党派以及不同政治利益集团之间的矛盾和冲突,同样要靠谈判。
  经济领域并非只是厂商和消费者活动的领域。在自由资本主义时期,政府奉行不干预政策,此时,经济活动独立于公共领域之外,属于私人领域。经济活动的谈判(商务谈判)从目的和出发点来看,也是为了谋取谈判者(个体或经济组织)自身的利益。然而,随着公共事务的增多,政府管理领域也扩展至经济领域。从宏观方面来看,政府是宏观经济调控者;从微观方面看,政府不仅是公共产品的提供者,而且也通过政府采购行为成为消费者。另一方面,随着经济全球化的发展,加入WTO之后的中国,也需要协调与其他国家或地区在经贸领域的诸多关系。这些领域,都为公共管理谈判开辟了广阔的空间。
  与政治领域和经济领域相比,社会领域涉及更为复杂的利益冲突和矛盾。在利益多元化的背景下,公共管理主体之间的关系(如政府与非政府组织的关系、非政府组织之间的关系)、公共管理主体与其服务对象之间的关系(如农村村民委员会与村民之间的关系)、公民个体之间的关系等都是极为复杂的。协调这些关系,化解矛盾,解决冲突,公共管理谈判无疑是一种不可替代的手段。因为这些关系很难完全以法律、道德来规范。
  (二)公共管理谈判在构建社会主义和谐社会中的重要意义
  在构建社会主义和谐社会的背景下,公共管理谈判的重要性尤为突出,因为和谐社会不可能依赖强制来实现。“和谐”的实现是一个过程,“和”是手段,“谐”是目的。公共管理谈判是“和”的一种重要表现形式。我们可以从公共管理谈判在实践中的具体应用来探讨其在构建社会主义和谐社会中的重要意义。
  1. 行政合同。行政合同是行政主体为实现行政目的,与行政相对方基于双方意思表示一致而缔结的关于设立、变更、终止行政法律关系的协议,是行政管理的一种特殊方式。行政合同是以契约的形式规范行政主体与行政相对方之间权利义务的一种双方协议。我国行政合同的广泛运用,始自经济体制改革。1978年开始的农业生产经营承包责任制,农民通过合同取得了土地使用权。1985年以后,粮食、棉花取消统购,改为合同定购。1987年中共党的十三大报告中明确提出以契约形式确定国家与企业的责权利关系,为行政合同的研究与运用提供了基本依据。1990年国务院颁布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,国家对国有土地的管理开始从无偿、无限期、无流动的行政划拨方式转变为有偿、有限期、有流动的行政合同管理方式。至此,行政合同在政策法规的倡导下逐渐被推广应用于各个行政领域。[1] 在各种行政合同订立过程中,如果没有行政相对方的参与,就不是一种行政合同,而是行政命令了,因而,谈判是一种必要的手段。
  2. 城市房屋拆迁。对于城市居民而言,房产是最大的财产。“有恒产者有恒心”,只有依法保护其房屋产权,城市社区的和谐才能实现。在一些地方,或者是出于维护公共利益需要的城市建设,或者是基于追求房地产的巨额利润,政府往往成为城市房屋拆迁的主力军。由于没有引入公共管理谈判机制,弱势的市民在强势的拆迁者面前只得忍气吞声,甚至有些地方还出现了强行拆迁的现象。从法律角度来分析,房屋拆迁涉及的双方应当是地位平等的,而且较多涉及的是经济利益关系,因而,通过谈判来解决利益矛盾是一种较优的选择。为了减少这种谈判的成本(因为拆迁办面对的是千家万户),也为了更好地维护市民的合法权益,并且可以防止极个别的“钉子户”漫天要价,可以选择集体谈判方式。通过这种谈判,有助于避免可能发生的恶性冲突,达成有利于各方的利益分配格局。
  3. 群众上访问题。“群众利益无小事”,对于政府来说是小事一桩,但对于普通群众可能就是天大的事。比如,邻里纠纷、干群矛盾、下岗失业、分配不公等,都可能引发上访问题。解决这些问题,通过依法维护公民的权益和加强社会主义道德建设的途径都有一定的意义。但是,并非所有的矛盾都可以通过发扬风格来解决,特别是对于一般群众,空洞的道德说教往往难以在短期奏效,而动辄诉诸“公堂”,一方面会造成滥讼,加大司法成本,另一方面也恶化了人际关系,经常出现“赢了官司,输了人心”的情况。如果能够通过公共管理谈判来解决这些“鸡毛蒜皮”的小事,则经济成本会更低,社会效果会更好。在这种类型的谈判中,为避免“公说公有理,婆说婆有理”的现象,应引入公共评价机制。即在政府及其他公共管理主体(尤其是非政府组织)的主导下,由利益无关者共同组成“陪审团”,对利益相关者的谈判过程进行监督、评判,防止利益相关方的非理性行为。
