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建立分层次金融宏观调控体系强化和完善中央银行职能
建立分层次金融宏观调控体系强化和完善中央银行职能
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  弊端:央行分支机构职能地方化。
  对策:按经济区域设置央行一级分行……
   一、建立和完善中央银行分层次的宏观调控体系
  中央银行的体制对于充分发挥其职能作用,实现货币政策目标,有极其重要的作用。任何国家的中央银行体制都是根据该国的经济、政治体制而设立的。我国经济体制、政治体制的统一性,要求货币政策在全国是统一的,因而中央银行体制应实行一元式的总分行制。但我国地区经济发展十分不平衡,各地已形成的以行政机关所在地为中心的经济布局,决定了各级政府肩负有发展地方经济的重任,使地方政府要想方设法利用金融手段发展经济,从而给货币政策蒙上了地方色彩。如何做到货币政策在全国的统一性和在不同地区的区别对待就成了设计我国央行体制必须考虑的原则。因此,我国的中央银行体制应该是按经济区域设置的分层次的金融宏观调控体系。
  实行金融宏观调控分层次,把调控权集中于中央银行,是强化央行系统调控能力,实现货币政策的需要。当各金融宏观调控层次能运用一定的调控手段,对其微观金融活动主体发生影响,并把货币政策意图传导到金融企业和金融市场,使微观金融活动和宏观金融目标有机结合起来,实现央行货币政策目标,这就需要把分散于各专业银行的宏观调控权集中到央行系统,同时在央行系统内实行分层次调控,使各调控层次拥有相应的独立性和信息逐次收敛性,保证金融宏观调控系统有效运行。
  我国现实经济发展不平衡,自然资源等生产要素在地区分布上不平衡,各地区经济的货币化程度及资金使用效率都存在极大差异。为充分发挥各地区的比较优势,协调各地区经济发展,做到宏观调控有力,微观充满活力,也要求在央行系统内实行分层次调控,给予金融宏观调控系统内各控制层因地制宜、灵活调控辖区内金融活动的权力和责任。
  由此可见,分层次的宏观金融调控体系,实际上是把整个央行看成是一个完整的调控体系,调控决策权在总行,分支机构有相应的实施、调节、反馈、建议权。
  1984年中国人民银行转换成央行时,曾设想跨行政区域设置央行分支机构。但由于我国经济、政治体制的现实原因,最后央行以省、市、县层层设置分支机构近2500个,从业人员达17万人。这种体制最大的弊端是央行分支机构职能地方化,使整个央行系统无法抵制信贷扩张的压力,同时在宏观调控紧缩时,资金需求无法通过区域调整,易形成“一刀切”。1994年针对这种状况,为了稳定货币,加强宏观调控,把货币发行权、基准利率调节权、中央银行资金管理权、信用总量权都集中于中央银行,央行总行只向专业银行总行融通资金,形成了几大专业银行独立封闭的纵向资金流动系统。这种调控体系,会造成权力分配失重,致使央行头重脚轻,而专业银行所拥有的宏观调控能力与他的本位利益目标、利益动机是不一致的,会阻碍央行货币政策的贯彻;资金的纵向运行与市场经济纵横交错的网络运行也极相矛盾。因而,目前的这种金融宏观调控体系只有权宜性和过渡性。
  由于我国地区经济发展不平衡的现状,商业银行机构按行政区设置,地方政府负有经济建设职能以及货币市场、资本市场发育程度低,我们不可能从现有体制一步过渡到按区域分层次的宏观调控体系。可能的一种选择方案是暂且维持现有央行体制不变,跨行政区设立10个左右的大区分行(管辖行),作为总行特派机构,主要任务是监测区域经济、金融动态,代表总行对辖内各金融机构的资金和贷款规模进行调节。这样做一方面有利于央行区别不同情况就近及时地解决各地出现的复杂问题,有利于化解中央与地方的矛盾,另一方面也有利于积累按经济区域进行宏观调控的经验。随着经济改革的深入,中央银行系统逐渐收缩其控制层次,改变完全按行政区域设置控制层次的体制。