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建立中国特色的战略环评制度
建立中国特色的战略环评制度
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  战略环境影响评价是环境影响评价在政策、计划、规划层面的应用。开展战略环评,是确保环境因素在决策过程中得到充分考虑的重要手段,是在宏观决策层面协调发展与环境问题的有效机制,更是可持续发展战略从概念落实到实践的重要桥梁。
  战略环评在我国的发展
  《环评法》实施以来,我国的战略环评取得了很大进展,主要体现在以下三个方面。(1)制度建设方面。国家环保总局配套出台了一系列法规和部门规章,并汇聚环境、资源、经济、社会等领域的院士和学者组建了战略环评专家咨询委员会,上海、河北、内蒙古、江苏等21个省(区)、市以地方法规、政府文件等形式陆续发布了开展战略环评的有关规定。(2)实践进展方面。国家环保总局启动了典型行政区、重要行业规划和重要专项规划等三种类型的战略环评试点,各地也对战略环评工作进行了积极探索。(3)基础能力建设方面。国家环保总局制定了《规划环境影响评价技术导则(试行)》等一系列技术规范,先后公布了四批共317个规划环评推荐单位。通过战略环评试点和各地的实践,环评管理队伍、评估和评价队伍对适合中国国情的战略环评理论和技术方法也进行了很多探索,取得了重要经验。
  但是我们也必须认识到,我国战略环评仍处于探索阶段,还有很多值得去开拓的领域和研究的问题。譬如当前我国《环评法》只要求“一地三域”综合规划和十个专项规划开展环境影响评价,而没有将国民经济和社会发展规划以及政策纳入环评的范围,各部门之间还存在信息壁垒,公众参与的程度较低等。
  推进我国战略环评的建议
  为促进我国战略环评的开展,完善具有中国特色的战略环评制度,特提出以下几点建议。
  一、扩展战略环评的评价范围
  在我国综合规划中地位最高、作用最大的是“国民经济和社会发展规划”,其对环境的影响很大。此外,许多规划会引发环境问题,主要是因为其依据的政策本身就忽略了对环境因素的考虑。因此,应将政策、国民经济和社会发展规划等纳入到我国战略环境影响评价法定的评价范围中。开展政策、国民经济和社会发展规划等的战略环评,能更好地落实科学发展观,对实现经济社会发展与环境保护“双赢”、构建资源节约型和环境友好型社会具有重要的现实意义。
  二、充实战略环评的内涵、目标和任务
  经济发展过程中,不但要注重经济发展速度,而且要注重经济发展的质量和效益。目前,我国正处于工业化、城市化快速推进时期,调整经济结构、转变经济增长方式、提高资源利用效率以及构建和谐社会都是当前我国社会经济发展的主要目标和任务。因此,应把这些理念纳入战略环评的目标和任务之中,对评价指标体系进行拓展,除了要考虑环境质量、生态环境保护与修复方面的指标,还要注重考虑循环经济、节能减排等方面的指标。
  三、在各级政府设立战略环评咨询委员会
  今年6月,国家环保总局战略环评专家咨询委员会正式成立。今后在省、市级政府也应设立与战略环评相关的咨询委员会,负责对同一级规划环境影响评价文件进行技术审查,并对政策环境影响评价文件开展论证咨询。与战略环评相关的咨询委员会由环境保护领域以及其他领域、部门的知名专家学者组成,是地位比较超脱的为政府提供咨询意见的非政府性质的组织。对于政策环境影响评价,建议将咨询前置,即在战略决策上报审批前,环境影响评价文件就先递交给相应的与战略环评相关的咨询委员会,由咨询委员会给出书面的审查意见。这些意见不具有法律上的约束作用,具有技术咨询意见的性质。
  四、推动“第三方”评价在战略环评中的应用
  鼓励“第三方”评价机制,有条件的情况下,通过招标等形式委托第三方技术咨询机构开展战略环评;在地方相关战略环评法规或实施办法中,可明确规定鼓励开展“第三方”评价。“第三方”评价的重要意义就在于其相对的独立性,评价机构独立于政府规划制订部门和审批部门,以较为超脱的地位,客观地进行环境影响评价活动。因此,在战略环评中引入第三方技术服务机构,对于提高战略环评总体质量、发挥环境影响评价制度的作用有着重要的意义。
  五、重视部门和专家的作用,完善公众参与制度
  我国战略环评应积极引导公民开展公众参与,细化并完善公众参与制度。首先,应健全信息公开制度,保障公民的知情权;其次,扩大公众参与的范围,除国家规定需要保密的情况,任何决策的战略环评都应开展公众参与;再次,在《环评法》相关配套法规或条例中详细规定公众参与战略环评的阶段、内容与方式,环评文件的获取途径,以及反馈意见的处理;最后,对未按法律要求在战略环评过程中开展公众参与的政府机关的法律责任,进行明确的规定。此外,战略环评应重视相关部门和专家的参与,听取不同部门、不同领域专家对环评文件的意见。
  六、建立战略环评领导责任制
  我国应对战略环评加强领导,统一协调,建立战略环评领导责任制。在组织开展战略环评过程中,部门和当地政府的主要领导应挂帅,协调各部门之间的关系,这样有利于打破部门之间的沟通壁垒,确保战略环评的顺利推进。
  七、加大力度实现信息共享
  建议成立相关的协调机构,建立和加强部门间合作机制,共享各行业、部门的宏观基础数据,建立完善的基础数据库。同时建议环保总局开设专门的战略环评数据库网站,设立战略环评案例库,以便于环评人员研究和学习;并定期公布最新的战略环评案例和技术方法研究进展等信息。
  八、加强战略环评的培训,促进人才和队伍建设
  目前,我国一些决策者对战略环评重要性的认识还不够充分,从事战略环评的专业人员不足,从业人员的专业水平还有待提高。因此,应加强政府领导和环评从业人员的战略环评培训工作,提高他们对战略环评的认识,并以环评注册工程师制度建设为契机,规范环境影响评价行为,提高环境影响评价专业技术人员的素质和业务水平,促进人才和队伍建设。
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绿叶京12~13N2生态环境与保护朱坦20082008
朱坦,南开大学战略环境评价研究中心主任。
作者:绿叶京12~13N2生态环境与保护朱坦20082008
2013-09-10 21:35

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