  4. 人质解救。在公共安全领域,人质解救属于高难度的战术,光靠武力难以成功,与犯罪人谈判是在所难免的。2004年7月7日长春市警方实施武力行动时致使人质和劫匪双双死亡;7月2日银川市警方贸然开枪造成人质被打死,这些失败的解救记录无不折射出武力解救的弊端,凸显谈判的重要。保障生命是维护公共安全的终极目的,谈判所追求的最佳效果就是力争冲突得以和平解决,它作为一种相对独立的方式,在解救人质行动中不可或缺。正如长春人质事件,专家分析认为,如果此时谈判专家在场,会做出另一种处理方式,即在劫匪没有意识要杀人质时,给他留出一条活动通道,将其暂时放走,不对其心理上构成极大威慑,使事态趋于缓和,达到安全解救人质的目的。然而,警方新闻发言人称,前些年警方制定的应急突发事件预案中虽有心理谈判方案,却没有专业的谈判人员。不单单长春警方是这样,实际上真正意义上的谈判专家在我国警界一直是个空白。现在全国各地警方都意识到了谈判专家在人质解救中的重要性。必须树立以谈判专家为中心的人质解救理念,从制定科学的培训计划、应急预案、现场指挥体系和现场处置策略等方面着手,以此才能架构起长效的危机处理机制。[2]
  5. 劳资矛盾解决。在市场经济国家中,劳动关系的实质内容就是劳资关系问题,即雇员与雇主(包括各自的组织)、劳工与资本之间的关系。在计划经济时代,我国并不存在劳资关系,劳动关系仅仅是劳动者与用人单位之间的简单关系;改革开放后,社会主义市场经济与现代企业制度逐步建立,在我国的不同所有制企业中也出现了劳资关系,劳资矛盾也就不可避免。中共十六届三中全会提出“五个统筹”的发展思路,表明我党在全面建设小康社会的过程中,已经注意并十分重视协调发展问题;以科学的发展观指导我们的事业,就是要确保社会的和谐、稳定和可持续性。没有稳定的环境,发展便无从谈起。在市场经济条件下,劳资关系的和谐与否将直接关系到社会秩序能否稳定。20世纪下半期以来,西方社会的公平状况有了明显改善,表面上看这得益于全民社会保障制度的建立和发展,而在根本上,是持续不断的工人运动的结果。在西方社会一二百年的工人运动中,逐步形成了雇主和劳工之间的权利均衡,并最终建立起雇主组织、劳工组织和政府之间的伙伴式合作制度框架。这是相对公平的利益分配格局建立的制度保障,正是这种制度框架及其所保障的权利均衡,维护了近几十年西方社会的稳定。西方社会的劳资关系理论和他们所推行的集体谈判制度,对于解决我国日益突出的劳资矛盾(和可能由此引发的社会动荡)具有很强的借鉴意义。[3]
  二、开展公共管理谈判研究的理论价值分析
  (一)公共管理谈判理论对公共管理实践的指导
  公共管理谈判理论是在包括政府在内的公共部门改革的实践中产生,反过来又指导公共部门管理活动,并在这个过程中不断完善和发展的理论。对公共管理谈判理论的研究,其目的是使政府执政更加和谐有效。理论来源于实践,但又高于实践。公共管理实践,特别是公共管理谈判实践应当脱离个人经验阶段。要做到这一点,必须加强相关理论研究,特别是对西方国家在此领域已经较为成熟的理论的引进和介绍。同时,也应注意公共管理谈判实践中经验的总结,使之上升到理论的高度。
  如前所述,在公共管理实践中缺乏理论的指导,常常使得实践走了很多弯路。我们过去有这方面的经验教训。比如,1952年我国在高等院校专业调整时,将行政管理等专业当作资产阶级“伪科学”加以撤销,致使长达近30年的时间,没有这些方面的理论研究。直到上个世纪80年代中期,才全面恢复公共行政学科。近些年来,整个公共管理学科的发展是令人欣喜的。但是就公共管理谈判的实践来看,大体上还处于“师傅”对“徒弟”的“传、帮、带”的早期经验阶段,即或有这些方面的培训,也是将商务谈判领域的一些既有理论生搬硬套,没有考虑到公共管理领域的特殊性。在公共安全领域,由于近年来人质危机频繁发生,人们开始重视人质解救谈判。但这只是公共管理谈判的一个具体应用,由于缺乏对公共管理谈判理论的全面的、系统的研究,具体成功个案还很难全面推广,特别是对公共管理其他领域的推广存在着更大的难度。因而,公共管理谈判实践迫切需要公共管理谈判理论的指导。
  (二)公共管理谈判的理论体系
  要开展公共管理谈判研究,构建公共管理谈判的理论体系是必需的,这是提升公共管理谈判理论性的重要举措。笔者认为,公共管理谈判的理论体系应包括如下内容:(1)公共管理谈判理论。包括公共管理谈判概述、公共管理谈判的理论基础、公共管理谈判的原则等。(2)公共管理谈判实务。包括公共管理谈判的过程、公共管理谈判心理、公共管理谈判的语言艺术、公共管理谈判的礼仪等。(3)公共管理谈判应用。包括公共管理中的团体谈判、公共管理中的多边谈判、公共管理中的跨文化谈判、公共管理中的人事谈判、公共管理中的财务谈判、公共管理中的决策谈判、公共管理中的执行谈判等。