首先,逐步撤销按行政区域设置的县级和地级央行分支机构,在省辖的主要的经济区内,设置央行省级分行的派出机构或二级分行,承担原有县级和地市级央行分支机构的职能;在调控手段上,逐步过渡到综合运用行政手段和经济手段实施局部的金融宏观调控。现有的省级和中央级金融机构不变,但应随着调控层次和调控结构的变化,逐步调整其金融宏观控制行为,使之适应新的金融宏观控制层次和结构。原有的专业银行各级管理行除实施系统内部分调控外,把信贷资金的分配权集中于央行的各控制层次。待条件成熟后,则撤销按省区设置的央行分支机构,完全按经济区域设置央行一级分行。在经济区内,根据业务需要设置若干二级分行,归经济大区的一级分行管辖。各经济大区一级分行拥有相应的金融宏观调控权和调控手段,能够独立地实施一些地区性的货币金融政策,以保证中央银行货币政策总体目标的实现。
   二、稳定货币,强化中央银行宏观调控能力
  我国中国人民银行法第一章第三条规定:“货币政策目标是保持货币值的稳定,并以此促进经济增长。”第七条又指出:“中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策,履行职责,开展业务,不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。”这些法律条文明确规定了我国货币政策目标是单一的稳定货币。只有灵活运用各种货币政策工具,保持货币稳定,才能强化中央银行宏观调控能力。
  我国中央银行实施货币政策的工具有:法定存款准备金率、中央银行贷款、再贴现率、公开市场操作、中央银行外汇操作、贷款限额、中央银行存贷款利率等。
  我国自1984年实行存款准备金制度后,已做了几次调整:首先是1985年,由20—40%,一律调为10%,后来又于1987年和1988年,最后将缴存比调到13%。后两次是在经济过热,信贷、货币投入过多、物价上涨形势下采取的,对控制信贷和货币发行起到釜底抽薪的作用。我国的存款准备金制度在宏观经济调节中起过作用,但它还不完善,表现在:1、存款准备金率相对于市场经济发达国家过高。当初将缴存比定高,主要是考虑到央行肩负有集中资金保重点,调节经济结构和调剂地区经济发展不平衡的职责。中央银行法已明确规定了央行的职责是总量调控,结构调节的任务交给了三大政策性银行,因而应逐步降低法定存款准备金率到合适的水平。2、应实行多档次存款准备金制度。我国目前的存款准备金制度没有考虑到存款的不同流动性,也没有考虑各银行业务的风险程度,一律定为13%,这既不科学也有失公允。我们应根据各种存款流动性的不同,设置不同档次的准备金率,根据不同种类的业务和不同的金融机构实行分类存款准备金制度。
  改央行再贷款的资金供应工具为货币政策工具。央行再贷款是央行向流通中注入基础货币的主渠道,对我国的货币供应量和信用总量有很大影响,在现阶段各专业银行资金依赖央行的情况下,贷款的主动权掌握在央行手中。但该工具实际上一直没有有效地发挥货币政策工具的作用,主要原因是央行贷款中有大量的政策性贷款,此外,贷款中有相当部分是供专业银行长期使用的资金,很少按期收回,即使是短期调剂贷款也是短贷长用。因而央行再贷款实际上只是作为资金供应工具,起着向专业银行贷款和向流通中注入资金的作用,没有作为货币政策工具在货币供应量的调节中发挥作用。
  在其它货币政策工具尚未成熟时,贷款限额是控制贷款规模和信用总量的最有效工具。但其弊端不少。其弊端主要是:限额是根据过去各银行贷款增加额预测的,难以按市场机制要求灵活掌握和调节各银行的不同发展速度的扩张能力,同时由于贷款限额只对一定范围内的金融机构起作用,易造成信贷控制的遗漏和失真,还容易出现层层分限额、钱到地头死的局面。在过渡阶段,为达到既运用贷款限额控制贷款量,防止信贷膨胀,又减少其负作用,可首先只对依靠央行贷款扩大信贷规模的金融机构实施限额管理。在此基础上,进一步缩小为只向央行贷款且规模较大的大银行实行限额管理。对于未向央行贷款却有很大放款能力的银行,央行可根据宏观经济形势辅之以特种存款等手段加以调节。
  由于企业经营机制和银行运行机制没有有效转变,利率形成机制尚不完善,往往是根据企业的要求和承受能力调整银行对企业的贷款利率,再相应地调整央行对专业银行的贷款利率,因而中央银行存贷款利率作为货币政策工具在我国的作用是极其有限的。我们应将利率形成机制倒过来,形成一个市场化的利率体系,完全放开金融机构的短期资金拆借利率,使同业拆借利率市场化,然后由基准利率影响同业拆借利率,进而影响银行贷款利率的浮动幅度。
  由于1995年前票据法尚未制定,结算中商业票据使用少,再贴现货币政策工具业务办理得不多,对货币供应量影响很小。随着票据法的出台,央行应扩大再贴现、再抵押贷款,而相应减少信用贷款。随着再贴现业务量的上升,中央银行的再贴现利率作为基准利率,将在利率市场和货币供应量调节中发挥较大作用。
  公开市场业务是指央行在金融市场上主动买卖有价证券,向金融系统吞吐基础货币,影响市场利率,影响商业银行资金的流动性,从而影响货币供应量的业务活动。公开市场业务有许多的优点,已成为市场经济发达国家央行首位的货币政策。我国央行在金融体制改革中,也把它列为以后的主要货币政策工具。
  通过对各类货币政策工具的分析,结合考虑我国体制转轨时期的货币政策环境,央行对货币政策工具的选择应分阶段有重点地进行。现阶段,应把央行贷款、央行存贷款利率(含同期贴现利率)和对金融机构的贷款限额管理作为基本的货币政策工具。把存款准备金和央行的公开市场操作(含外汇操作)作为补充性货币政策工具。待金融体制改革进行到一定阶段,条件成熟时,央行再将货币政策工具转移到以公开市场操作、再贴现、基准利率为基本工具,将存款准备金、特种存款、贷款限额作为辅助工具,以其它必要的选择工具为补充。央行应充分注意“窗口指导”的运用,加强央行和商业银行高层领导的定期接触,交流对经济形势的看法。
   三、建立健全货币政策实施情况监测和分析制度
  中央银行是宏观经济管理和调控部门,它的主要任务是制定货币政策,管理好货币,调节社会总需求与总供给的平衡。因而央行必须了解宏观经济运行状况,详细地占有货币及与货币相关的各种经济数据、资料信息,并对此进行周密深入地分析,判断经济金融形势,预测经济金融变化趋势,以便作出正确的货币政策决策,发挥好宏观调控的职能。
  我国央行现行的金融统计仍是反映两大计划执行情况为主线的报表体系,量化分析指标少,分析方法旧,不能向决策者提供丰富的资料,不能适应宏观经济形势的变化。我们必须借鉴和学习市场经济发达国家的经验,结合中国国情,加速建立货币政策实施情况的监测和分析制度,使之成为完全适应中央银行货币政策决策需要的支柱系统。
  建立货币政策实施情况监测和分析判断的原则是:关联性、先行性、可靠性、充分性、及时性、可控性。
  根据以上原则,考虑到我国宏观经济波动多由生产要素投入波动引发,我们可从投资、金融、能源、原材料等方面来确定宏观经济预警指标,作为观察宏观经济势态和货币政策效应预警分析指标。这些指标具体地说有:1、基建拨款占财政支出的比重;2、国有单位固定资产投资占国民收入比重;3、工业贷款弹性系数;4、农业贷款增长速度;5、流通货币弹性系数;6、货物运输弹性系数;7、能源生产弹性系数;8、电力生产弹性系数;9、原油生产弹性系数;10、钢材生产弹性系数;11、水泥生产弹性系数;12、农业生产资料价格指数。由这些指标的不同流动状态,制定预警景气信号,根据信号,及时调整货币政策着力点,通过经常性的微调,避免经济的大起大落。
  要加强调查、统计、分析队伍的建设。建设一支精干、稳定、高水平的队伍是构造央行货币政策实施情况监测和分析的基础。适时推出新制度,注意运用现代化信息处理技术与通讯网络、多样化的分析手段与工具,在全国设置若干信息网络,研究区域经济发展、产业结构、供求关系和货币流量,加强定量分析,使央行的信息系统成为能对金融形势做出准确判断的货币政策决策支持系统。
   四、改善和加强金融监管,保持金融体系的安全稳定运行