  上述理论体系,体现了理论与实践相结合。公共管理谈判理论和公共管理谈判实务可以视为宏观意义上的公共管理谈判理论,着重从一般理论的角度探讨公共管理谈判的规律。而公共管理谈判应用则从公共管理谈判的具体应用领域探讨特殊公共管理谈判的运用。
  (三)公共管理谈判的理论研究对象
  公共管理谈判的理论研究对象主要包括以下几方面:(1)MPA。MPA(Master of Public Administration,公共管理硕士)是从事公共事务、公共管理和公共政策研究与分析等方面的高层次应用型专门人才,是政府部门和非政府公共机构中具有现代管理理论和政策素养、掌握先进分析方法及技术,精通某一具体政策领域的专业化管理者和政策分析者。他们十分强调理论与实践的结合,强调实务技能的培养。(2)公共管理人员。“为政之要,惟在得人”。公共管理的水平在一定程度上取决于公共管理人员的能力和素质。因此,公共管理人员应是掌握现代公共管理专业知识,综合素质和能力强,高层次、复合型、应用型的公共管理人才。他们能进一步提高政府公共管理水平,促进行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的建立,为经济建设和社会发展提供更加科学有效的管理和服务。(3)公共管理相关专业研究生和本科生。公共管理相关专业(行政管理、公共政策、非营利组织等)研究生和本科生应具备“公共管理的理念、知识、技能和职业道德”。由于他们的就业方向是各级政府部门和企事业单位,因此,他们通过公共管理谈判及其他应用类课程(必选课或选修课)的学习,把理论和实践有效结合起来,具备较强的分析问题和解决问题的能力。(4)学位班及短训班。一般来说,参加学位班及短训班的学员均具有一定的公共管理实践经验。他们通过公共管理谈判的学习,能很好地发挥理论对实践的指导作用,使理论和实践互相补充、相得益彰。
  总之,公共管理专业的蓬勃发展和公共管理实践的需求两个方面都为开展公共管理谈判研究提供了基础,特别是公共管理实践的需求充分突显了开展公共管理谈判研究的重要性和必要性。开展公共管理谈判研究,前景广阔,大有可为。
福建行政学院·福建经济管理干部学院学报福州26~29D01公共行政李传军20062006
公共管理谈判/实践需求/理论价值
  Public management negotiate/Practice demand/Theory value
The Practice Demand and Theory Value to Launch the Study of Public Management Negotiate
  LI Chuan-jun
The public management activity must face a lot contradiction to be solved Because of the pluralism of contemporary social interests. Public management negotiate is an important way to solve the conflict and dissolve the contradictory in the public management field. It even has important meaning in the process of constructing socialistic harmonious society. The practice of public management negotiate needs the theoretic instruct urgently, therefore, it is extremely essential to launch the research of this respect.
由于当代社会利益的多元化,公共管理活动必然面临着许多需要解决的矛盾。公共管理谈判是公共管理领域解决冲突、化解矛盾的重要途径,而在构建社会主义和谐社会中公共管理谈判更是具有重要意义。公共管理谈判实践迫切需要公共管理谈判理论的指导,因而,开展这一方面的研究是极为必要的。
作者:福建行政学院·福建经济管理干部学院学报福州26~29D01公共行政李传军20062006
公共管理谈判/实践需求/理论价值
  Public management negotiate/Practice demand/Theory value
2013-09-10 21:35

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