  中国人民银行法规定:“中国人民银行依法对金融机构及其业务实施监督管理,维护金融业的合法、稳定运行。”商业银行法规定:“商业银行接受中国人民银行的监督管理。”这些法律条文说明了中央银行是我国金融监管的主体,商业银行等金融机构必须接受中央银行的监管,依法经营。中央银行金融监管的主要目的,是维护金融秩序,保证金融体系的安全;维护金融体系的公平竞争,保护存款者的利益。因而,金融监管并不是保护落后、保证银行不破产,它不是要代替金融机构管理者,不是要避免金融机构承担风险,而是督促金融机构在经营中健康发展,促使管理者做出正确的决策,将风险降低到最小的程度。
  在计划经济体制下,可能出现的金融风险都由国家承担了。在市场经济条件下,银行是独立的法人,它必须自负盈亏、自主经营、自我发展、自我约束。金融业是一个风险较高、对国民经济影响较大的行业,它在经营中面对着各种风险:信用风险、流动性风险、收益风险、市场风险、经营性风险、管理风险等,它使银行具有内在的不稳定性,所以必须对它加强监管。
  一个国家完善的金融监管工作应由一个稳定的金融监管制度和法规体系、统一高效的金融监管组织体系和健全完整的金融监管技术手段组成。当前有两个问题我们尤应注意。
  一是实施资产负债比例管理和风险管理,转换银行经营机制。资产负债比例管理是中央银行从金融监管的目的出发,规定商业银行经营中有关资产负债之间的一系列比例,要求商业银行执行的制度。资产负债比例管理立足于央行的金融监管,着重于商业银行资产的流动性和安全性,是央行的金融监管和商业银行自我约束的结合点,是宏观管理和微观约束的结合。而商业银行内部的资产负债管理,是商业银行在遵循安全性、流动性、盈利性原则下,规定的有关资产负债比例,资金、成本、利润指标等的自控管理。我国央行实施资产负债比例管理,其目的是要正确评价和处理资产与负债总量比例关系,优化和处理总量中各结构比例关系的管理机制,以保持资金营运结构优化,从而实现信贷款资金的良性循环,确保支付能力,减少经营风险,提高资金的流动性和经营效益。
  实施资产负债比例管理的基本原则:1、以资金来源制约资金运用。即根据资金来源的稳定程度和数量合理地确定贷款规模,以供给制约需求,积极平衡资金。2、结构对称原则。即资产与负债之间数量、期限及利率要对称,也就是说长期资金运用必须与稳定的长期资金来源相对应,防止短贷长用,到期无力偿还。根据对称原则,不断调节资产、负债结构,以谋求经营中风险最小化、收益最大化。3、资金优化配置原则。根据企业经营业绩的好坏,结合企业信用等级评估结果,实行扶优限劣的信贷倾斜政策,优化信贷结构。4、风险分散原则。通过提高抵押贷款、票据贴现和经济担保贷款的比重以及组织银团贷款等形式,避免贷款过于集中在一家银行企业,分散贷款风险。
  我国中央银行规定的资产负债比例管理的指标是9个比例:资本充足率,即资本总额与加权风险资产总额的比例要大于或等于8%,这是依国际惯例,遵从巴塞尔协议制定的。存贷款比例,即各项贷款与各项存款的比例要小于75%、中长期贷款比例小于120%。资产流动性小于25%。备付金率控制在5—7%。单个贷款比例,即对同一客户贷款余额与银行资本余额的比例应小于15%。对最大的10家客户发放的贷款总额要小于银行资本总额的50%。拆借资金的比例,不得超过8%。对股东贷款比例要小于缴纳股金的100%。逾期贷款率小于8%、呆滞贷款率小于5%、呆帐贷款率小于2%。我国央行制定的资产负债比例着重于从量的管理入手,遵循流动性、安全性、盈利性的原则,对商业银行资产、负债规定了一系列比例,使之在总量上结构上优化,以达到自我控制、自我约束、自我发展的目的。
  央行同时实施的风险管理则侧重于对商业银行资产负债进行全面的质量管理,风险管理是一项复杂的系统工程,其管理过程包含着对风险的预测、预防和转化的全过程。资产风险管理的主要内容是:先根据资产的稳定性和流动性将银行的资产划分成不同的种类,然后测算出不同种类的银行资产的风险权重(0—100),对不同风险的资产采取不同的管理方式,以加强管理。在风险管理中,风险权重的确定是比较关键的因素,风险权重的计算是贷款方式的风险权重与企业信誉等级的换算乘数之积,企业的信用等级应由公正客观的评估机构考评。另一重要因素就是资本充足率,以资本规模来制约风险资产,在无法增补资本额的情况下,只有注重于资产的合理配置和优化组合,实行多样化经营。
  实施资产负债比例管理和风险管理,有利于商业银行的自我约束和自我发展,有利于金融业安全和稳定,有利于商业银行在经营管理上与国际惯例接轨,有利于对外开放,实行公平竞争,有利于加强央行的金融宏观管理和调控。总之,实施资产负债比例风险管理,既有利于商业银行形成约束和发展机制,又有利于形成一个稳定的经营环境和加强央行的宏观调控,是央行金融监管的重要内容和调控基础。
  二是建立我国的存款保险制度,完善我国的金融监管休系。我国金融体制改革将形成多元化的金融体系,各种不同性质的金融机构要成为产权明晰的独立的经济实体,直接面对市场,公平竞争、优胜劣汰。复杂多变的市场经济中不确定性因素众多,各种风险在所难免。我国央行的各种金融监管措施目的就是防止各种金融机构违章操作,保障存款人利益和整个金融体系的安全与稳定。但随着市场化金融改革的推进和对外开放的扩大,在激烈的竞争和利益驱动下,金融机构完全可能冒险经营,逃避监管,进行各种不良甚至非法的经营活动,最终陷入困境,不能自拔。金融风险是客观地、必然地存在的,只是究竟发生在哪家机构上、何时出现有其偶然性,而可能性一旦变为现实,都将危害到整个金融业的安全、稳定,将损害存款人、投资者的利益和信心,破坏国民经济正常运行,危及社会的安定。因此,在我国金融体制改革过程中,规范金融机构的运作,在加强央行金融监管的同时,再建立存款保险制度,设置一道坚固的安全防护网实在是必不可少的。
  从我国金融业的现状来看,加速建立存款保险制度也是必要的。居民储蓄存款已超过2万亿元,居银行各种存款的首位。我国银行一方面资产质量下降、贷款约束软化,另一方面负债硬化——资金来源于亿万居民的储蓄存款,设置存款保险制度这个安全防护网,对提高公众信心,提高银行吸储能力和负债安全性,实在是十分有益的。存款保险制度可聚集巨额的保险基金,对陷入困境的金融机构实施紧急援助,尽量避免发生破产倒闭的不幸事件,即使发生破产倒闭,也可动用保险基金及时理赔,保护存款人利益,防止事态蔓延恶化,引起金融动荡。银行是高负债行业,自有资本率低,一旦发生事故,仅靠自有资本是无济于事的,此时,其他商业银行也处于自危状态,而让央行接管,则牵涉到基础货币吞吐等许多问题,由存款保险机构出面则相对其他途径来说可能是最佳的。存款保险制度的建立,为我国金融监管增添了新的力量,存款保险机构的金融监管不同于央行的监管,它从保险人的角度参与金融监管,重点放在对金融机构的风险识别、管理与防范上,是央行金融监管的补充和延伸。
  我国存款保险制度的组织形式,宜以银行同业公会与政府合办的形式建立,由现有保险机构承办似不合适,而为体现与央行的不同监管角度、方法,也不宜由央行承办。以银行同业公会承办,可以加强银行间的相互制约和约束,有利于及早发现问题解决问题。
  建立存款保险制度的目的是维护存款人利益和维护金融业的安全与稳定。而风险是所有银行机构都可能会发生的,因此需强制我国的银行机构(含海外的分支机构)以及所有在我国经营的外国银行均得参加存款保险。要结合我国情况,在科学测算基础上制定适当的费率和赔偿规则。要在建立之初做好存款保险法的立法工作,对存款保险体制如何监管金融机构,发生紧急情况时如何援助和抢救等等问题做出规定,使存款保险制度一开始就走上规范化的道路。*
学习与实践0武汉13-16F62金融与保险丁邦石19971997丁邦石 中央财经大学教授 作者:学习与实践0武汉13-16F62金融与保险丁邦石19971997
2013-09-10 21:35

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